從英國行政裁判所看中國行政復(fù)議制度的完善

呂楠

摘 要：《英國行政法》是王名揚(yáng)教授著名的“行政法三部曲”之一，也是王名揚(yáng)教授一生最重要的著作之一。全書從英國行政法的概念、基本性質(zhì)人手，對行政機(jī)關(guān)權(quán)力的根據(jù)、行使方式和程序以及各種救濟(jì)手段逐一進(jìn)行了深入的論述。行政裁判所作為英國行政法上的一個(gè)特色，可以說其在復(fù)議審查行政工作、保障公民救濟(jì)權(quán)方面都有一定積極作用。針對行政法的研究和學(xué)習(xí)提出了有益的建議和方法，這對于研究借鑒英國行政法制的經(jīng)驗(yàn)，完善中國行政法制建設(shè)，有積極作用。

關(guān)鍵詞：英國行政裁判所；行政復(fù)議；獨(dú)立行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0315-02

案例分析：

1.2002年8月5日，四川省瀘州市古藺縣古藺鎮(zhèn)熊淑端女士，因不服四川省瀘州市古藺縣工商行政管理局對涉及自身利益的案件處罰決定，向古藺縣人民政府申請行政復(fù)議。古藺縣人民政府法制辦公室立案后向被申請人古藺縣工商行政管理局送達(dá)了行政復(fù)議申請書副本和提出答復(fù)通知書。后古藺縣工商行政管理局書面致函古藺縣人民政府法制辦公室，認(rèn)為依據(jù)相關(guān)規(guī)定古藺縣人民政府對此案沒有管轄權(quán)，要求其通知申請人向?yàn)o州市工商局申請復(fù)議。但熊淑端認(rèn)為國家工商局的答復(fù)是部門的要求，與《復(fù)議法》第12條的立法精神相抵觸，屬無效答復(fù)，堅(jiān)持古藺縣人民政府復(fù)議并因此上訪了縣領(lǐng)導(dǎo)。

是古藺縣人民政府，還是瀘州市工商局對此案有管轄權(quán)？對此的難題是：一是半垂直機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)關(guān)是誰？國家工商行政管理局是否有權(quán)解釋《中華人民共和國行政復(fù)議法》？二是在熊淑端不撤銷申請又堅(jiān)持不向?yàn)o州市工商局申請復(fù)議的情況下，此案該如何處置？

2.英國1963年的“里奇訴波德文案”，里奇是布萊郡頓的警察局長，1963年被指控犯有阻礙審判罪，經(jīng)審判被宣告無罪。但在審判過程中，里奇承認(rèn)了許多對警察當(dāng)局不利的事實(shí)，布萊郡頓警察委員會在事先沒有通知，也沒有聽取他的意見情況下開除了他的公職。事后里奇申請了一次聽證，但委員會聽證后沒有改變原決定。里奇又向內(nèi)政部長申訴，也維持原決定。最后里奇向法院起訴，一審法院和上訴法院都判決里奇敗訴，最后上議院判決里奇勝訴。

該案例是自然公正原則的代表體現(xiàn)，英國著名的弗蘭克斯委員會在行政裁判所和公開調(diào)查的報(bào)告中指出，為了做到裁判上的公平，一切裁判活動都必須以三個(gè)原則為指導(dǎo)，即公開、公正、無偏私。這都為英國制定行政裁判所和調(diào)查法進(jìn)行了預(yù)熱。

一、中國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

根據(jù)中國《行政復(fù)議法》第3條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體表現(xiàn)為：縣級以上各級人民政府的法制辦公室、市級政府工作部門法規(guī)科以及極少數(shù)縣級政府工作部門法規(guī)科、省級政府組成部門法規(guī)處、國務(wù)院各工作部門法規(guī)司等。結(jié)合上述案例，中國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中存在著一定問題。歸納起來主要有：

1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏相對獨(dú)立性。中國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，法律上所規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)，在復(fù)議時(shí)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，平時(shí)就是行政機(jī)關(guān)。所以行政復(fù)議審查的原具體行政行為很大部分都是根據(jù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所在的行政機(jī)關(guān)的工作精神做出的，而且主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)人員從人事和待遇等方面均受制于行政長官，沒有自主決定權(quán)。

2.行政復(fù)議過程透明度和公開性不夠。中國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查案件的過程處于一種不公開或半公開的狀態(tài)，由于復(fù)議機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議案件的過程中有時(shí)考慮的更多的是某些領(lǐng)導(dǎo)“以言代法”的長官意志，而不是憲法和法律的規(guī)定。這必然導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)效率和權(quán)威的降低。

3.行政復(fù)議缺乏有效的監(jiān)督機(jī)關(guān)。盡管《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任一章中比較詳細(xì)地規(guī)定了各種法律責(zé)任，但沒有指明對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員、被申請人違法時(shí)追究其法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)，從而使得這種規(guī)定存在虛化、弱化的可能，使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

4.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系不統(tǒng)一。中國現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要有三類：一類是專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性稍強(qiáng)；第二類是在政府或部門法制機(jī)構(gòu)內(nèi)受立復(fù)議局、處、科、組等：第三類是在政府部門之下設(shè)立非常設(shè)的行政復(fù)議委員會。各類行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)上沒有聯(lián)系，分屬于各自所在的行政機(jī)關(guān)。造成了人員一定程度的浪費(fèi)，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡效能原則，造成機(jī)構(gòu)臃腫，加重了各級各類行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

5.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊。目前，中國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)參差不齊，無任職資格限制，導(dǎo)致復(fù)議水平不高。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持固定，承辦人員具備較高的行政管理和法律專業(yè)知識，否則就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正常化。

二、英國行政裁判所的經(jīng)驗(yàn)啟示

英國行政裁判所簡稱裁判所，是指普通法院之外，通過議會立法設(shè)立的用以解決行政爭議及其他爭議的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。行政裁判所的名稱不一，常用的有委員會、專員、署、法庭、局及裁判所等。行政裁判所的成員一般具有獨(dú)立性。裁判所主席或由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準(zhǔn)備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。

行政裁判所產(chǎn)生之初，因缺少訓(xùn)練有素的裁判員以及裁判所的建立和運(yùn)作雜亂無章，受到輿論界的批評和指責(zé)。1958年英國政府根據(jù)弗蘭克斯調(diào)查委員會的報(bào)告而頒行了《行政裁判所和調(diào)查法》，使得英國的行政裁判所走向正規(guī)化，其權(quán)力也得到了普遍的認(rèn)可。英國行政裁判所的產(chǎn)生并得到發(fā)展的重要原因是因?yàn)樗哂信c普通法院相比的很多優(yōu)點(diǎn)：（1）英國的行政裁判所不是根據(jù)國家行政機(jī)關(guān)的委托立法和部長的自由裁量設(shè)立的，而是直接根據(jù)議會通過的法律而設(shè)立的。（2）行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，只根據(jù)事實(shí)和法律裁決案件，不受行政機(jī)關(guān)的意義干預(yù)，而且干預(yù)的可能性也較小。（3）行政裁判所審理案件不適用行政程序，而采用相對簡便、靈活、迅速的準(zhǔn)司法程序。而中國行政復(fù)議程序兼具行政性和司法性，只是司法性較之行政性更突出一些。（4）當(dāng)事人不服行政裁判所的裁決，通常可就法律問題向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個(gè)別上訴案件。中國除“復(fù)議終局”的案件外，都可以提起訴訟，只是中國行政首長不能受理行政訴訟案件，而且所謂二級復(fù)議在中國也絕少。（5）行政裁判所不但受理行政爭議，也受理民事爭議。而中國行政復(fù)議不受理民事爭議，受理的行政爭議中也不包括內(nèi)部行政爭議。

總之，作為一種專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，英國行政裁判所也在具體的實(shí)踐運(yùn)行中存在有一定缺陷，王名揚(yáng)教授在這本書中列舉了一些英國行政裁判所的缺點(diǎn)，比如程序規(guī)則不統(tǒng)一、訴訟費(fèi)用補(bǔ)助不全面、裁判所委員會沒有全部監(jiān)督權(quán)等。但是經(jīng)過若干年的發(fā)展，行政裁判所的制度已得到進(jìn)一步的完善，其在維護(hù)公民合法權(quán)益的行政救濟(jì)途徑方面還是有一定可取之處，吸取其有益經(jīng)驗(yàn)對于完善中國行政復(fù)議制度有多方面的啟示。

三、完善中國行政復(fù)議制度的設(shè)想

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一直被定性為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，因此理所當(dāng)然地認(rèn)為行政復(fù)議具有依附性。實(shí)踐中的檢驗(yàn)已經(jīng)告訴我們，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的行政救濟(jì)制度必須使救濟(jì)制度擺脫對行政機(jī)關(guān)的依附性。所以在制度設(shè)想上，一般都是從其獨(dú)立性入手，試圖將其與行政機(jī)關(guān)分離開來。筆者對于中國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的制度設(shè)想如下：

首先，在體制上，英國的行政裁判所現(xiàn)在已經(jīng)面臨設(shè)立雜亂、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的問題，如果中國也像英國一樣由人民代表大會專向立法設(shè)立行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，恐怕由于中國在地域、人員、機(jī)構(gòu)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于英國，行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置會更為雜亂。因此借鑒經(jīng)驗(yàn)方面，不可能全部照搬照抄，所以在中國可設(shè)立與各級政府平級的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)受理本級政府本應(yīng)受理的復(fù)議案件。在體制設(shè)計(jì)上筆者傾向于學(xué)者意見中的最后一種。

其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在縣級以上的地方各級人民政府內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議院，平行于各級人民政府的工作部門。行政復(fù)議院設(shè)立在一級人民政府之下，管轄該級人民政府所有工作部門及下級人民政府的行政復(fù)議工作，即縣級人民政府行政復(fù)議院受理行政相對人對縣級以下（包括縣級）地方各級人民政府工作部門和鄉(xiāng)級人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請；市級人民政府行政復(fù)議院受理行政相對人對市級人民政府工作部門和縣級人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請。以此類推，國務(wù)院設(shè)最高行政復(fù)議院，各級行政復(fù)議院在行使職權(quán)的時(shí)候不受任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。同時(shí)還要在各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立與行政復(fù)議院相對應(yīng)的行政復(fù)議委員會，作為監(jiān)督和指導(dǎo)行政復(fù)議院工作的經(jīng)常性機(jī)構(gòu)。

最后，在復(fù)議機(jī)構(gòu)人員設(shè)置上，應(yīng)規(guī)定相關(guān)的法律資格，并經(jīng)過考核進(jìn)行任免，這一點(diǎn)可以借鑒美國的行政法官制度。行政復(fù)議可以借鑒仲裁制度，也是英國行政裁判所的組成模式，在組成復(fù)議庭進(jìn)行復(fù)議時(shí)，由復(fù)議院院長擔(dān)任庭長，其他人員可聘用法律方面的專家學(xué)者、律師和相關(guān)技術(shù)方面的專業(yè)人士擔(dān)任。

綜上所述，中國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)上確實(shí)存在有一定缺陷，因此，為了實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性、合理性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)適應(yīng)中國國情的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。通過對英國行政裁判所這一復(fù)議救濟(jì)途徑的經(jīng)驗(yàn)吸收，可以創(chuàng)設(shè)性地發(fā)展中國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，在眾多學(xué)者觀點(diǎn)的綜合考慮下，筆者提出以上制度設(shè)想，以期對中國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供理論幫助。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]