突發性水污染事件應急中的法律困境分析

高蘭蘭

摘 要：突發性水污染事件應急程序運作過程中存在著法律困境，分別表現在憲法、綜合性環境法律、單行環境法律與環境行政法律法規等四個方面。分析突發性水污染事件應急中的法律困境，將有助于其應急管理的法治化建設。

關鍵詞：突發性水污染事件；應急管理；法律困境

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0306-02

一般來說，完善的突發性水污染事件應急機制是有效緩解突發性水污染事件社會壓力的穩定器和減壓閥。目前中國已基本建成了以政策法律體系、組織管理體系和應急資源保障體系等三種基本保障要素，以“事前預防、應急準備、應急響應、事后管理”為主要程序，以保障環境安全與大眾健康為中心的突發性水污染事件應急機制。一個健全的突發性水污染事件應急機制，一定需要一個健全的突發性水污染事件應急法律體系作為支撐，才能保證有效應對突發性水污染事件[1]。國際經驗表明，突發性水污染事件應急機制的法治化，不但能夠提高突發性水污染事件的應急效率和效果，同時也能夠減少突發性水污染事件的社會壓力，從而保證公民權利得到尊重以及公共權力得以依法有效運行。中國的突發性水污染事件應急機制在程序上的相對完整性，較好地保證了突發性水污染事件的應急管理需求，但是應急程序運作過程中的相關法律體系存在著制度與執行上的困境，諸如應急法律體系的條例缺損、應急執法的不作為違法與作為違法、事件主體的責任追究制度不健全等。就此，筆者將針對突發性水污染事件應急中的法律困境作重點分析。

一、突發性水污染事件應急中的憲法困境

就突發性水污染事件而言，憲法起到了應對突發事件的基礎作用，但是其在應急規定方面也需要有所改善，具體有以下幾點：

1.缺乏緊急狀態的基本要素規定。自共和國成立以來，中國的緊急狀態曾經出現過多次。現行憲法是傾向于政治和社會正常狀態的憲政安排，而對那些非正常狀態特別是緊急狀態的憲政秩序問題缺乏相應的安排。雖然2004年憲法修訂增加了緊急狀態的條款，但關于緊急狀態的規定不甚完善，其缺乏緊急狀態的基本要素比如緊急狀態的分類等規定。也正因此，盡管突發性水污染事件的應急法律可以依據憲法中的緊急狀態條款，但這遠遠不夠，從而使突發性水污染事件的強制應急制度在憲法層面缺乏明確的法律依據。

2.缺乏特殊適用意義的法律規定。憲法沒有對突發性水污染事件發生時相關部門的緊急行政權進行明確法律授權，更沒有對突發性水污染事件的強制應急過程中所要采取的應急措施進行明確法律規定。現行的憲法主要是基于常規狀態下的政治社會秩序進行法律設定，從而缺乏對非常規狀態下的國家公權力與公民私利的關系以及國家公權力之間的關系進行明確規定，而恰恰也正是非常規狀態下的國家行政主體，需要具有特殊指向和明確規定的法律授權。現行憲法采取了最具普遍適用意義的措辭，來規定國家環境保護任務的法律界限。憲法也沒有明確使用“應急處理”等具有特殊適用意義的詞語，對于相關行政主體的應急處置權僅包括動員和戒嚴。

3.缺乏針對國務院和軍隊的應急處置權之明確規定。憲法中規定和制約的一般是處于常規狀態的政府和軍隊的公權力以及公民私權利的法律安排。而當發生突發性水污染事件尤其是超局部的緊急重大事件時，非正常狀態也即出現。隨著事件的發生和發展，原有的權力制約狀態與監督格局也會發生變化，此時的政府和軍隊之公權力將會處于一種非常集中和非常強制的狀態。政府的這種狀態在應對緊急事件的過程中可能會非常有效，但是由于公權力的行使必然會關聯到公民的私權利諸如生命權、自由權、財產權等等權利的臨時限制，有時還會涉及到軍隊的調配與軍需物資的緊急補給，行使不當將會導致嚴重的政治社會后果，因此必須將緊急狀態下的國務院和軍隊的應急處置權納入憲政法治中來，并給之廟宇嚴格的執行程序[2]。而中國的環境保護應急在憲法上的規定是含糊而不明確的，也缺乏職責程序的安排。

二、突發性水污染事件應急中的綜合性環境法律困境

1.缺乏涉及突發性水污染事件具體的應急程序。《環境保護法》涉及環境突發性環境污染事件的最直接規定，只突出了事件相關利益方的應急通報義務，但是并沒有給出具體而全面的應急原則和應急指導方針。并且更重要的是，這部基本法也缺乏關于環境污染的預案管理與風險管理，包括監測、預警、信息公開與通報、信息的上報程序、公眾的舉報程序以及事件的評估程序、事件應急的合作程序、保障程序、法律責任等具體方面的規定。

2.缺乏突發性水污染事件應急機構的職能劃分。這部環境保護的基本法，沒有針對突發性水污染事件應急中的中央與地方各自的職責進行明確的機構分工與關聯。這種情況如果是應對發生在國內的突發性水污染事件還力所能及，但面對那些發生在跨國的突發性水污染事件，將會導致應急權限和程序的法律模糊，從而不利于突發性水污染事件的應急管理。

3.缺乏部門法之間的協調性和統籌性。即使是最新修訂（2014年4月25日）的《環境保護法》，仍然缺少對那些當突發性環境污染事件發生后導致的公共衛生事件和其他公共事件等一系列連鎖事件的協調應急管理機制的相關規定。盡管《突發事件應對法》具有專門的針對突發性事件的應急處置法律依據，但統觀此法律規定，大多為方向性和抽象性規定，可操作性不強[3]。在應急管理機制上，確實規定了需要建立統一領導、綜合協調、屬地管理、分管治理和分級負責的一套程序，但是對于具體的領導權限和職責的劃分尤其是中央與地方的領導權限與管理職責的劃分相當缺乏。因此，應當給應急機構相應的緊急應對權限，以及對這些權限的框定和違反權限所造成的損害結果的救濟渠道。

三、突發性水污染事件應急中的單行環境法律困境

1.作為環境污染的預防治理與公害控制的單行法，《水污染防治法》沒有對傳染病病菌攜帶者污染水體引起公害作出明確的應急規定，而且在這部單行法中，一些原則性規定不具有水污染危害后果救濟的操作性。

2.《水污染防治法》作為一個單行環境法律，其有關應急處理的規定不夠詳細。這其中包括中央與地方、地方之間的政府上下級縱向與橫向的職責關聯、應急預案和應急響應準備、信息報告制度和公開制度、水污染事件的初步評估以及應急事后評估、應急工作中的關系銜接、物資人力與運力補給供應、疾病控制與救治、社會募捐資金、社會救助、法律責任的主體確定等各個方面，都缺少相應的規定[4]。

3.現行的各個單行環境法律，缺乏對流域性的和區域性的重大水污染事件的關切。在涉及到這類的突發性水污染事件應急工作中，應該規定相應的指揮領導機制、信息報告機制、物資人力與交通補給機制等一系列有關應急管理機制的具體規定。

4.現行的多個單行環境法律，缺乏對應急法律責任的明晰。由于突發性水污染事件的應急主體復雜，包括事件過程中的所有利益相關者比如政府部門尤其是環保部門、事件污染源企業組織或者公民個人、受事件影響的其他公民和組織，所以應急工作中的責任與義務也變得復雜和多元，因此必須有區別地具體劃分應急義務與職責，從而更好地確定突發性水污染事件應急中的主體責任。

四、突發性水污染事件應急中的環境行政法律困境

在大量的有關突發性水污染事件應急中的環境行政法規（包括政府部門發布的有關環境保護規章）中，較少有部門與部門之間、法規與法規之間的相互協調，應急管理體制與運行機制多存在執行分散和制度沖突，不利于突發性水污染事件的應急處置。比如《國家突發環境事件應急預案》中作出規定，突發環境應急事件發生后，國務院統一領導、全國環保部門職席會議協調突發環境事件的應急工作，并且各個專業部門需按照各自的職責職能劃分做好相應專業領域的應對，應急的人力物資交通電力等保障部門也需按照各自的職責職能劃分做好應急保障[5]。這個預案，只是一種指導性預案，并且是針對所有的包括突發性水污染事件在內的所有突發環境事件應急指導預案，在一定程度上缺少針對突發性水污染事件應急的特殊適應性。目前中國的普遍做法是，在突發性水污染事件發生之后迅速成立相應的臨時小組[6]，這種臨時小組對于突發性水污染事件的應急處置也只能依靠臨時判斷，缺乏專業性，缺乏科學要求。這種做法盡管有一定的效果，但卻割裂了突發性水污染事件應急中的部門行政法規之間的協調與聯系，限制了事件應急能力的發揮，影響了政府在應急工作中的效率。2005年發生的松花江水污染突發性事件，非常明顯地反映了一個單線條的政策制定與執行所導致的突發性水污染事件應急效率低下。所以筆者認為應該更多地賦予地方政府在突發性環境污染事件應急中的管理權限[7]。

另外，其他有關突發性水污染事件應急中的環境行政法律法規（包括政府部門就環境保護與污染方面的規章制度）也有若干缺陷：其一是基本上還沒有制定一項關于突發性水污染事件的實施條例或者實施細則；其二是各個環境行政法律法規與其母法存在著規定上的偏差；其三是各個單行法在有關突發性水污染事件應急中存在著法律規范上的相互沖突與矛盾，各自部門又各自另立法規，所以這些法規一方面具有很強的獨立性，但在另一方面阻礙了部門之間的溝通與協調，不利于突發性水污染事件的應急管理。

參考文獻：

[1] 魏俊杰.中國突發性水污染事件應急機制法律問題研究[D].臨安：浙江農林大學碩士學位論文，2013.

[2] 聶春艷.突發環境事件應對法律制度研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學碩士學位論文，2013.

[3] 宋麗平，束琴霞，揚州.突發環境事件應急法律的完善研究[J].環境科學與管理，2013，（11）.

[4] 李瑤.突發環境事件應急處置法律問題研究[D].青島：中國海洋大學博士學位論文，2012.

[5] 朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005，（1）.

[6] 程同順，李向陽.當代中國“組”政治分析[J].云南行政學院學報，2001，（6）.

[7] 孟玉婷.突發性水污染應對法律制度研究[D].太原：山西財經大學碩士學位論文，2010.[責任編輯 陳 鶴]