公共事務自主治理理論視閾下的居民自治與業主自治運行機制

安芳華

[摘 要]本文以公共事務自主治理理論為視角，對當前城市社區中的居民自治與業主自治的運行機制進行比較研究，旨在探討如何增強自治組織的功能，推進社區自治，并提出發揮政府主導作用和建立居委會、業委會互動合作型關系兩條建議。

[關鍵詞]業主自治；居民自治；自主治理；社區自治

[中圖分類號] D638 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0028-03

社會學家費孝通很早就觀察到這樣一個新趨勢：“在城市，隨著居民組織從無到有并走向成熟，社區公共事務的自治開始成為居民的內在要求?！盵1]從當下來看，費孝通所講的“社區公共事務的自治”，是指社區的群眾性自治，包括居民自治和業主自治。居民自治是社區內的全體居民通過居民委員會對社區的各項公共事務進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。業主自治是伴隨著住房市場化改革而出現的，是小區的全體業主通過業主委員會來對物業管理和相關的公共事務進行自我管理。居民自治與業主自治既有區別、又有聯系，兩者都屬于我國城市基層社區群眾性自治。整合這兩種自治資源和自治力量，才能真正促進社區自治的實現。

一、公共事務自主治理理論的核心要件

社區自治，在本質上屬于對社區公共事務自主治理的范疇。對于公共事務的自主治理，新制度經濟學派的代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆通過分析各國具有代表性的案例，總結和界定了實現公共事務自主治理的8項原則：“清晰界定邊界、占用和供應規則與當地條件相一致、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度的認可、嵌套式企業?！盵2]

認真研究可以發現，8項設計原則內含兩個核心要件：一是充分的自治，二是充分的知識。充分的自治包括明確的自治動機、自主的自治組織和適宜的自治制度。在埃莉諾·奧斯特羅姆歸納的8項原則中，第1項原則意指要有邊界清晰可辨的、有形的現實利益才能吸引社區成員主動參與自主治理，也就是說，實現自主治理要使社區成員有明確的動機；第2至6項是指要有社區成員參與制定并認可、從而能有效執行的具體規則和程序來處理資源分配、集體選擇、監督、沖突解決、制裁等自主治理過程中的重要事項，也即要有適宜的制度規范；第7項和第8項意指承擔自主治理的組織必須不受外部組織的直接干預，必須擁有處理自身事務的相應能力，也就是說要有充分的自主性。除了充分的自治，充分的自治知識，也是實現自主治理的必備條件之一。組織社會學代表人物詹姆斯·湯普森所指出的是“組織的工具性行為一方面植根于所欲求的結果，一方面依賴于對因果關系的信念”。[3]這里，“所欲求的結果”即組織集體行動的動機，而“對因果關系的信念”則是關于實現組織集體行動所需的復雜知識。缺少豐富的知識，自主的自治組織和適宜的自治制度也不可能順利地建立起來，對公共事務的自主治理也就難以實現。

二、居民自治與業主自治各自的優勢與不足

結合公共事務自主治理的主要原則，可以看出居民自治和業主自治在自治動機、自治組織、自治制度和自治知識等方面存在差異，兩者也有各自的優勢與不足。

（一）自治動機。居民自治是由國家推動自上而下形成的，而業主自治是自下而上發展起來的，兩者在自治動機上存在明顯不同。業主自治根源于房屋所有權基礎上的一系列經濟利益，而居民自治的動機則相對比較空泛。我國居民自治的事務主要是非經濟性的社區公共事務，這一特點在一定程度上降低了居民參與自治的積極性。雖然居民之間也有共同利益所系，但其廣度和深度遠不如房屋所有權基礎上的業主共同利益那樣普遍和深刻。聯系居民自身角度，這些共同利益有時是無形的，比如推動社區文化建設，而不是有形的、直接的、核心的利益，因而居民也就缺乏參與自治的明確動機。

業主自治的產生是出于業主對房屋所有權及相關合法權益的維護，是由經濟利益導致的。由于房產除了占居民家庭個人財產的份額較大以外，還有不同于一般財產的更多的“社會性”。除了維護個人的私有房產，對小區道路、綠地等屬于業主們部分共有或集體共有部分的維護則要靠業主的集體行動。因此，“房產維權不僅表現為個人行為，更多地表現為集體行為，在此基礎上形成的業主自治顯然具有較強的內在動因?！盵4]業主自治的主要目的之一是維權，這也從側面印證了這一點。

（二）自治組織。就自治組織而言，居民自治組織主要是居民會議及居民委員會，但在具體實踐中，這兩者沒有各司其職，各盡其責?！皬姆缮蟻砜矗鐓^居民會議是社區最高權力機關，但現實中社區居民會議主要是在社區換屆選舉期間，或者罷免社區居委會成員時才會召開，在平時更多的是由居民代表會議來履行居民大會的職能?！盵5]居民自治主要是通過居委會來組織實施的，但在法律上是群眾自治組織的居委會在實際上卻演變成行政系統的神經末梢，由于承擔過多政府部門下派的行政事務，其自治功能遭到嚴重削弱。而且，居委會在人、財、物及運作考核等方面依賴于政府及其派出機關，與政府之間不是相對獨立的關系，而是依附的關系。以上這些都導致居委會的自治功能發揮受到極大影響。

業主自治組織是業主大會及業主委員會。根據《物業管理條例》的規定，業主大會是業主自治組織中的最高權力機關，業委會是業主大會的執行機構。然而，業主大會卻容易被業委會奪權，失去本該由業主大會決議的物業發包權、維修資金使用權、公共收益分配權等權力。從業委會自身來看，還面臨著成立難和換屆難的困境?！段餀喾ā返?5條規定：“地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助?！盵6]但一些基層政府卻沒有切實履行好責任，存在一些不恰當的做法。一是錯位，變“指導”為“領導”，直接干涉小區業委會的正常選舉，擅自罷免業主委員會主任；二是缺位，撒手不管、沒有盡到指導和協助責任，導致業委會換屆前準備不足、換屆中未遵照法規程序、換屆后交接難等問題的產生。

（三）自治制度。完善的自治制度，是保證自主治理實現的必要條件。居民自治的制度基本上是由政府創制的，而且形成了較為完整的框架體系，但仍存在問題。比如社區自治組織法律的自治性與現實中承擔的職能過多的矛盾?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規定居民委員會是群眾自治性的組織，同時又規定了居民委員會的任務包括向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求等17項工作，“協助”政府之責之多，任務之重，使其在日常工作中不得不把主要精力用于完成政府的任務。還有，一些現行的法律已經無法滿足居民自治的現實需要，需要修訂和完善。

業主自治中的許多制度規范是業主自行創制的。例如微觀層面，不同社區的業主一般都會根據本地實際制定出業主自治運行過程中所需的規則，如業主管理規約、業主委員會會議制、機動車停車管理規約等。但自創的規章制度缺乏頂層設計，而且尚未形成體系。當前，業主和開發商之間圍繞房屋質量、維修資金產生的糾紛，物業管理費收繳率低、物業公司入不敷出經營難的困境，業主對業委會的信任危機等問題應是制度設計的重點，但相對應的業委會和房產開發商的協商對話機制、業委會會務公開機制、業主對業委會的監督機制等制度卻尚未建立或完善。

（四）自治知識。在自主治理過程中，無論是自主性自治組織的建立，還是適宜的制度規范的形成，都需要有足夠的知識做支撐。由于缺少居民自治的傳統，居民對于自治的知識缺乏主動獲取的意識和行動，往往是被動接受的。與居民自治不同，業主為了維護自身的經濟利益，會自覺地關注和探索自治知識，但是現有的知識儲備似乎不足以順利地支持實現業主自治。目前，大部分的業主委員會還沒有走上職業化道路，業主委員會委員、主任都是以志愿者或者兼職身份參與工作，雖然具備一定的組織領導能力，但大多缺乏崗位要求的法律、財務、物業管理、建筑工程等相關的專業知識?！坝袑I背景和技能的業主不愿意擔任業委會的職務，而積極參與的，卻都存在年齡偏大、不具備專業知識等問題?！盵7]

三、對進一步推進社區自治的思考

通過以上結合公共事務自主治理理論對居民自治以及業主自治的分析可以發現，當前兩種自治組織在運行中有各自的優勢和困境。作為社區自治重要的組織載體，其運行的成效和功能的發揮影響著社區自治的進程。因此，針對如何破解運行困境，增強自治功能，更好地推進社區自治，筆者有以下思考。

（一）明確政府在社區自治中的合理定位。不管是居委會還是業委會，當前都面臨著自治功能弱的問題。究其原因，很重要的一點就是基層政府和這兩個組織之間的關系沒有理順，政府的越位、錯位限制了自治組織的生長、發展空間。因此，準確定位政府在社區自治中的職能，合理發揮政府的作用，十分重要。

從中國國情來看，實現社區自治既不是完全地擺脫政府，也不是一味地依賴，而是在政府的主導之下，保障居委會、業委會這些重要自治主體的功能得到應有的展現。合理發揮政府的主導作用，主要是指政府要在宏觀上為社區自治營造良好的基層社會環境，為自治保駕護航。

首先，完善社區自治立法，夯實自治基礎。一是通過社區自治立法保障社區自治組織的法律地位，明確政府與社區自治組織之間的關系；二是通過修訂、完善現有法律法規使其更具可操作性。其次，提供自治資源，拓展自治空間。社區自治組織的運行離不開“人、財、物”等重要的資源。政府要創新社區自治經費的投入機制，通過財政支出和社會捐助等手段，保障自治資金多樣化、穩定的來源，支持自治活動的基本運行。對于居委會，政府要按照“權隨責走，費隨事轉”的原則，主動放權，并建立科學的財政支持制度。對于業委會，要通過規范制度，保證物業費收繳、合理開發和運用公共收益等手段來解決自治經費問題。政府還要通過專業化的培訓來提高社區自治組織工作人員的業務水平和工作能力，增強自治的能力。再次，培育自治意識，增強自治動力。由于我國傳統文化及社會制度的影響，社區居民總寄希望于靠政府解決，普遍存在社區參與不足的現象。政府一方面要通過教育、培訓等手段來宣傳自治的理念，另一方面要通過打造思想共同體和利益共同體，鼓勵居民積極參與到社區公共事務的管理中，培養自治的習慣、增加自治經驗，改善自治意識薄弱的現狀。

（二）構建社區自治組織之間的新關系。居委會和業委會都是自治組織，居委會的行政化色彩過于濃厚而自治功能弱化，但在社區公益性事務的管理中占據著主導地位，業委會雖然在與物業相關的社區事務上有較強的自治意識和自治能力，但是其組織成立、運作存在障礙，法律地位也沒有得到明確。從推進社區自治角度來看，“居委會和業委會雖有部分功能的重合，如公共衛生和社區安全管理方面，但兩者在權利來源、管理邊界、職責功能、代表主體等方面都有明顯差異，兩者在功能方面是互補的?！盵8]因此，為了更好地完善社區自治，兩者應建立合作互動型關系，共同構成自治管理系統的核心。

要實現互動合作型關系，至少需要通過以下幾個途徑。第一，避免將業主委員會邊緣化。居委會要辯證看待業委會的存在和運行。一方面要從實際出發，做好業委會成立和運行的指導、支持工作；另一方面也要尊重其作為業主利益代言組織的地位，有序引導其聚合業主利益訴求，保證其獨立活動的空間。第二，明確界定居委會和業委會的職能范圍。在社區管理中，居委會集中于社區居民事務管理與協調，并發揮主導作用，而屬于物業管理的內容，如治安、清潔、衛生、綠化、車輛停放等事務可以逐步由業委會通過合同委托物業管理公司管理。第三，建立居委會和業委會之間的溝通協調機制。這是居委會和業委會增強合作的基礎，是構建兩者良性關系的重要條件。政府要承擔起裁判員的角色，不是過多的介入自治組織，而是在出現矛盾、問題時公正地進行評判和調控。

社區自治，是大勢所趨，但是任重而道遠。社區自治的實現有賴于居民自治和業主自治的共同發展，更寄希望于居委會和業委會這兩個自治組織的互動合作，但政府仍然是最大的推動者和引導者。只有多方合力，才能真正推動社區自治，助力城市基層民主的發展，達到創新社會治理的新目標。

參考文獻：

[1]費孝通.居民自治：中國城市社區建設的新目標[J].江海學刊，2002（3）.

[2]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海：上海三聯書店，2012.108.

[3][美]詹姆斯·湯普森.行動中的組織——行政理論的社會科學基礎[M].上海：上海人民出版社，2007.

[4]唐忠新.現代城市社區建設概論[M].上海：上海交通大學出版社，2008.162.

[5][8]民政部基層政權和社區建設司.全國和諧社區建設理論與實踐社區居民自治與社會組織創新[M].北京：中國社會出版社，2009.36.158.

[6]http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.html.

[7]業委會專職秘書有望成新工種，http：//samuelchina.blog.sohu.com/131431017.html.

作者系中共上海市長寧區委黨校講師

■ 責任編輯：周奕韻