包容性發展視角下新生代農民工市民化問題與對策研究

韋向陽劉 亮

（1.安徽省農民工研究中心，安徽阜陽 236041；2.安徽大學 商學院，安徽合肥 230012）

一、問題的提出

為尋找亞洲發展的新思路，2011年4月15日胡錦濤主席在博鰲亞洲論壇首次提出包容性發展的思想，基本主旨是為了解決全球化進程中世界發展的不平衡問題以及改革開放以來中國國內發展的瓶頸，主張全體社會成員都能公平合理地共享發展的權利、機會和成果，讓發展成果惠及所有地區和所有人群。然而，對于中國改革開放30多年經濟高速增長的輝煌成果，數以億計的中國特色的農村流動勞動力——農民工并沒有完全得以分享，新生代農民工①新生代農民工，根據學界的共識，指的是出生于20世紀80、90年代，在城鎮打工而戶籍仍保留在農村的農民工。甚至缺少公平的發展權利和機會。據國家統計局的數據顯示，2011年新生代農民工總數達到8487萬人，占全國外出打工農民總數的58.4%，已經成為農民工的主要組成部分，在我國社會經濟發展過程中日益發揮著主力軍作用。①國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011-03-11）， http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。但是，他們卻長期處在城鎮和農村“雙重邊緣化”的困境中，既不能順利融入城鎮，又不能回到農村，進而可能影響社會經濟又好又快的持續發展。2010年中央一號文件首次提出新生代農民工的概念，并要求著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。國家的“十二五”規劃明確提出要積極穩妥地推進城鎮化，把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民。2013年政府工作報告建議政府要加快推進戶籍制度、社會管理體制及相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。剛剛結束的十八屆三中全會、2014年中央經濟工作會議與中央農村工作會議、中央城鎮化工作會議，都把推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。新生代農民工無疑是其中最重要、數量最多的一個群體。政策的沿襲充分說明了新生代農民工市民化已經成為當前黨和國家的重大戰略任務。

新生代農民工市民化不僅僅是指農民工戶口轉移到城鎮或到城鎮定居，更重要的是要他們在思維方式、行為方式、生產方式、生活方式、價值觀念、思想文化等方面向城鎮市民轉型。然而現實中城鎮對農民工在經濟上接納，在政治、制度、文化上排斥的悖論，極度阻滯了農民工的市民化進程。可是，無論是理論，還是實踐都說明，農民工的市民化特別是新生代農民工的市民化是包容性發展亟待解決的問題。首先，新生代農民工市民化是我國統籌城鄉發展的必然選擇。改革開放三十多年來，國民經濟在整體發展的同時，發展的不平衡問題異常突出，其中最主要的是城鄉之間的差距越來越大，存在著嚴重的發展的排斥性和對抗性問題。②邱耕田、張榮潔：《論包容性發展》，《學習與研究》2011年第1期。城鎮與農村在發展的機會上不對等，發展的權利上不平等，發展的結果上沒有共享，社會公正難以實現，導致社會矛盾趨于尖銳。新生代農民工作為農民工的主體，其市民化進程將會對我國經濟的持續發展形成巨大的帶動作用，有助于改變城鄉二元結構和“三農”問題的解決，實現城鄉統籌發展。其次，新生代農民工市民化是實現個人全面發展的需要。包容性發展的出發點和最終目的是人的發展，發展應該包括所有人的發展而不能只是某一部分人的發展。由于城鎮是現代政治、經濟、科技和文化中心，是現代物質文明、政治文明和精神文明的匯集地，農民工進入開放的現代化城鎮，接受城鎮文明的耳濡目染，在價值觀念、思維方式、心理結構、言行舉止、競爭意識等方面都將發生深刻的變化。③唐踔：《對我國新生代農民工市民化問題的幾點思考》，《江西農業大學學報》2010年第21期。新生代農民工對城鎮的生活習慣、消費理念更加認同，對教育、醫療、養老等社會保障提出了更高的要求，更有利于促進農民工自身全面的發展。最后，新生代農民工市民化是建設和諧社會的有效途徑。城鄉的“雙重邊緣化”使他們長期處于弱勢地位，社會貢獻與個人收益極不對稱，由此產生的不平衡心理，可能引起價值觀畸變、行為失范，威脅到社會的穩定發展。而新生代農民工的市民化則可以逐步消除城鎮市民對農民工的偏見，形成社會主義和諧的城鄉關系與城鎮居民的新型關系。

二、新生代農民工市民化的基本現狀

（一）中國特色的“半城鎮化”現象突出

中國社科院發布的《2012年中國社會形勢分析與預測》藍皮書指出，2011年底我國城鎮化水平已經突破50%。《2012年國民經濟和社會發展統計公報》也公布2012年城鎮人口為71182萬人，占總人口比重的52.6%，比上年末提高1.3個百分點。但是，由于我國目前存在大量的“半城鎮化”現象——我國城鄉二元體制下城鎮化進程中，農村人口向城市人口轉移的一種不完整狀態。換言之，農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們的戶籍仍在農村，致使其政治權利、勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面不能與城鎮居民享有同等待遇，難以真正融入城市社會。所以，2012年城鎮戶籍人口占總人口的比例只有約35%左右，遠低于所謂的城鎮化率，這意味著有2億多農民工沒有成為真正的市民，出現許多飽受各界學者詬病的新的社會矛盾。

（二）我國城鎮化水平的地區差異明顯

農民工大量進城是我國城鎮化水平提高的主要原因，然而由于農民工流動地區的不平衡，也引致了城鎮化的地區差異。東部、中部、西部三大地區①本文基于經濟發展水平，把我國大陸分為東、中、西三個區域，北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南共11個省、自治區為東部地區；山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南共9個省、自治區為中部地區；四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和重慶共11個省、自治區為西部地區。之間無論是城鎮化水平還是城鎮規模、數量都存在較大差距。東部地區城鎮化水平高且高于全國平均水平，城鎮數量多且規模大；中、西部地區的城鎮化水平低于全國平均水平，多以中小城鎮為主，大城市較少。可能是由于東部地區的區位優勢、國家的政策傾斜、經濟發展速度及人力資本投入等因素，加上中西部農民工“孔雀東南飛”的流動選擇，加速了東部地區的城市化進程。因此，新生代農民工市民化水平的地區差異也呈現出東中西之間的梯度分布狀態。

（三）新生代農民工市民化程度的學理分析

國內學者采用不同的指標從不同方面測算出我國不同時期的市民化程度。劉傳江等（2009）采用層次分析法，分別從生存職業、社會身份、自身素質和意識行為等四個方面設計指標體系，測得新生代農民工的市民化程度為45.53%。②劉傳江、程建林、董延芳：《中國第二代農民工研究》，山東人民出版社2009年版，第130頁。張裴（2011）以全國28個省市自治區的1595名新生代農民工為樣本對象，從經濟層面、社會層面、心理層面三個維度對市民化評價指標體系進行研究，認為他們已經處于中等市民化階段，整個新生代農民工市民化水平達到了45%，其中六成以上人市民化超過40%。③張斐：《新生代農民工市民化現狀及影響因素分析》，《人口研究》2011年第6期。李榮彬等（2013）采用全國106個城市的動態監測數據，對我國新生代農民工市民化水平的測量顯示，目前我國新生代農民工的市民化水平為50.18%，已經達到了“半”市民化水平。④李榮彬、袁城等：《新生代農民工市民化水平的現狀及影響因素分析——基于我國106個城市調查數據的實證研究》，《青年研究》2013年第1期。現有的研究成果基本都認為我國新生代農民工的市民化水平已經達到中等階段，東部地區由于地域、政策因素領先于其他地區，地區內部之間的市民化水平差距在縮小。但是，仍有超過一半的新生代農民工并沒有實現市民化，仍然處于既不能完全進城，也不能融入鄉村與農業的尷尬境地。“城市讓人們的生活更美好”是上海世博會的廣告語，難道人們不包括為城市做出卓越貢獻的新生代農民工嗎？城市的發展本來就是包容性發展的成果之一。歷史地看，城市是不同地區、不同背景、甚至不同民族、種族、宗教信仰、文化傳統（如國際化的大都市），共同聚居、互相包容、相互滲透融合的物質載體。新中國的城市發展，特別是改革開放后的發展，更顯示了發展的包容性。然而，市民們因為新中國成立后的制度安排形成的中國特色固化的二元結構，一直享受著城鎮戶籍制度上附帶的勞動、就業、教育、醫療、衛生、社會保障、基礎設施、公共服務及設施、政治參與等多項政治、經濟、社會特權。廣大的農民們，僅僅是因為農村的戶籍而被排除在各種社會福利之外，似乎是三等公民。擁有農村戶籍的新生代農民工們，雖然把自己的青春和熱血獻給了城鎮、獻給了非農產業，增加了城鎮的GDP，用自己的辛苦換得了城市的美好，以自己的智慧和勞動讓市民們生活得更美好。但是，他們卻只能作為外來務工人員游離于城鎮的主流生活，在閃爍的霓虹燈下、在自己的雙手建造的摩天大樓下默默彳亍，黯然神傷，城鎮并沒有因為他們的辛勤工作而完全接納他們。僅僅因為非市民的戶籍，而遭受城鎮的歧視和排斥。既得利益者的城鎮需要他們的經濟、生活貢獻，卻難給予同等的回報，連市場經濟等價交換的基本規則都不能遵守，更不要說分享自己勞動的成果了。長此以往，城鎮發展的活力、動力何在？城鎮發展的目的何在？社會主義的優越性如何體現？改革開放何以持續？毫無疑問，國家的持續發展，新生代農民工的市民化問題就是其中的關鍵之一。問題解決的思路，應該是拋棄建國后形成的曾經的二元發展觀，以包容性發展的視角，尋求新的路徑。

三、新生代農民工市民化的困境

據國家統計局的調查顯示，新生代農民工中堅決不回農村占8.1%，盡量留在城市，實在不行再回農村的占到37%；未婚的新生代農民工打算將來在城市定居的比例更高①國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。，顯示了新生代農民工非常強烈的市民化愿望，但實踐之路卻荊棘密布。學者們已對此展開了多方面的討論，如果從包容性發展的視閾出發，新生代農民工市民化的瓶頸主要表現在以下幾個方面。

（一）政治的不包容

1.制度壁壘堅固。建國后固化的以戶籍制度為核心的城鄉二元制度使城鎮社會發展的包容性極度缺失，城鄉二元結構導致城鄉差距不斷擴大、農民工的身份歧視等問題。新生代農民工雖然進入了城市卻無法獲得市民身份，致使他們處于一種“農村管不到，城鎮管不著”的邊緣化狀態中。同時，由戶籍制度衍生的教育制度、社會保障制度、醫療衛生制度等附加品，以及制度上的屬地管理原則都將農民工排斥在城市生活的制度范圍之外。②唐踔：《我國新生代農民工市民化的制約因素與對策建議》，《內蒙古農業大學學報》2010年第4期。沒有城鎮戶籍的農民工雖然生活在城市、工作在城市，可是無法享受到與市民在就業、醫療、養老、子女教育和社會公共服務等方面的平等待遇。國家統計局最新的調查數據顯示，新生代農民工中，單位或雇主為他們繳納養老、醫療、失業、工傷保險的比例分別為7.6%、12.9%、4.1%和21.8%。③國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。而城鎮最低生活保障的對象為當地城鎮戶籍人口，農民工基本上沒有享受該項保障的權利；依附于戶籍的嚴格的學籍管理制度使得農民工子女教育問題得不到有效的解決，導致了貧困與社會地位的代際轉移。

2.政治權利缺失。根據憲法規定，年滿十八周歲的中華人民共和國的公民都享有選舉權和被選舉權，它具有平等性、普遍性以及不可讓與性。新生代農民工是我國當然的公民，應該享有公民的一切權利。但從政治現狀看，他們的政治權利在二元社會結構下處于“懸空”狀態，既無法參與農村政治生活又不能融入城市政治生活。與上一代農民工相比，新生代農民工不僅積極爭取自身的經濟、社會權益，也希望在城市擁有自己的政治“話語權”。深圳總工會調查表明，46%的人希望選出更多的農民工人大代表，能夠有更多的話語權；28.6%的人希望在工作地有參選資格。④深圳市總工會：《深圳新生代農民工生存狀況調查報告》（2010-7-15），http：//acftu.people.com.cn/GB/67582/12154737.html。政治上的弱勢地位表現在政治權利的被剝奪，缺少正規訴求渠道。農民工的意見呼聲得不到響應，政府制定政策時很少會考慮他們的利益，缺乏為他們提供相關公共服務的意愿和職能，也導致農民工群體對政治的疏離感，加劇了城市社會對農民工的排斥，阻礙了他們的政治參與通道，進一步弱化了他們在就業市場上的競爭地位和維護合法權益的能力。

（二）經濟的不包容

1.收入水平偏低。由于新生代農民工的知識水平、技術水平有限，進入城市后大多從事技術水平低、工作環境差、工作任務重、工資待遇低的勞動密集性工作。據國家統計局統計，新生代農民工中從事建筑行業的比例為9.8%，從事制造業的比例高達44.4%。⑤國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011 -03 -11）， http: //www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。然而，收入水平卻明顯低于同等崗位的市民。全國總工會在關于《新生代農民工問題的研究報告》中指出，新生代農民工月收入為1727.27元，僅為城鎮居民平均月收入的54.4%，同時比傳統農民工低167.27元。①全國總工會：《全國總工會新生代農民工問題課題組關于新生代農民工問題的研究報告》，2010年3月。但是，城鎮生活的成本較高，新生代農民工比上一代農民工更加認同城鎮的消費方式，不再像父輩們那樣勤儉節約，面對城鎮相對較高的消費水平有些力不從心，大部分會成為“月光族”，甚至變成“啃老族”。另外，新生代農民工自身受教育機會有限，企業提供培訓不足，改變自身經濟地位的能力得不到提高。收入水平低和城市生活成本高的巨大反差讓67.2%的新生代農民工認為“收入太低”是制約其市民化的主要原因。②國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。

2.住房問題難以解決。近年來，隨著城鎮房價的高漲，新生代農民工的住房問題也越來越突出，他們在城鎮中主要是租房或者單位提供集體宿舍。據國家統計局統計，43.9%的新生代農民工居住在單位宿舍，獨立租賃住房的比例較低，租房的比例合計為36.8%，最重要的是新生代農民工中在務工地自購房的比例僅為0.7%。③國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。他們居無定所，沒有真正屬于自己的家，相對于自己的微薄收入，在城鎮生活已經艱難，居高不下的房價使城鎮定居幾乎是遙不可及的夢。同時，各城鎮的經濟適用房和廉租房只對具有城鎮戶籍的城市人提供，農民工享受不到這樣的權益和待遇，從而引發城市病，一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片，見證了農民工在城鎮住房上的不公平。新生代農民工盡管對農村依戀逐漸減少，可是，把青春奉獻給打工的城鎮后，由于不能在城鎮定居，不得不選擇回到農村，市民化的愿望就此破滅。63.2%的新生代農民工認為“住房問題”是制約在城市定居的重要困難和障礙。④國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。

（三）社會文化的不包容

1.心理隔閡。由于城鎮居民對農民工的偏見與歧視，認為農民工就是導致城鎮臟亂差的罪魁禍首。各種城市病，如失業率較高、城市交通擁堵不堪、犯罪率和工傷事故率上升等問題似乎都與農民工有關，而沒有看到農民工對城鎮建設的貢獻，甚至認為大量的農民工進城搶了他們的飯碗，因而，從心理上排斥和歧視農民工。此外，由于新生代農民工社會關系網絡覆蓋面普遍狹窄，多處在以血緣、地緣關系為主的初級關系網絡中，常常會產生爭執和摩擦，因個人的小利益不斷分裂。在原有初級關系網絡基礎上建立起來的以業緣關系為主的次級關系網絡，容易受到城市社會新的社會關系網絡沖擊與影響，難以適應城市業緣關系網絡。⑤劉應君：《促進新生代農民工市民化的對策探討》，《經濟縱橫》2012年第3期。其根源是二者長期形成的文化水平、價值觀上存在的偏差，導致新生代農民工在城鎮被“孤島化”，社會關系網絡結構呈現單一、封閉的特點，被排斥在城鎮的主流社會關系之外，缺乏向上流動的機會和途徑。另外，市民對農民工的社會隔離也會使農民工陷入道德困境，在與市民的交往中很容易因為一些小事誘發不必要的沖突。因此，缺乏群體依戀和心理認同是新生代農民工市民化的最大心理障礙。

2.文化沖突。正如二元戶籍制度帶來的“制度鴻溝”一樣，農村和城鎮的文化差異也是一道難以逾越的“鴻溝”。雖然新生代農民工較上一代農民工更認同城鎮的價值觀和文化，但是，在他們身上仍然存在著農村文明的影子，體現了城鎮文明與農村文明的沖突。文化的差異性決定了異質文化間的不兼容性，異質文化這種固有的特性決定了兩種文化相遇時必然會有一個互相排斥、互相沖突的過程。⑥江小容：《新生代農民工市民化問題研究》，《河南社會科學》2011年第3期。新生代農民工希望在價值觀念和行為方式上向市民靠近，但現實狀況和他們的心理預期存在差距，導致新生代農民工在城鎮中生活沒有社會歸屬感。另一方面，現在不少城鎮要求在本地落戶的農民工要達到高中及高中以上的文化程度，有的地方甚至要求達到大專文化程度，如上海明確要求在滬辦理居住證者必須具有本科以上學歷或者是特殊才能。而新生代農民工中文化程度為“中專”、“大專及以上”的比例分別僅為9%和6.4%，具有高中及以上文化程度的只有三成左右。①國家統計局：《新生代農民工的數量、結構和特點》（2011-03-11），http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710032.html。沒有歸屬感及文化水平的差異使得不少新生代農民工在城鎮落戶仍然是可望而不可及的事。

（四）法治的不包容

在立法上，對新生代農民工該不該市民化、如何市民化、市民化過程中農民工享有哪些權益及如何維護這些權益等方面沒有明確的規定。合法權益不明確、侵權收益高而成本低、維權成本高、得不償失，使得農民工應有的權利沒有合法化，合法的權利得不到有效保護。②簡新華：《新生代農民工融入城市的障礙與對策》，《求是學刊》2011年第1期。如此，農民工對維護自身合法權益從抱有希望到失望，一旦遇到問題，要么忍氣吞聲，要么縱容犯罪現象的發生。新生代農民工在基本勞動權益的實現上雖然比上一代農民工有所提高，但仍然存在同工不同酬、無故拖欠工資、工傷事故和職業病發生率高、職業安全衛生保障不健全等問題。有數據顯示2010年新生代農民工的勞動合同簽訂率只有61.6%，遭遇工資拖欠的人所占比例為7.1%，人均拖欠工資1538.8元，差不多相當于人均1.5個月的工資。③全國總工會：《全國總工會新生代農民工問題課題組關于新生代農民工問題的研究報告》，2010年3月。法律地位的不平等，法律實施上的不公平，使得農民工的合法權益得不到有效的維護，市民化過程得不到法律保障，阻礙了新生代農民工市民化進程的腳步。

以上分析可以看出，無論是在政治上、經濟上、文化上還是法治上，仍存在著阻礙新生代農民工市民化進程的相互影響、相互制約的（圖1所示）非包容性因素。收入水平低決定了住房問題難以解決和社會關系缺少向上流動的機會，立法缺失導致了政治權利的邊緣化，歸根結底在于二元制度及一切不平等的制度安排，導致新生代農民工沒有共享經濟發展成果，在權利、機會、規則及分配上都被置于不公平、不公正的地位。因此，需要用包容性的發展思路，構建政治、經濟、文化與法律的新機制，推進新生代農民工完全徹底的市民化。

圖1 新生代農民工市民化影響因素圖

四、新生代農民工市民化的路徑選擇

雖然國內外的學者為新生代農民工市民化提出了相當多的策略研究，但是，由于我國城鄉二元社會結構的長期性、城鎮化的過程性、市場經濟的趨利性和社會利益結構的凝固性，收效甚微④全國總工會：《全國總工會新生代農民工問題課題組關于新生代農民工問題的研究報告》，2010年3月。，而包容性發展的思路可以更好地解決上述的社會分割、發展不均衡與固化性問題，更好地推進新生代農民工合理有序地融入城鎮。

包容性發展理念強調共享性和公平性。共享性和公平性是包容性發展的兩個基本特征，共享即全體國民都能公平合理地分享經濟社會發展成果，社會公平包括權利公平、機會公平、規則公平和分配公平。⑤邱耕田、張榮潔：《論包容性發展》，《學習與研究》2011年第1期。包容性發展理念要求工業反哺農業、城市支持鄉村、市民包容農民，其本質是農民或農民工在參與、共享中獲得發展。⑥劉祖云、周家明：《我國城鄉二元結構破解之道：基于包容性發展的視角》，《南京工業大學學報》2012年第1期。包容性發展是促進我國社會公平正義的重要途徑。全體社會成員都能共享社會發展的權利、機會和成果。共享是其核心價值，是權利公正、機會公正、規則公正和分配公正的集中詮釋和鮮明表達。⑦阮博：《論包容性發展的價值向度》，《理論建設》2012年第2期。而發展過程的公平性是包容性發展的本質要求，發展成果的共享性是包容性發展的重要目標。包容性發展模式就是通過保障包括弱勢群體在內的所有國民的發展責任、發展能力、發展機會和發展利益，來應對發展面臨的持續性挑戰。①高傳勝：《論包容性發展的理論內核》，《中國經濟轉型與發展研究》2012年第1期。包容性發展必須實現機會公平、政策公平、環境公平，最終實現分配公平。②王翼：《“包容性發展”：全球化語境中的時代命題——兼析“包容性發展”的中國要義》，《世界經濟與政治論壇》2012年第4期。新生代農民工的市民化就是使之共同參與、實現共享與公平發展的過程。

（一）堅持科學發展原則

城鄉之間發展的排斥性和對抗性是我國城鄉之間、地區之間發展不平衡的主要原因，農民工即是為消解這種不平衡而進行鄉→城流動的特殊現象。只要這個差距和不平衡繼續存在，農民工這一群體就不會消失。這就要求政府要堅持把發展作為第一要務和原則，堅持以經濟建設為中心，加快轉變經濟發展方式，推動東中西部地區、城鄉之間經濟的統籌發展。大力發展縣域經濟，改善縣城和中心城鎮的就業、創業條件和人居環境；加強基礎設施建設，提高綜合承載能力和對農民工的吸納能力，促進農民工及其家屬向小城鎮聚集。③全國總工會：《全國總工會新生代農民工問題課題組關于新生代農民工問題的研究報告》，2010年3月。要遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展，堅持科學規劃、合理布局、城鄉統籌、節約用地、因地制宜、提高質量原則。隨著鄉鎮地區經濟的發展，當地農民可以就地市民化達到城鎮生活水平，外出務工的愿望降低，外出務工人數自然會減少，不僅減少了大城市的人口壓力，也對我國城鎮化質量的提高、東中西地區差異的化解起著促進作用。中心城市經濟的持續發展也會增強對農民工的社會容納度，為弱勢群體提供更多的公共服務，擴大公共服務范圍。也就是要先把蛋糕做大，才能合理地進行分配。

（二）逐步消除體制性障礙

包容性發展強調發展的公平性，首先應該是制度供給的公平性。而以往的城鄉二元結構帶來的制度性不公平是包容性發展不足的深層次原因。為了賦予新生代農民工平等的公民權，要繼續深入推進戶籍制度改革，實現城鄉之間戶籍制度管理一體化、勞動力市場一體化，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。剔除附加在戶籍制度上的教育、醫療、養老等城鄉居民不平等的社會福利制度，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，讓新生代農民工與市民享有同等的醫療保險、養老保險和失業保險等社會保障權利，逐步打破城鄉分割的傳統社會管理格局。當前有兩種政策模式選擇:一種是在城鎮中構建雙重社會政策體系，為城鎮中的農民工單獨建立一套與城鎮市民不同的政策服務和管理模式；二是城鄉一體化的政策模式，農民工與城鎮市民享有統一的社會保障和政策服務。第一種模式在城鎮中會形成新的二元結構，第二種模式很好地踐行了包容性發展的理念，體現了公平原則。所以，需要政府部門深思的是如何更好地實現城鄉一體化，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展，這應是解決未來農民工發展問題的治本之策。④劉文烈、魏學文：《關于新生代農民工市民化問題的思考》，《東岳從論》2010年第12期。

（三）優化國民收入分配機制

發展成果的全民共享當然包括新生代農民工群體。然而農民工與市民之間的貧富差距、社會地位、就業歧視現象仍然存在。農民工在初次分配獲益較小，基本上被排斥在再分配的體系之外。因此，首先要提高城市最低工資標準，盡快建立科學規范的農民工工資增長機制和支付保障機制，保障農民工工資收入能夠穩步增長，并按時足額發放；建立完善工資支付監控制度、信用評價制度和失信懲戒制度等長效機制。⑤王金水：《新生代農民工市民化探析》，《黃河科技大學學報》2011年第4期。其次，要優化國民收入分配政策，不僅要實現工資待遇的公平，還要有效調節收入差距，使低等收入者收入明顯增加，擴大中等收入群體，減少貧困人口。綜合發揮政府的財政政策、貨幣政策和收入政策作用，注重效率的同時更加關注公平，讓全體社會成員實現分配公平，共享經濟發展成果。新生代農民工收入水平的提高、收入公平性的增強解決了阻礙他們市民化的經濟問題，為其在城市定居奠定穩定的經濟基礎。

（四）堅持公共服務均等化

發展環境的公平性是包容性發展的內在要求，這就要求新生代農民工能夠公平地獲得政府提供的公共服務。城市要做好接納他們的思想準備和物質準備，把農民工納入城市公共服務體系，將戶籍和公共服務脫鉤，對農民工實行屬地管理；提高農民工所居住城市社區公共服務的供給能力，增加公共服務領域的投入，消除城市社會化服務的城鄉歧視，讓新生代農民工共享經濟發展成果。2013年政府工作報告中提到要把人均公共服務經費提高到30元，比2009年翻一番，最重要的是要更好地覆蓋農民工群體。具體來說，就是要滿足新生代農民工在教育、醫療及社會保障方面的市民待遇，解決好新生代農民工子女的教育問題，將農民工子女的義務教育和學齡前教育都納入城市教育規劃和管理，建立更加靈活的學籍管理制度，規范收費標準；加大對以公共廉租房、經濟適用房為重點的保障性住房供應力度，為農民工特別是新生代農民工中的低收入群體廉價租房創造有利條件。剛結束的中央農村會議提出，要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，這樣既可以解決城市內部的二元結構，也降低了城鎮化的門檻。住房問題的解決有利于提高新生代農民工定居城市的可能性。只有讓新生代農民工勞有所得、住有所居、病有所醫、學有所教，實現新生代農民工市民化的“軟著陸”，才能讓更多的農民工在城市“留得住”。

（五）構建法律保障機制

農民工既有融入城市化的可能，也有被邊緣化的可能，關鍵取決于能否保障他們的合法權益。面對時常發生侵害農民工合法權益的現象，政府應該積極制定相關的法律法規，堅決予以打擊；確定農民工社會地位的公平，享有同城市居民同等的就業權、擇業權、社會保障權和勞動保護權。針對農民工法律意識淡薄、維權成本高等問題，政府應當建立并完善對于農民工的法律援助措施，降低其維權成本，切實做好農民工的法律保護。而且要強化地方政府對農民工權益保障的責任，將農民工權益保障問題納入政府年度綜合考核和領導干部政績考評指標體系中來，改變地方政府唯GDP的政績傾向。①胡杰成：《新生代農民工市民化的現狀、障礙與促進對策》，《農村經濟》2011年第4期。以此實現法律上的公平，使新生代農民工真正擺脫經濟政治邊緣化、弱勢化的狀態，為其順利實現市民化提供法律保障。

（六）提高自身素質，化解文化差異

新生代農民工具有融入城市的強烈愿望，卻往往受自身知識水平的限制不能滿足城市新興產業的需要，“民工荒”現象在一定程度上說明了農民工供求的結構性矛盾。②李景平、程燕子、汪銳：《我國新生代農民工市民化的發展路徑》，《西北人口》2012年第4期。因此，新生代農民工要從思想上認識到提高自身綜合素質的重要性，這需要政府、企業和新生代農民工共同努力。政府要提供適合農民工的多種培訓途徑，增加財政資金扶持力度，加強對農民工的繼續教育和技能培訓，滿足新生代農民工的職業發展需要，創造共享經濟發展成果的條件；企業要加強員工入職培訓教育、愛崗敬業教育和法律法規宣傳，提高他們的法律意識和自我保護意識；農民工要增強自身學習的自覺性和主動性，積極參加各種技能培訓提升自身的人力資本，以適應技術改造和產業升級的需要。同時，要加強新生代農民工文化建設，提高其思想道德素質和文化水平，學習城市的價值觀和行為方式，培養農民工的市民意識，逐步縮小與城市居民之間的文化差距。此外，要大力宣傳農民工先進事跡，宣傳他們對城市建設的作用，營造新生代農民工融入城市的良好氛圍；開展城鎮居民和農民工的社區活動，加強二者之間的聯系，消除市民對農民工的偏見和社交隔離，增強二者之間的認同感，為農民工更快地融入城鎮文明奠定文化基礎和心理基礎。

圖2 新生代農民工市民化實現路徑結構圖

新生代農民工的市民化迫在眉睫，社會各方理應協同創新、統籌安排、各司其職。政府要深化制度改革，擴大公共服務覆蓋面，完善法律保障機制；企業要履行社會責任，提供更多的培訓機會和更多的就業機會，不損害農民工的應得利益；農民工個人要積極提升自身能力，維護自身合法權益；城鎮居民要改變以往對農民工的偏見，主動接納他們并幫助他們實現市民化（圖2所示）。

總之，新生代農民工市民化是提高我國城鎮化水平和質量的必要途徑，是我國實現城鄉一體化的實踐創新。現階段，我國新生代農民工市民化水平仍然不高，困難重重，各種障礙之間環環相扣，牽一發而動全身，根本原因就是社會發展的包容性大量缺失，這就需要我們遵循包容性發展理念的要求，走包容性發展道路，以發展為第一原則，壯大經濟整體實力；以制度改革為根本，實現制度與權力上對農民工的包容性；促進收入分配公平化，提高農民工的收入水平；實現公共服務均等化，力爭公共服務對農民工的全面覆蓋；建立健全保護農民工權益的法律保障機制，實現農民工合法權益有法可依、有法必依；消除“文化鴻溝”，實現城鄉文明的一體化，最終實現新生代農民工與市民共享經濟發展成果及權利、機會、規則和分配的公平性。