探索基層社區治理的新路子

俞曉波

[摘 要]隨著城市化進程的不斷推進，城鄉社區內各類社會矛盾凸顯，公眾訴求日趨多元，社會管理難度加大，創新基層社區治理尤為迫切。這既是構建和諧社會的迫切要求，也是治理現代化的需要。因此，本文以上海市浦東新區北蔡鎮為例，探討如何從管理主體和內容、管理方法、管理手段以及管理機制等方面探索基層社區治理的新模式。

[關鍵詞]社區治理；基層創新；網格化

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）09-0031-03

黨的十八屆三中全會《決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，同時，還提出了“創新社會治理體制”。隨著城市化進程的不斷推進，基層社會呈現出復雜、多變的特征，城鄉社區內各類社會矛盾凸顯，公眾訴求也日趨多元化，加強和創新基層社區治理日益迫切。北蔡鎮地處上海浦東新區的西南端，是典型的城鄉結合部，人口密度高，社會管理難度大，尤其是一些突出矛盾和疑難問題，很難在第一時間發現、第一時間處置。北蔡鎮為適應社會發展新形勢，結合自身區域特點，在原有的工作基礎上，對管理和服務內容進行全方位拓展，搭建起基層社區治理的總體框架，并按照流程制定了配套工作機制，在實踐探索中逐步完善，使之行之有效。如今，居住在浦東北蔡鎮的人，如果細心觀察，會發現最近不少違章搭建被拆除，占道經營、亂設攤的現象少了，街面也更加有序，這些其實都得益于北蔡鎮基層社區治理的探索創新。

一、在管理主體和管理內容上，實現從單一管理向綜合治理拓展

基層社區治理的重要方面就是要突出服務，寓管理于服務中。北蔡鎮在推進城市化進程中，由于鎮域內征地、撤隊、動遷任務十分繁重，面臨違法搭建、環境衛生、外來人口管理、消防安全等多方面的疑難問題和突出矛盾。特別是違法用地、違法建筑等頑癥痼疾難以清除，新的問題增長點層出不窮，而這些問題和矛盾單靠某一部門或某一組織的力量很難處置。這就需要探索一種新的社區治理模式，在提高管理精細化水平的基礎上，實現管理主體多元化的轉變。不僅要整合社會各方的力量，共同構成綜合管理服務主體，而且還要改變基層政府條塊部門“各自為政”的局面，不同的職能部門形成工作網絡，通過搭建信息互通的交流合作平臺，合理利用各類有效資源，形成工作上的合力，把問題有效地遏制在萌芽狀態。

因此，北蔡鎮在部分地區試點的基礎上，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，并注重與派出所警務區的對接，將全鎮區域范圍劃分為3個網格，進行實體化運作。不僅成立了社會網格化綜合管理領導小組，由鎮黨委、政府主要領導牽頭負責，還下設指揮中心，負責日常指揮、協調和監督，逐步建立起“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的綜合治理架構，對轄區內的各類問題進行全面收集、分流、處置、監督、評估、考核，確保群眾反映的問題得到及時解決。

一個平臺。社會網格化綜合管理指揮中心是一個信息收集、中轉、下派的平臺，負責指導、督察、協調、考核網格工作，指揮重大事件的處置。

一支隊伍。北蔡鎮有一支聯勤聯動執法隊伍，這支隊伍由公安、城管、交警、工商、安監、消防、食藥監、房辦、規土等專業人員組成。通過整合區域內各方力量，共同構成綜合管理服務主體，通過日常值守、聯勤聯動的方式，及時發現問題、快速處置，承擔鎮域內的社情民意研判、城市管理協調、市民熱線服務、應急事務管理、日常運行值守等五個方面的具體工作。

四級管理。由鎮級、中心級、網格級、單元級組成管理架構。鎮（一級）層面設有領導小組，指導指揮中心工作，研處重大事件，保障網格管理的人財物等；中心（二級）即指揮中心，接受發現信息，指揮網格行動，調動綜合管理隊伍，協調聯合整治；網格（三級）即全鎮三個網格內的綜合管理隊伍，對網格內重點區域實施管理，進行實體化運作，及時解決各種問題，將隱患消除在萌芽狀態；單元（四級）即網格內的居村委、物業公司、企事業單位，掌握所轄區域內的情況，積極發揮自治功能，需要網格力量時，將情況上報網格指揮中心。

北蔡鎮“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的治理構架，工作職責和工作內容明確、人員配備到位，網格轄區內的公安、城管等執法力量下移，逐步減少了部門之間推諉的現象，居村委工作得到有力支撐。通過在網格內實施邊巡邏、邊發現、邊整治的工作模式，實現信息收集、聯合執法、聯動聯治的快速處置態勢，努力將事件、矛盾糾紛化解在網格單元內，極大地提高了解決問題的及時性和有效性，為維護基層社會和諧穩定提供了良好的組織保障。

從社區治理的內容來看，北蔡鎮從注重“物”的管理向“人”的服務轉變，逐步把環境、治安與人口等管理內容全面整合起來，實實在在地了解民生民情，化解落實群眾反映的各類“急難愁”實際問題，確保條塊職能的有機銜接和管理服務的全覆蓋。目前，北蔡鎮將網格功能不斷拓展，從城市管理向社區服務、政府咨詢等方面拓展。不僅將家政咨詢、心理咨詢等納入網格管理服務，還將重點推進網上易生活導引系統、健康E北蔡便民項目的實施。

二、在管理方法上，實現從“事后介入”向“事前掌控”轉變

北蔡鎮通過探索創新社區治理的新模式，搭建“一個平臺、一支隊伍、四級管理”的組織架構，鎮網格指揮中心是組織協調中心，3個單元網格作為工作支撐，掌握發現問題、處置問題的主動權，使政府的社會管理關口下移，各部門改變了過去“遇到問題被動介入”的現象。鎮域內各單元網格從源頭抓起，通過日常聯系和走訪，主動發現、收集各類信息，了解群眾需求，將服務送上門，從“事后介入”轉變為“事前掌控”，盡可能地減少或防止社會矛盾重復和問題的發生。

日常網格巡邏隊伍以公安派出所和城管分隊為主，每天進入網格內開展定時、定點、定責的“三定巡邏”，并與居村委、企事業單位等網格單元配合，共同做好街面秩序、設施保護、交通安全等方面問題的發現、勸導和信息上報工作。其他聯動部門確定固定的聯絡員，需共同進行現場處置的，無條件及時響應，也可根據自己的職能或工作需要提出聯合巡查請求，各網格積極給予安排，確保工作開展。此外，還通過購買公共服務的方式建立特保機動大隊，平時在街面巡邏，發現問題及時處置并上報到網格，或根據中心任務，由指揮中心統一調度。

在網格成立前，社區管理處置案卷來源比較單一，以自主發現、上級交辦、群眾投訴為主，且發現問題存在被動性和滯后性；實施網格化模式后，網格平臺與鎮指揮中心平臺無縫對接，各類信息能夠在第一時間獲取。網格中城管、民警及各協管成員、轄區內網格單元（居村委）、物業以及居民、志愿者都是網格信息員，在日常巡邏、檢查、督查中組成一張環環相扣的信息網，確保問題第一時間發現、第一時間處理，并接受社會群眾的監督和評議，這也正是網格化模式所要實現的“聯勤聯動、及時發現、快速處置、長效管理”目標。指揮中心信息員進行動態掌握、案卷登記、問題處置、結案上報等各項事務。所有網格案卷由指揮中心信息員進行分類登記，然后由網格長分片派單，片區責任隊員處理后再由指揮中心統一回復、結案、上報、歸檔，使網格案卷復查、核查、督查都能夠做到快速索引、及時調閱。居民發現問題也能第一時間反映給居委、網格，更多的居民參與到社區治理中來，形成了自上而下的良性循環，從根本上把政府的行政管理與居民自治共治有效地銜接起來。

三、在管理手段上，實現從“傳統化”向“網絡化”轉變

北蔡鎮在推進社區治理過程中，依托數字化、信息化的平臺和手段，將轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，使監督和處置相分離，主動發現各種問題并及時進行處置，已經取得了較為明顯的成效。通過網絡手段有效統籌網格內、網格之間的信息和管理服務資源，形成聯系和服務群眾的合力，改變了以往社區內行政資源分散、力量薄弱、手段單一等問題。在實現社區服務工作聯動的過程中，促進了資源的有效整合與利用，進一步提高了服務群眾的能力。如第一網格管理的鎮中心社區，曾經出現少數民族攤主亂設攤的問題。處理此類問題，既要考慮社會影響和安全隱患問題，又要兼顧民族感情。另外，中心社區人流量大、居民維權意識強，地域性特色給處理此類問題也帶來了不小的難度。在不影響社會穩定和減少矛盾的前提下解決占道設攤頑癥，第一網格經過排摸、勸解、溝通后，做好相關準備工作，然后與第二網格以及相關部門橫向聯動，采取疏堵結合的辦法，安排車輛將攤點搬遷至非中心地區的設攤疏導點，既給居民提供了一個整潔的生活環境，也避免了新矛盾的發生。

網格運作通過統一的系統信息平臺，及時有效地獲取社會管理等方面的問題，再由系統信息平臺下達指令派遣網格隊員趕赴現場處置并做出反饋，必要時給予回訪，在規定的處置時間段內進行有效處置。基地電臺、執勤對講機、職能網絡移動終端（PDA）等專用設備都被用于網格化聯動，使受理、處置過程更加規范、高效。實踐中，北蔡鎮還多次與電信等部門商量研討，從智慧管理與服務的角度，不斷優化完善社會網格化綜合管理的技術與手段。

目前網格化模式已經開始在北蔡鎮全面推進，逐步被群眾接受，工作優勢也逐漸顯現出來。信息化平臺構建了上下級之間、職能部門之間的協同機制，改變了以往單一部門辦理、各方推諉扯皮的現象，提升了管理服務的效率和水平。比如，北蔡鎮有個老式小區，小區內私家車不斷增加，居民停車位嚴重不足。為了搶車位，很多居民私自安裝各種形狀的地樁鎖，造成居民之間矛盾激化，甚至發生居民被地樁鎖絆倒導致骨折的事件，居委和物業多次調解但收效甚微。于是，小區所屬的網格隊伍積極協調，組織由房管牽頭，城管、公安、市政等單位參與的聯合執法行動，成功拆除了所有私裝的地樁鎖，解決了長期困擾小區的難題。

四、在管理機制上，實現從“粗放式”向“精細化”轉變

北蔡鎮網格指揮中心作為組織協調的核心，負責日常指揮、協調、監督，針對區域內群眾關心的問題，整合各類社會管理和服務資源，形成了發現、處置、聯動、督辦、反饋的一整套運作機制。

發現：村居委、企事業單位負責單元級發現；巡邏隊員負責網格級發現；指揮中心依托上級派單、上海市12345市民服務熱線、北蔡市民熱線以及北蔡門戶網站投訴等，負責中心級發現。

處置：單元級、網格級對發現的問題立即處理，對不能處理的逐級上報；指揮中心發現的問題一般派單給網格處理，對網格不能處理的，由中心協調相關條線和執法隊伍共同處理。

聯動：在網格層面，各條線隊員遇到無法處理的問題時，進行網格級聯動處理；當網格力量不足時，指揮中心協調進行鎮級聯動。

督辦：四級管理中，上級負責對下級定期檢查，對限期辦理的任務進行督辦。網格內各條線隊員對其他條線工作，具有監督責任。

考核：按照考核辦法，對網格中各單位、任務責任人的履職情況，逐級進行考核。

在這些機制中，處置和考核作為關鍵環節尤為重要。為此，北蔡鎮在處置環節上予以分類細化，對于單元網格（居村）可以通過自治共治程序處置的事項，在黨支部、居（村）委的主持下自行處置，需要網格支撐的事項，由3個網格給予支持處理；網格作為處置主體的事項，由網格長、常務副網格長協調網格內的各支隊伍，發揮聯勤聯動、綜合整治的作用；若網格力量不足或有重大的突發事件和聯合行動時，由網絡指揮中心發揮核心作用，協調3個網格和機動隊員迅速響應聯動。在考核環節上，則力求客觀公正。網格中各單位、任務責任人的履職情況，是年度考核和作風評議的重要依據。鎮指揮中心負責對各網格工作的考核，內容覆蓋網格巡查管理所有內容，并對各條線職能部門和執法部門的派單完成情況及配合程度進行考核；各網格長負責對網格內的問題發現、快速處置、及時上報和有效反饋的考核，每月定期匯總問題、解決情況等內容，形成案卷，既對相關責任人起到了監督約束的作用，也使網格考核變得公開透明。此外，北蔡鎮還引入了第三方評議制度，請人大代表、市民巡訪團共同參與考核。

在實際運行中，各網格還根據需要，以解決問題為中心，不斷加強機制建設，把處置率、及時率、結案率和滿意率作為自身考核監督的核心指標。如，第三網格建立了“隊員出勤時間制度”、“網格隊員案例討論會議制度”、“居（村）委定期聯系制度”等。

創新基層社區治理是一項系統工程，它將不同的部門及人員進行科學整合，及時有效地收集各類信息，獲取管理成效的最大化。網格化模式作為北蔡鎮基層社區治理管理創新的一種有效模式，其現實意義在實際工作成效中不斷得以體現。它以區域內的問題為導向，打破了政府與社會以及政府部門間的壁壘，進一步優化了基層治理結構，通過網格中反映出的問題，完善資源整合、協同機制，推進服務中心下移、條塊管理結合，從而推動基層政府職能轉變；同時，對網格中收集的各類信息，進行歸類分析，能更好地掌握轄區內群眾的需求和城市管理中的薄弱環節，為相關的政府部門加強這類問題的研究和做出科學決策提供基礎性依據。

作者單位：中共上海市浦東新區區委黨校

■責任編輯：趙 菲