超越生產主義:1992年以來我國青少年福利政策發展的邏輯分析

程福財

（上海社會科學院 青少年研究所，上海 200020）

一、引言：生產主義福利體制在中國的適用性

上世紀七、八十年代，因為兩次石油危機的影響，西方國家經濟停滯，新自由主義意識形態崛起，福利國家體制遭遇嚴峻挑戰。另一方面，東亞的日本、韓國、新加坡、臺灣和香港經濟持續快速發展，且其社會福利的模式與西方福利國家呈現明顯不同。東亞各國(地區)福利支出占本國(地區)GDP的比重一直很低。經濟發展了，國家(地區)的社會福利支出卻沒有大幅提高，福利財政負擔并不重。這樣的奇跡，也引起國際社會政策研究者的高度關注。1990年，艾斯平-安德森（Esping-Anderson）出版《福利資本主義的三個世界》之后，國際社會政策研究者開始越來越多地關注福利體制，其中也出現了日益增多的關于東亞福利體制的學術討論和爭議。①Holliday，I..“Productivist welfare capitalism：social policy in East Asia”.Political Studies，Vol.48，2000，PP.706-723.

東亞國家福利體制究竟有什么特征？是否存在一種獨特的東亞福利體制？如果存在，它與西方福利國家體制的差異在哪里？圍繞這些問題，研究者進行了大量的分析和思考。1985年，米奇利最先提出東亞很多國家(地區)都奉行不情愿的福利主義（Reluctant welfarism）的論斷，引起廣泛關注。在他看來，亞洲四小龍的經濟雖然快速發展，但國家(地區)主導的社會福利制度并沒有相應建立和實施。韓國、新加坡、臺灣和香港的政策制定者并沒有像西方國家的領袖那樣用迅速積累起來的國家財富協助民眾應對失業、疾病與無人照顧等新的社會風險。米奇利因此將東亞四小龍定義為不情愿的福利國家(地區)。①Midgley，James.“Industrialization and welfare:The case of the Four Little Tigers”.Social Policy and Administration，Vol.20，No.3，1986，PP.225-238.

對東亞國家福利體制，霍利德（Holliday）在2000年提出了生產主義福利體制的解釋框架，主張從經濟發展與社會政策的關系角度解釋“不情愿的福利國家”。在他看來，東亞國家(地區)的福利確有不情愿成分，但并非完全的不情愿。但凡有利于促進經濟發展、促進生產力提高的公共福利與服務，政府不但愿意投入，其投入程度甚至超過西方福利國家。比如，無論是日本、韓國、臺灣還是香港，對兒童與青少年的教育投入占GDP的比重就一直較高，對健康福利的投入也較多。之所以如此，蓋因教育與健康直接影響生產效率，影響這些出口導向型的經濟體系的活力。因此，他把東亞國家的福利歸結為生產主義福利體制（Productivist welfare regime）：社會政策服務于經濟發展，福利政策的制定與實施以促進經濟發展為目標。對生產主義福利體制的領導者而言，福利政策是輔助手段而非目標，若非為了經濟成長或嚴重的人道主義需要，個體或群體的一般福利需求不必納入公共政策議程。②Holliday，I..“Productivist welfare capitalism:social policy in East Asia”.Political Studies，Vol.48，2000，PP.706-723.這個解釋框架在東亞社會福利研究領域贏得了廣泛的關注和支持。例如，我國國內也有研究印證指出，東亞國家在福利建設方面并非完全不作為，而是選擇性作為。東亞國家對教育、健康、職業為基的社會保險以及許多資產調查為基的社會救助項目中都有較高的投入，相關福利服務發展的制度化水平比西方國家甚至更高。③鄭功成：《從高增長低福利到國民經濟與國民福利同步發展——亞洲國家福利制度的歷史與未來》，《天津社會科學》2010年第1期。

從本原上看，福利是與生活緊密相關的議題。但霍利德們卻將東亞國家的福利發展邏輯與生產直接掛起鉤來。這是一個令人驚奇又嘆服的理論探索，對于我們理解東亞乃至全球社會福利的發展過程和脈絡頗有啟發意義。對于身處東方的中國學者來說，生產主義理論無疑是奪人眼球、發人深思的。霍利德基于對日本和東亞四小龍的調查分析而提出的理論，是否可用來解釋中國社會福利體制的類型及其背后邏輯？市場化改革之后的中國，經濟生產力被置于整個國家發展的重要位置上。在這樣的背景下，我們的社會福利體制是否也如生產主義體制所說的那樣被納入到經濟發展的議程和軌道之中？是否也是基于經濟發展的需要？

中國幅員遼闊，地區發展差異懸殊，各類福利服務發展步伐并不一致，要對國家福利體制進行概括分析并不容易。本文只是試圖通過對青少年福利政策發展邏輯的分析，來探討其是否遵循生產主義福利體制的邏輯，進而為讀者理解整個國家的福利體制提供參考證據。一國政府對青少年福利的關注程度和關注方式，是辨識這個國家里的國家與家庭在福利政策中的關系模式的敏感指標，也是討論社會福利體制類型的依據之一。鑒于兒童與青少年自身不成熟并因此依賴于成人社會的保護，國家的力量通過公共政策確保兒童與青少年健康成長逐漸成為國際社會的共識。現代國家，特別是西方發達國家，在20世紀相繼發展了具有自身特點的一系列兒童與青少年福利服務。不管是左派陣營還是右派陣營，都突出了國家在養育處境困難兒童與青少年過程中的責任。所不同的只是自由主義的實踐者主張剩余式福利，保守主義則倡導普惠型福利。如，斯堪的納維亞國家的兒童福利制度高度發達、完全普惠及所有兒童的幾乎所有需要，強調市場自由主義的美國更多的只是關注貧困兒童、被忽視和虐待的兒童，對兒童教育與醫療的投入相對較少。

基于上述認識，本研究試圖通過分析我國青少年福利政策發展變化的邏輯，為讀者理解中國整體社會福利體制特征提供證據。本文所謂的青少年，專指尚在學校讀書或賦閑在家而未參加工作的年輕人。對于青少年福利政策的發展演變，本研究聚焦在1992年以來的情況。選擇1992年為起點，是因為鄧小平在這一年南巡講話，并成功開啟了一輪全新的不斷深入的市場化改革。此后，整個國家的發展開始不遺余力地貫徹落實以經濟發展為中心的國家戰略。在持續二十余年實踐以經濟為中心的戰略過程中，我國青少年福利政策發展是否始終依循著生產主義的理論路徑前進？這是我們試圖回答的問題

二、青少年福利公民權屬性的張揚

公民權福利概念，起源于馬歇爾關于公民社會權的論述：每一個公民，不分家庭背景和經濟社會地位，都有權利享受到必要的教育與生活保障等福利權利。①馬歇爾：《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社2008年版。這個論述，構成西方福利國家建立的理論基石。不過，和東亞的日本、韓國等國一樣，中國政府在福利體制中的角色相對比較邊緣。1949年后，承擔照顧、養育兒童與青少年的責任主體，主要是家庭，政府大多只是發揮規范和督導的作用。1992年更深層次的市場化改革之后，政府在青少年福利政策方面的作用開始發生變化。除了如奉行生產主義福利體制的日本、韓國等地方一樣繼續強調青少年教育之外，我國政府對青少年的健康保障與生活照顧關注的制度化水平出現不斷提升的趨向。相關福利服務雖沒有形成完整的體系，但從其服務的目標對象看，它們的發展已呈現出一種明顯的趨勢，即從身份福利、特權福利、生產主義福利向基于公民權福利的發展。

（一）青少年教育福利重心下移

教育是青少年福利的最重要內容之一。新中國建立之后，我國教育體制一度帶有明顯的精英教育色彩，更多的教育資源被用以選拔培養精英人才。也因此，出現了高等教育免費，義務教育收費的倒置狀況。建國后的很長時間內，義務教育一直要收取學費、書本費和各種雜費，而通過選拔性考試進入高等學校就讀的青年大學生不但不需要繳納任何費用，還可以享受公費醫療、各種形式的獎學金和助學金等免費附帶福利。在這種教育福利政策框架下，培養能夠促進社會生產力發展的精英的目的躍然紙上，教育政策出現公平屬性弱、生產性投資性強的特點。

上世紀90年代中期開始，免費的高等教育逐漸被削減，義務教育階段的收費、尤其是亂收費問題遭到越來越多的批評并逐步得到改善，青少年教育福利重心逐漸下移并往公平的道路上邁進。高等教育從90年代中期開始引進市場機制，大學生需要自己支付學費的比例逐漸提高（詳見表1）；越來越多的高等學校學生的免費公費醫療被取消；大學生畢業后的就業工作，不再由國家統包統分，青年學生需要進入到勞動力市場中自主擇業。這種改革動向也反映在高等教育經費構成的變化上。1999年，財政性高等教育經費所占高等教育經費總量的比重為62.75%，2007年則下降到44.25%。②張婧等：《我國普通高等教育經費來源構成的變化與分析》，《教育學術月刊》2012年第5期。高等教育的市場化改革取向，削減了國家對大學生這種精英青少年群體的福利投入。如果說免費高等教育目的是要盡快培養一大批國家建設急需的各類專門人才的話，過去二十年間，作為國家公共政策一部分的高等教育投入的生產主義屬性出現了明顯減弱趨向。

另一方面，國家對九年義務教育的重視和投入持續快速增加，免費義務教育制度在農村（2007年）和城市（2008年）先后普及。最近幾年，國家財政用于義務教育經費的投入持續快速增加。在農村實施免費義務教育前一年的2006年，財政性小學教育經費所占小學教育經費總量的比重為82.2%，2012年這一比例則迅速攀升至95.8%。③教育部財務司等：《中國教育經費統計年鑒2012》，中國統計出版社2013年版；教育部財務司等：《中國教育經費統計年鑒2006》，中國統計出版社2007年版。免費義務教育制度在全國的實施，是青少年教育福利政策的一項重要發展，是促進教育公平、提升青少年福利的重要舉措。它在客觀上提升了城鄉兒童與青少年接受義務教育的機會和水平。統計數據表明，1992年之后，我國小學學校教育毛入學率始終在104%以上（按各地相應學齡計算），初中和高中的毛入學率則呈現出持續快速的上升趨勢。①中華人民共和國教育部發展規劃司編：《中國教育統計年鑒2010》，人民教育出版社2011年。顧及少數精英青少年的高等教育福利的削減和惠及全體兒童的義務教育免費制度的實施，凸顯了中國青少年教育福利的公民權屬性。在這里，原來注重培養生產精英的教育政策，轉向了保障公民接受基本教育的權利的政策。

表1 我國公立高等學校學費增長情況（1998-2008）

（二）青少年健康保障從特權福利向普惠福利的轉變

改革開放之后，原有的農村合作醫療制度解體，農村青少年的健康保障主要依靠家庭通過市場的方法解決；在城市，只有城鎮職工孩子患病時可從其父母所在單位報銷一半醫療費，無正式工作市民的子女則和農村孩子一樣享受不到國家醫療保障。從1992年開始，我國城市公費醫療制度逐漸被社會醫療保險制度替代，原來由單位具體負責的醫療保障朝社會化方向發展。因此，除極少部分繼續實施公費醫療制度的國家機關事業單位會繼續為其職工子女的醫療開支報銷外，其他企業單位和機關事業單位都不再給其職工子女提供醫療保障。之后的很長一段時間里，中國一般城鄉青少年的醫療保障主要依靠家庭和商業醫療保險（如學平險、大病保險、健康保險等）。但是，商業保險一般只針對健康青少年，對于有先天性疾病、遺傳性疾病的青少年來說，商業保險一般都有特別的免責條款。此外，由于商業保險的成本高，許多經濟條件不好的家庭都無力購買。因此，在醫療保障制度改革之后的十幾年時間里，青少年醫療保障問題深深困擾城鄉家庭，一部分家長甚至因為無法支付嬰幼兒的巨額醫療成本而選擇遺棄兒童。②尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護制度》，社會科學文獻出版社2008年版。

上述境況直到2007年才開始發生變化。這一年，國家重新開始有系統地介入到青少年健康保障事務：國務院發出《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，要求將醫療保障制度覆蓋到城鎮非從業居民。不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生（包括職業高中、中專、技校學生）、嬰幼兒可自愿參加城鎮居民基本醫療保險。參保對象只要每年繳納一定的費用，就可享受該項醫保。對屬于低保對象的或重度殘疾的青少年參保所需的家庭繳費部分，政府原則上還有特別補助，部分地區實施全免政策。到2010年，這項試點醫保政策成功推廣到全國所有城鎮。它和同時期開始推行的新農合醫保制度一起，為青少年醫療提供了最基本的保障。

政府迅速建立起的覆蓋全體城鄉青少年的醫療保障制度，是過去20年來我國青少年福利政策的最大成就之一。它凸顯了政府對于所有青少年基本醫保權益的責任承擔。這種國家擔當，當然可以理解為政府為促進青少年人力資本發展的戰略投資，可以理解為政府為解除家庭后顧之憂、進而“敢于用錢”、促進消費的經濟發展戰略，但從客觀上看，把沒有就業的青少年納入國家醫療保障的范疇，實際上在一定程度上保障了他們的健康保障權益。

（三）兒童福利的對象出現不斷擴大趨向

一國兒童福利的體制類型，取決于該國范圍內家庭和國家在兒童照顧和養育過程中的責任分工。盡管不同的發達國家的兒童福利有不同的模式，但通過福利政策協助、替代沒有足夠能力或意愿的家庭照顧未成年的兒童，是現代發達國家確保兒童合法權益的共同努力，也是各國社會福利的重要組成部分。不過，九十年代中期之前的我國兒童照顧福利卻始終只及被遺棄的孤兒，全國受惠人數不過十萬。1995年，中央在一份關于社會綜合治理的文件中提出要在有條件的地方試點建立流浪兒童救助保護中心，專門救助保護流浪兒童（中辦、國辦，1995）。①中辦、國辦：《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》，1995年9月19日。這個文件首次將我國兒童福利的對象從被遺棄的孤兒擴展到流浪兒童，是國家在協助家庭養育兒童、提升困境兒童福利的道路上邁出的重要一步。

在孤兒保護和流浪兒童救助方面，國家在1992年以后的投入不斷增大，兒童福利機構的數量出現快速增長。根據民政部公布的數據，1992年，我國民政系統可為兒童提供住宿的床位數僅有0.8萬張，2002年達到2.3萬張，2011年則達到6.8萬張（詳見圖1）。不過，和我國總數高達70萬的孤兒和超過10萬的流浪兒童數量相比，目前的兒童床位數依然非常有限。由于國家興建的兒童福利院數量少，且絕大部分兒童福利院都分布在地級以上城市，所以相當一部分孤兒（特別是農村孤兒）無法進入兒童福利院享受國家保障。據統計，目前我國70萬孤兒中，只有10%左右的孤兒進入到兒童福利院系統得到國家養育，其他絕大部分孤兒都散居在社會，得不到國家保障。②尚曉援：《中國弱勢兒童群體保護制度》，社會科學文獻出版社2008年版。2010年，為了全面保障所有孤兒的生活，國務院辦公廳發布了《關于加強孤兒保障工作的意見》，明確要求把所有符合孤兒身份的兒童都納入政府保障體系，要求各級政府全面保障包括散居孤兒在內的所有孤兒的基本生活，保障他們在醫療康復、教育、就業、住房等方面的基本權益。由此，政府主導的孤兒保障服務延伸到散居在社會中的孤兒，兒童照顧福利的對象進一步擴大，國家在承擔對兒童的監護責任方面有了更多的擔當。

圖1 全國民政系統提供住宿的社會服務機構的兒童床位數變化情況

隨著經濟社會的發展，兒童照顧福利只及孤兒和流浪兒童的傳統遭遇了越來越多的嚴峻挑戰。2012年貴州畢節五名兒童集體斃命街頭的惡性案件、2013年南京涉毒服刑人員子女餓死家中事件等兒童公共事件的發生，引發了全社會對兒童保護制度的反思，要求國家制定兒童福利方面更完備可行的法律法規的呼聲高漲。由此，民政部門宣稱要加快《兒童福利條例》的制定，全面保障所有有需要兒童的基本生活。也是在2013年，民政部發出《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》，開始在北京市、河北省等20個地區開展未成年人社會保護試點工作，要求各試點地區“幫助困境未成年人及其家庭解決生活、監護、教育和發展等問題，探索未成年人社會保護體系建設”，探索將孤兒和流浪兒童之外的事實孤兒（父母雖然沒有雙亡或失蹤，但因為服刑、重病等原因，實際上沒有能力養育他們）納入兒童福利體系中。這是近20年來中央有關部門在兒童福利服務方面最為大膽的改革，反映了政府在新時期發展兒童福利面臨的壓力和積極應對。這些政策與服務的試點探索實踐，在一定范圍、一定程度上改善了困境兒童的實際境遇，并將中國兒童福利體系穩步推向適度普惠型的范式之中。在這里，兒童福利的生產主義色彩被其公民權屬性的光輝遮蔽。

三、青少年福利主體的變化

青少年福利主體是關于青少年福利體制討論的重要元素。在生產主義福利體制中，家庭扮演主要的福利提供者角色，國家的位置主要發揮在教育和健康福利服務提供上。從過去二十年間的發展看，中國青少年福利的提供者出現了明顯變化。這不僅體現在如上文所述的國家主導的福利的不斷強化，也表現在一些家庭在滿足青少年福利需求方面呈現失能的態勢上，表現在單位福利逐漸減少的趨勢上，表現在以非政府組織為代表的社會力量越來越多地參與到青少年福利事業的發展態勢中。

（一）作為青少年福利主體的家庭的失能態勢

孩子的養育，在中國傳統社會文化規范中，一直是家庭（家族）的責任，政府很少介入其中。人們在遭遇困難時一般傾向從非正式的社會關系網絡中尋求支持，而非求助于正式的國家力量。但1990年代之后，我國傳統的以家庭為主的育兒模式開始出現難以適應現實發展的態勢，一些家庭難以有效承載撫育兒童的重責。

家庭在向自家孩子提供福利方面的失能，主要來自于家庭結構的變化。九十年代之后，中國城鄉家庭結構的穩定度明顯下降，其規模也逐漸縮小。在穩定度方面，我國離婚率在過去十數年間持續攀升，很多兒童因此不再能如傳統社會里的孩童那樣能夠同時得到父母的照顧，單親家庭兒童的數量呈現持續增長趨勢，有些孩子甚至被自己離婚的父母遺棄，成為事實上的孤兒。在家庭的規模方面，由于計劃生育政策的長期實施和人們育兒觀念變化的影響，我國家庭核心化特征顯著。根據全國第六次人口普查的數據，全國城鄉家庭戶均人口僅為3.10人。①國務院人口普查辦公室：《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第 1號）》，2011年。因此，不少得不到父母照顧的兒童，也無法從其擴大家庭與社區鄰里中獲得必要的照顧，甚至不得不浪跡街頭。

另一方面，過去二十年間，家庭育兒成本不斷增加，不少年輕的家長面臨沉重的育兒經濟壓力與照顧負擔。我們在2011年對上海2000名育有12歲以下兒童的常住人口家長的分層隨機抽樣調查表明，2010年，上海家庭養育一個0-3歲兒童的直接費用平均為32719.5元，養育4-6歲孩子的直接費用平均31943元，養育7-12歲孩子的直接費用31226元。育兒的經濟負擔明顯較重。在接受調研時，贊成“養育孩子對父母來說是一個沉重負擔”的父母比例高達35%。②程福財：《上海家庭育兒福利需求調查報告》，上海社會科學院工作論文，2012。另一方面，伴隨著家庭結構的小型化、婦女普遍進入勞動力市場，家庭日常照顧兒童的負擔日漸沉重。大量加入到勞動力市場中的年輕父母要在工作和育兒之間尋找到平衡變得越來越困難，嬰幼兒的照顧成為許多雙職工家庭面臨的嚴峻的現實問題。③李亞妮：《“工作和家庭的平衡：中國狀況分析及政策研討會”綜述》，《婦女研究論叢》2008年第4期。

因為上述兩個原因，過去十余年來，中國社會形成了一大批無法得到自己親生父母養育、照顧的事實孤兒，他們的家庭或者沒有能力、或者沒有意愿撫育他們。可見，我國城鄉部分家庭在向兒童提供必需的福利時出現了明顯的障礙和困難，不少孩童已經無法從家庭獲得必要的養育。因此，民眾對兒童社會福利的發展寄予厚望。這是迫使政府超越生產主義福利體制發展青少年公民權福利的重要力量。

（二）企社分離與單位青少年福利的消亡

計劃經濟時期的我國城市社會，人們的生產和生活依托單位體制展開。那個時期，國家機關、企事業單位是提供青少年福利的重要主體，它們和提供教育與衛生福利的政府一起，為青少年提供福利保障。例如，大多數企業除了要從事生產經營活動之外，更要為企業職工及其子女等家屬提供各種福利服務。很多企業都開辦托兒所、幼兒園、中小學、技校、醫院等帶有福利性質的生活服務設施。有統計表明，1997年，全國國有企業中從事非生產性工作（提供單位福利者）的職工達2000萬人之高，占當時全國國有單位職工總數的五分之一；擁有的后勤資產高達一萬億元，占企業總資產的三至四成。①辛小柏：《建立現代企業制度必須解決“企業辦社會”》，《經濟理論與經濟管理》1997年第2期。這些機構和資源的運作，基本不考慮企業的生產效率，只為職工的生活和福利著想。這是那時候的職工工資盡管比較低，但是大多不愁孩子的教育與醫療問題的根本原因。

但企業辦社會的單位體制，在上世紀九十年代初就開始遭遇了嚴厲的批評。②周永生：《對企業辦社會現象的再認識》，《城市問題》1994年第2期。批評者的基本觀點是生產主義的：企業辦社會混淆了企業的經濟逐利屬性與福利屬性，給企業加上了沉重的社會負擔，不利于其現代企業制度的建立，不利于生產效率的提高。基于此，在上世紀末本世紀初的幾年里，國家開始大力改革企業辦社會的做法，極力將原有由單位向職工及其家庭提供的各項福利服務剝離開來，單位福利開始逐漸衰弱。2003年，國家有關部門明令各地要在三年之內徹底解決企業辦社會的問題。③王梓：《3年時間解決企業辦社會難題》，《21世紀經濟報道》2003年8月28日。到2012年，全國大部分企事業單位辦社會的情況基本被消除，只剩下極少部分國有企業還有一些歷史遺留問題。

總體上看，從1990年代開始，隨著現代企業制度的逐步建立，單位辦社會的職能不斷削弱，作為青少年福利供給主體的單位越來越少。由此，城市青少年能夠從父母單位獲得的照顧福利、教育福利與衛生福利也越來越少。在這個階段，大部分城市青少年及其家庭面臨著與農村青少年及其家庭同樣的問題，孩子的成長幾乎都由家庭自己負責。在解除單位體制方面，政府毫不隱晦其經濟目的：解除作為生產或事業運營主體的“單位”的社會福利負擔，提高其生產效率。這毋庸置疑是生產主義至上的邏輯。

（三）民間青少年福利服務快速發展

九十年代最初的幾年，政府在經濟和社會資源的分配中占據絕對主導的位置。獨立于國家的社會力量發展的空間相對有限。但伴隨著經濟的快速發展，社會問題開始不斷增多，國家一元獨導的社會治理體系在滿足民眾需求方面顯現了明顯的不足。④張萃萍：《當前我國社會組織存在的問題及對策思考》，《求實》2010年第3期。直到1990年代末期，政府對社會力量在福利服務供給方面的作用才有了明顯的積極認可。2000年，國務院辦公廳頒發了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確提出要“廣泛動員和依靠社會力量，大力推進社會福利社會化，加快社會福利事業的發展”。文件對兒童福利的社會化發展提出了明確的意見：“兒童福利機構在今后一段時期仍以政府管理為主，也可吸納社會資金合辦，同時通過收養、寄養、助養和接受捐贈等多種形式，走社會化發展的路子。”這個文件的制定和實施，為社會力量參與青少年福利服務的興辦提供了政治空間和政策支持，促進了民間公益力量參與青少年福利事業發展。

近十年來，國家相繼出臺了一系列政策支持、促進和規范包括民間青少年福利服務在內的所有社會化福利服務的發展。主要的政策包括：（1）改善公益服務民間組織的管理辦法，允許公益慈善類社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。這就為提供包括青少年福利服務在內的各項服務的民間組織的發展提供了政策的可能。（2）政府直接向民間組織購買社會服務，支持民間組織參與公共服務和社會管理。上海浦東新區在國內率先將政府向社會購買服務的費用納入本級政府的財政預算，開啟了政府購買社會服務的制度化發展之路。此后，各地方政府相繼效仿。中央財政從2011年財政年度開始每年安排2億元用于支持社會組織參與社會服務。在2011年的資助中，用于支持和兒童與青少年福利服務直接相關的經費占相對多數（相關數據見表2）。（3）制定促進公益組織發展的企業公益捐贈免稅辦法，明確規定企業公益捐贈免稅的額度從3%大幅度提高到12%。

表2 中央財政2011年支持社會組織參與青少年社會服務的項目情況

在上述政策的激勵下，過去十年間，國際、國內非政府力量在青少年福利服務方面做出了大量的努力，為我國兒童與青少年的發展、特別是困境青少年的發展提供了新的力量保障。根據對2010年我國社會捐贈使用情況的統計分析，該年我國教育領域吸收的慈善捐贈總量達225億元，占社會捐贈總額的21.85%。①孟志強等：《中國慈善捐助報告（2011）》，中國社會出版社2012年版。希望工程、幫困助學、大病救助、特殊兒童保護、免費午餐工程等一大批民間青少年福利項目的實施，直接提升了受益青少年的福利水平，推動了社會大眾對青少年問題的關注，甚至直接推動了政府相關政策的發展。民間青少年公益力量與國家力量實現了良性互動。

四、結論與討論

青少年福利政策的變化，說到底是國家、家庭、市場與社會在促進青少年生存與發展過程中關系模式的變化。改革開放之前，我國青少年福利的供給責任，主要由政府、青少年父母的工作單位或農村的集體經濟承擔。改革開放之后的第一個十年里，這種狀況開始發生改變，政府作為福利供給者的角色在淡化，家庭的角色吃重。由于家庭聯產承包責任制的施行，農村集體經濟解體，以致農村青少年所能獲得的社會福利顯著縮減，青少年及其家庭被迫通過自己的努力，從市場中尋找滿足自己需求的資源。但城市青少年依然能夠從蔭庇他們父母的單位體制中獲得包括醫療衛生、學校教育、托育服務與文化娛樂等服務。不過，九十年代之后，伴隨著社會主義市場經濟改革大幕的掀起，單位體制解體，城市青年少年的福利體系也發生了明顯變化。

加入世界貿易組織之后，我國經濟的市場化改革不斷深入，社會問題也不斷涌現，新出現了廣泛的青少年福利需求，給政府行政帶來巨大壓力。為因應新的形勢，政府開始嘗試制定新的福利政策去回應青少年的需要。如前所述，2008年開始，全國城鄉普遍實施了免費義務教育，推動了我國青少年教育福利朝公平方向踏步邁進。2007年開始，國家開始試點建立涵蓋青少年在內的城市居民醫保制度，同時在農村開始建立新型合作醫療制度。到2012年，這兩項制度的覆蓋率都超過95%。盡管其保障水平較低（新農合的保障水平尤其低），但青少年社會醫療保障制度的建立，是國家對青少年健康的積極保障，它在一定程度上減輕了家庭育兒的經濟負擔。與此同時，我國傳統的只照顧城市孤殘兒童的孤兒保障制度得到進一步發展，包括散居孤兒、困境兒童在內的弱勢兒童逐漸被納入到國家保障范圍之列。顯然，國家在青少年福利服務方面，正在承擔越來越多的責任。這種責任的承擔，既是配套推進企社分離改革和單位體制改革、提高各類單位生產效率的需要①周小川等：《社會保障：經濟分析》，載徐滇慶等主編《中國社會保障體制改革：’98中國社會保障國際研討會論文選》，經濟科學出版社1999年版；宋曉梧等：《中國社會保障體制改革：主要進展、嚴峻形勢與政策建議》，載宋曉梧等主筆《中國社會保障體制改革與發展報告》，中國人民大學出版社2001年版。，也是政府在財政收入不斷增長、社會矛盾不斷增多、輿論壓力不斷加大的社會背景中積極提升青少年福利的重要努力。就前者而言，它是生產主義的；就后者而言，它卻是對公民社會權利本身的關注。實際上，這20年青少年福利發展有顯著的公民權福利體制的邏輯，簡單地將過去20年來形成的青少年福利模式概括為霍利德所謂的生產主義體制并不恰當。青少年教育福利重心的下移、兒童照顧福利對象的漸次擴大等發展趨勢，都凸顯了國家對于青少年作為社會正常成員的公民福祉的關注和投入。這種投入的目標是青少年福利本身，而非外在的經濟目標。它并不是以經濟效率為唯一目標，也不只是政府促進經濟發展的工具。這里，我們看到了一個在發展青少年福利方面的“積極的國家”。

需要注意的是，迄今為止，國家提供的青少年福利的種類和水平都相對有限。目前，九年義務制教育之外的學前教育及之后的高中階段教育的成本，家庭負擔依然沉重；在兒童照顧福利方面，國家至今尚未出臺系統、可操作的政策措施去協助家庭照顧0-3歲兒童；國家對于事實無人撫育兒童、困境兒童的生存境況雖說要高度關注，卻迄今未建立起系統化的制度化的福利體系；青少年健康保障福利的水平明顯偏低，且地區差異顯著。國家青少年福利水平的這種種滯后，或許正是其在福利發展方面的不情愿的反映，或許正是生產主義體制運作的自然表現。我們看到，即使家庭在青少年福利供給方面的功能已經明顯弱化，國家仍然希望家庭能夠一如既往地擔當起養育孩童的責任。它反復告誡人們，父母和家庭對孩子、對育兒的責任意識與行動才是促進兒童與青少年健康成長最有效的路徑。更有趣的是，在我們這樣一個不十分關注隱私保護的社會，我國社會卻一直將育兒看作是私人領域的文化和社會傳統，認為國家公器不該介入家庭內部，認為公共政策不宜介入和干預家庭育兒過程。更有人擔心國家對于兒童撫育事務的介入，可能會變相鼓勵家長故意遺棄兒童的不負責行為，可能會破壞家庭內部的互惠主義和損害慈幼的傳統家庭美德。從這個意義上說，政府在青少年福利投入方面的不情愿具有一定的文化合法性。②White，G.&Goodman，R..Welfare orientalism and the search for East Asian welfare model.In Goodman，R.，White，G.&Kwon，H.（eds.），The East Asian Welfare Model.London:Routledge，1998，PP.1-22.儒家社會文化傳統對于家庭、家族、鄰里社區在福利供給方面作用的強調，正好成為了生產主義體制自我強化的文化理由。而國家充分利用這種文化，并簡單強調家庭責任的“非干預的親家庭政策”的做法③Millar，J.（2003）.Social policy and family policy.In P.Alcock，A.Erskine，&M.May（Eds.）.The student’s companion to social policy.Malden，MA：Blackwell，2003，PP.35-58.，將國家在福利投入方面的“自我限縮”展現得淋漓盡致。

國家在發展青少年福利方面的自我限縮，還有另一套常見的理由：擔心青少年社會福利的不斷發展，會給國家財政帶來沉重負擔，擔心重蹈福利國家危機的老路。這是另一個非常有趣的畫面，青少年福利遠未充分發展的中國和背負福利國家重擔的國家同聲警惕福利國家的危機。我們在根本未起步發展兒童福利、協助家庭撫育兒童時，政府就一再強調父母和家庭的責任，強調社會福利的社會化發展，強調國家福利的危險。所有這些，或許都是生產主義自我合理化的借口。從這個角度上看，我國社會福利體制既有對生產主義體制的超越，也有對生產主義的堅持。