突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的法律困境分析

高蘭蘭

摘 要：突發(fā)性水污染事件應(yīng)急程序運(yùn)作過程中存在著法律困境，分別表現(xiàn)在憲法、綜合性環(huán)境法律、單行環(huán)境法律與環(huán)境行政法律法規(guī)等四個方面。分析突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的法律困境，將有助于其應(yīng)急管理的法治化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：突發(fā)性水污染事件；應(yīng)急管理；法律困境

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0306-02

一般來說，完善的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制是有效緩解突發(fā)性水污染事件社會壓力的穩(wěn)定器和減壓閥。目前中國已基本建成了以政策法律體系、組織管理體系和應(yīng)急資源保障體系等三種基本保障要素，以“事前預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、事后管理”為主要程序，以保障環(huán)境安全與大眾健康為中心的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制。一個健全的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制，一定需要一個健全的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急法律體系作為支撐，才能保證有效應(yīng)對突發(fā)性水污染事件[1]。國際經(jīng)驗表明，突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制的法治化，不但能夠提高突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急效率和效果，同時也能夠減少突發(fā)性水污染事件的社會壓力，從而保證公民權(quán)利得到尊重以及公共權(quán)力得以依法有效運(yùn)行。中國的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制在程序上的相對完整性，較好地保證了突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理需求，但是應(yīng)急程序運(yùn)作過程中的相關(guān)法律體系存在著制度與執(zhí)行上的困境，諸如應(yīng)急法律體系的條例缺損、應(yīng)急執(zhí)法的不作為違法與作為違法、事件主體的責(zé)任追究制度不健全等。就此，筆者將針對突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的法律困境作重點(diǎn)分析。

一、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的憲法困境

就突發(fā)性水污染事件而言，憲法起到了應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)作用，但是其在應(yīng)急規(guī)定方面也需要有所改善，具體有以下幾點(diǎn)：

1.缺乏緊急狀態(tài)的基本要素規(guī)定。自共和國成立以來，中國的緊急狀態(tài)曾經(jīng)出現(xiàn)過多次。現(xiàn)行憲法是傾向于政治和社會正常狀態(tài)的憲政安排，而對那些非正常狀態(tài)特別是緊急狀態(tài)的憲政秩序問題缺乏相應(yīng)的安排。雖然2004年憲法修訂增加了緊急狀態(tài)的條款，但關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定不甚完善，其缺乏緊急狀態(tài)的基本要素比如緊急狀態(tài)的分類等規(guī)定。也正因此，盡管突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急法律可以依據(jù)憲法中的緊急狀態(tài)條款，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從而使突發(fā)性水污染事件的強(qiáng)制應(yīng)急制度在憲法層面缺乏明確的法律依據(jù)。

2.缺乏特殊適用意義的法律規(guī)定。憲法沒有對突發(fā)性水污染事件發(fā)生時相關(guān)部門的緊急行政權(quán)進(jìn)行明確法律授權(quán)，更沒有對突發(fā)性水污染事件的強(qiáng)制應(yīng)急過程中所要采取的應(yīng)急措施進(jìn)行明確法律規(guī)定。現(xiàn)行的憲法主要是基于常規(guī)狀態(tài)下的政治社會秩序進(jìn)行法律設(shè)定，從而缺乏對非常規(guī)狀態(tài)下的國家公權(quán)力與公民私利的關(guān)系以及國家公權(quán)力之間的關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定，而恰恰也正是非常規(guī)狀態(tài)下的國家行政主體，需要具有特殊指向和明確規(guī)定的法律授權(quán)。現(xiàn)行憲法采取了最具普遍適用意義的措辭，來規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)任務(wù)的法律界限。憲法也沒有明確使用“應(yīng)急處理”等具有特殊適用意義的詞語，對于相關(guān)行政主體的應(yīng)急處置權(quán)僅包括動員和戒嚴(yán)。

3.缺乏針對國務(wù)院和軍隊的應(yīng)急處置權(quán)之明確規(guī)定。憲法中規(guī)定和制約的一般是處于常規(guī)狀態(tài)的政府和軍隊的公權(quán)力以及公民私權(quán)利的法律安排。而當(dāng)發(fā)生突發(fā)性水污染事件尤其是超局部的緊急重大事件時，非正常狀態(tài)也即出現(xiàn)。隨著事件的發(fā)生和發(fā)展，原有的權(quán)力制約狀態(tài)與監(jiān)督格局也會發(fā)生變化，此時的政府和軍隊之公權(quán)力將會處于一種非常集中和非常強(qiáng)制的狀態(tài)。政府的這種狀態(tài)在應(yīng)對緊急事件的過程中可能會非常有效，但是由于公權(quán)力的行使必然會關(guān)聯(lián)到公民的私權(quán)利諸如生命權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等等權(quán)利的臨時限制，有時還會涉及到軍隊的調(diào)配與軍需物資的緊急補(bǔ)給，行使不當(dāng)將會導(dǎo)致嚴(yán)重的政治社會后果，因此必須將緊急狀態(tài)下的國務(wù)院和軍隊的應(yīng)急處置權(quán)納入憲政法治中來，并給之廟宇嚴(yán)格的執(zhí)行程序[2]。而中國的環(huán)境保護(hù)應(yīng)急在憲法上的規(guī)定是含糊而不明確的，也缺乏職責(zé)程序的安排。

二、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的綜合性環(huán)境法律困境

1.缺乏涉及突發(fā)性水污染事件具體的應(yīng)急程序。《環(huán)境保護(hù)法》涉及環(huán)境突發(fā)性環(huán)境污染事件的最直接規(guī)定，只突出了事件相關(guān)利益方的應(yīng)急通報義務(wù)，但是并沒有給出具體而全面的應(yīng)急原則和應(yīng)急指導(dǎo)方針。并且更重要的是，這部基本法也缺乏關(guān)于環(huán)境污染的預(yù)案管理與風(fēng)險管理，包括監(jiān)測、預(yù)警、信息公開與通報、信息的上報程序、公眾的舉報程序以及事件的評估程序、事件應(yīng)急的合作程序、保障程序、法律責(zé)任等具體方面的規(guī)定。

2.缺乏突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職能劃分。這部環(huán)境保護(hù)的基本法，沒有針對突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的中央與地方各自的職責(zé)進(jìn)行明確的機(jī)構(gòu)分工與關(guān)聯(lián)。這種情況如果是應(yīng)對發(fā)生在國內(nèi)的突發(fā)性水污染事件還力所能及，但面對那些發(fā)生在跨國的突發(fā)性水污染事件，將會導(dǎo)致應(yīng)急權(quán)限和程序的法律模糊，從而不利于突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理。

3.缺乏部門法之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性。即使是最新修訂（2014年4月25日）的《環(huán)境保護(hù)法》，仍然缺少對那些當(dāng)突發(fā)性環(huán)境污染事件發(fā)生后導(dǎo)致的公共衛(wèi)生事件和其他公共事件等一系列連鎖事件的協(xié)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》具有專門的針對突發(fā)性事件的應(yīng)急處置法律依據(jù)，但統(tǒng)觀此法律規(guī)定，大多為方向性和抽象性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)[3]。在應(yīng)急管理機(jī)制上，確實規(guī)定了需要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、屬地管理、分管治理和分級負(fù)責(zé)的一套程序，但是對于具體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和職責(zé)的劃分尤其是中央與地方的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限與管理職責(zé)的劃分相當(dāng)缺乏。因此，應(yīng)當(dāng)給應(yīng)急機(jī)構(gòu)相應(yīng)的緊急應(yīng)對權(quán)限，以及對這些權(quán)限的框定和違反權(quán)限所造成的損害結(jié)果的救濟(jì)渠道。

三、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的單行環(huán)境法律困境

1.作為環(huán)境污染的預(yù)防治理與公害控制的單行法，《水污染防治法》沒有對傳染病病菌攜帶者污染水體引起公害作出明確的應(yīng)急規(guī)定，而且在這部單行法中，一些原則性規(guī)定不具有水污染危害后果救濟(jì)的操作性。

2.《水污染防治法》作為一個單行環(huán)境法律，其有關(guān)應(yīng)急處理的規(guī)定不夠詳細(xì)。這其中包括中央與地方、地方之間的政府上下級縱向與橫向的職責(zé)關(guān)聯(lián)、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)準(zhǔn)備、信息報告制度和公開制度、水污染事件的初步評估以及應(yīng)急事后評估、應(yīng)急工作中的關(guān)系銜接、物資人力與運(yùn)力補(bǔ)給供應(yīng)、疾病控制與救治、社會募捐資金、社會救助、法律責(zé)任的主體確定等各個方面，都缺少相應(yīng)的規(guī)定[4]。

3.現(xiàn)行的各個單行環(huán)境法律，缺乏對流域性的和區(qū)域性的重大水污染事件的關(guān)切。在涉及到這類的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急工作中，應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的指揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、信息報告機(jī)制、物資人力與交通補(bǔ)給機(jī)制等一系列有關(guān)應(yīng)急管理機(jī)制的具體規(guī)定。

4.現(xiàn)行的多個單行環(huán)境法律，缺乏對應(yīng)急法律責(zé)任的明晰。由于突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急主體復(fù)雜，包括事件過程中的所有利益相關(guān)者比如政府部門尤其是環(huán)保部門、事件污染源企業(yè)組織或者公民個人、受事件影響的其他公民和組織，所以應(yīng)急工作中的責(zé)任與義務(wù)也變得復(fù)雜和多元，因此必須有區(qū)別地具體劃分應(yīng)急義務(wù)與職責(zé)，從而更好地確定突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的主體責(zé)任。

四、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的環(huán)境行政法律困境

在大量的有關(guān)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的環(huán)境行政法規(guī)（包括政府部門發(fā)布的有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)章）中，較少有部門與部門之間、法規(guī)與法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)，應(yīng)急管理體制與運(yùn)行機(jī)制多存在執(zhí)行分散和制度沖突，不利于突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置。比如《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》中作出規(guī)定，突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件發(fā)生后，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全國環(huán)保部門職席會議協(xié)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急工作，并且各個專業(yè)部門需按照各自的職責(zé)職能劃分做好相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)對，應(yīng)急的人力物資交通電力等保障部門也需按照各自的職責(zé)職能劃分做好應(yīng)急保障[5]。這個預(yù)案，只是一種指導(dǎo)性預(yù)案，并且是針對所有的包括突發(fā)性水污染事件在內(nèi)的所有突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指導(dǎo)預(yù)案，在一定程度上缺少針對突發(fā)性水污染事件應(yīng)急的特殊適應(yīng)性。目前中國的普遍做法是，在突發(fā)性水污染事件發(fā)生之后迅速成立相應(yīng)的臨時小組[6]，這種臨時小組對于突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置也只能依靠臨時判斷，缺乏專業(yè)性，缺乏科學(xué)要求。這種做法盡管有一定的效果，但卻割裂了突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的部門行政法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，限制了事件應(yīng)急能力的發(fā)揮，影響了政府在應(yīng)急工作中的效率。2005年發(fā)生的松花江水污染突發(fā)性事件，非常明顯地反映了一個單線條的政策制定與執(zhí)行所導(dǎo)致的突發(fā)性水污染事件應(yīng)急效率低下。所以筆者認(rèn)為應(yīng)該更多地賦予地方政府在突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急中的管理權(quán)限[7]。

另外，其他有關(guān)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中的環(huán)境行政法律法規(guī)（包括政府部門就環(huán)境保護(hù)與污染方面的規(guī)章制度）也有若干缺陷：其一是基本上還沒有制定一項關(guān)于突發(fā)性水污染事件的實施條例或者實施細(xì)則；其二是各個環(huán)境行政法律法規(guī)與其母法存在著規(guī)定上的偏差；其三是各個單行法在有關(guān)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急中存在著法律規(guī)范上的相互沖突與矛盾，各自部門又各自另立法規(guī)，所以這些法規(guī)一方面具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，但在另一方面阻礙了部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，不利于突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急管理。

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