土地流轉與職業農民培育

賴作蓮

摘 要：職業農民培育，不僅要構建教育培訓制度，而且要制定扶持政策，營造良好環境。在當前農地細碎化的大背景下，推動土地向職業農民流轉，對于促進職業農民培育、成長十分重要。在借鑒美、英等國的經驗基礎上，論述土地向職業農民流轉的內在邏輯與路徑。

關鍵詞：土地流轉；職業農民；適度規模經營

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0034-02

引言

隨著中國工業化、城鎮化進程的快速推進，農村勞動力特別是青壯年勞動力大量轉移到非農產業，新生代農民紛紛棄農，農業勞動力短缺問題日益嚴重。第二次全國農業普查的結果顯示，截至2006年年末，全國農業從業人員中，20歲以下的占5.3%，21～30歲的占14.9%，50歲以上的占32.5%[1]。在工業化、城鎮化發達地區，農業從業人員老齡化問題更為嚴重。例如浙江，從事農業生產的人口，50歲以上的占到53%，30歲以下的僅占6%。

正因為如此，2012年3月，15位兩院院士聯名上書中央：提防人口大國無人種地[2]。為應對“未來誰來種地？” 2012年中央一號文件提出，大力培育新型職業農民，農業部在100個縣全面啟動新型職業農民培育試點。培育職業農民，不僅要構建教育培訓制度，而且要制定扶持政策，營造有利于職業農民成長的環境。其中，在人均耕地面積狹小的背景下，創新土地流轉機制，鼓勵成片土地向新型職業農民流轉是一項基礎工程。

縱覽世界各國，培養新型職業農民是發達國家的通行做法。美、英、法、日等國在培育職業農民（農場主）的過程中，都積極推動土地向職業農民（農場主）集中。本文試圖在借鑒美、英、法、日等國經驗的基礎上，探討土地流轉對職業農民培育的作用，以及為促進職業農民培育，而推動土地流轉的路徑。

一、塑造職業農民要求適度規模經營

何謂職業農民？2005年底，農業部在《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”的意見》中首次提出培養職業農民。2012年，中共中央、國務院印發的1號文件《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》指出“大力培育新型職業農民”。并對新型職業農民的內涵作了界定，即新型職業農民是指以農業為職業、具有一定的專業技能、收入主要來自農業的現代農業從業者。美國人類學家沃爾夫把職業農民（farmer）看成是與傳統農民（peasant）相對的概念。他認為，傳統農民主要追求生計，是與市民身份相對應的群體；而職業農民則是充分地進入市場，將務農作為商品產業，并利用一切可能的選擇使報酬最大化。可見，我們所指的職業農民在某種程度上大體類似于國外的農場主。

職業農民內在的要求能獲得較高的收入。農村勞動力紛紛逃離農業，盡管成因復雜，但從事農業的低效益、低收入是主要原因之一。要獲得較高的收入就必須適度規模經營，在家庭承包責任制下，經營規模過于狹小顯然無法實現。同時為保障職業農民以農業為職業，在農業中實現有效就業，至少保證其勞動時間以農業為主，也必須擴大經營規模。日本在“認定農業生產者”的標準中，就有農業勞動時間占就業總時間比例的規定和要求。

1978年中國戶均耕地為10.83畝，2005年下降至8.53畝。戶均規模偏小，并呈下降態勢，這與美、法等農場經營規模不斷擴大的發展趨勢，截然相反。20世紀以來，美國農場的數量減少，但是農場規模不斷擴大。1920年，農場平均規模為147英畝（1英畝合6.072畝），1990年為457英畝，2002年盡管略有下降，但也達到441英畝。法國農場的平均土地面積1958年為16.5公頃，1970年增加到21公頃，1985年增加到30.5公頃，1997年增加到41.7公頃。

盡管由于各國具體國情不同，土地經營規模的絕對量缺乏可比性，但是規模過小，不僅不能為農戶帶到較高的收入，而且也無法保障有效就業。當然，對于經營規模的大小是動態的，受經營類型、技術水平、市場條件等因素的影響。因此，應當根據具體情況決定最合適的生產經營規模。

二、實現適度規模經營要求土地流轉

眾所周知，在土地家庭承包制下，面臨著土地細碎化、耕作拋荒、土地生產率低等問題。正因為如此，自家庭聯產承包責任制實施以來，推進規模經營的呼聲和實踐就持續不斷。早在20世紀80年代末，全國各地就先后開始出現“兩田制”、“反租倒包”、股份合作制、“四荒”土地（指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）使用權拍賣等農村土地流轉形式。而到十七屆三中全會就明確規定農村土地可以在依法、自愿的前提下，采取轉讓、轉租、互換、入股等形式進行流轉。

美、法、英、日等國在培育大農場主、大經營戶的過程，也積極推動土地流轉，促進規模經營。

一是制定鼓勵土地向大農場集中的政策。美國政府采用信貸支持、政策引導、利息調節、價格補貼等經濟手段，通過各種優惠政策，鼓勵誘導家庭農場土地流動，促進農場規模的適度擴大。為維護農場土地的規模化和完整性，美國法律規定，農場可注冊公司或合作伙伴；農場土地股份可以作為抵押或允許家庭成員擁有或繼承，只允許內部轉讓，不能退股等。英國1967年修訂的《農業法》規定：合并小農場政府提供所需費用的50%。1960年法國政府頒布《農業指導法》，該法核心思想是改革農場結構，發展適應現代化技術和能充分利用勞動力和經營資本的中等家庭農場。法國政府還利用農業信貸政策促進農業的土地集中，政府對中等規模的農場在土地購買、貸款和稅收上給予優惠，并且中等農場對土地有優先購買權[3]。例如，規定只有耕地面積在30公頃以上的農業企業才能得到銀行（土地銀行）的貸款。

二是鼓勵小農場、小經營戶退出土地。英國1967年修訂的《農業法》規定：對愿意放棄經營的小農場主可以發給2 000英鎊以下的補助金，或者每年發給不超過275英鎊的終身年金。法國政府在1962年頒布的《農業指導補充法》中專門規定，對離開農業的農民發放終身養成老金[4]。endprint

同時，還嚴格保護土地的農業用途。1960年法國政府頒布《農業指導法》，1962年又頒布《農業指導補充法》，規定私有土地一定用于農業，不準棄耕和在耕地上搞建筑[4]。如果棄耕，國家有權征購，提高土地稅或讓其出租。以法律確保土地的農業用途，保障農場主對土地的使用權。

通過一系列鼓勵大農場主擴大規模，小經營戶退出土地和嚴格保護土地的農業用途的政策，有效擴大了農場的經營規模。

三、推動土地流轉要求強化服務管理

促進職業農民培育、成長，必須強化土地流轉的服務和管理，有效降低職業農民為實現規模而進行土地流轉的交易成本。為扶持大農場主（職業農民），美、英、法、日等國采取了一系列政策措施，強化服務管理，推動土地流轉向著有利于農場主成長壯大的方向發展。

一是成立非贏利組織及中介組織促進土地流轉。法國1962年頒布的《農業指導補充法》，第15條規定：“成立土地整治和農村安置公司，利用國家資金優先購買市場的土地，經過整治轉讓給需要土地的農民，以利于發展中等類型的家庭農場。”日本成立不以贏利為目的的農業土地管理公司及促進土地流轉的中介組織[4]。農業土地管理公司由國家、地方政府和農協聯合組成，其主要業務是從愿意出讓和出租農村土地的農戶那里購買或租得農村土地，然后再將土地出讓或出租給想購買或租地的農業生產單位。土地出租期限一般為十年。土地管理公司從農戶那里租得土地時，一次性付出出租農戶十年的租金，而從土地管理公司租地的農業生產單位則只需按年支付租金。降低了農業生產單位的經營成本和風險。

二是政府實施宏觀調控和監督監測。政府主要為土地流轉的運行提供公正、安全的制度環境和運作規范，采用信貸支持、政策引導、利息調節、價格補貼等經濟手段引導和服務土地流轉。例如英國政府為大農場主租地提供資金支持；法國政府對農業土地管理公司和租戶提供資金補助。

三是淡化土地的所有權。美國的農村土地絕大部分屬于私人所有，但在土地流轉過程中，一般不涉及土地的所有權，而是土地使用權和經營權的有償轉讓。由于土地的使用權受到法律保障，農地的使用權擁有長久預期，土地投資和有效利用并未受到不良影響。正因為土地使用權得到有效保護，美國主要耕種自己土地的狀況發生根本性變化[3]。在19世紀前95%以上的農場主只耕種自己的土地，而到20世紀90年代這一比例下降到26.5%，2/3以上的農場土地是租賃經營的[4]。

四是制定優惠政策吸引能人從事農業生產。20世紀80年代中期以后，為保證從事農業經營的人擁有足夠大的土地經營規模，通過規模效益，獲得與其他產業同等的收入。日本政府提出“合意的農業經營體”的發展思路。所謂“合意的農業經營體”是指通過其經營可以確保主要從業人員在相同的年勞動時間內，獲得與本地區內其他產業就業者同等水平的終身收入[5]。終身收入包括工資收入、退職金和養老金。由地方政府制定“認定農業生產者”的標準，符合條件的在土地集中、貸款及固定資產投資等方面由政府給予支持。

簡要結語

正如中國改革開放的總設計師鄧小平所說，中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。第二個飛躍，是發展適度規模經營[6]。要實現適度規模經營推進土地流轉成為必然。在農業生產自身特性及農村勞動力大量外流的情況下，只有依靠職業農民來發展農業，來推進農業適度規模經營。這就要求必須積極推動有利于職業農民的土地流轉，使土地真正向經營能力強的職業農民流轉。形成土地向職業農民流轉勢頭，為職業農民培育、成長創造良好環境。

參考文獻：

[1] 李瀾，李陽.中國農業勞動力老齡化問題研究——基于全國第二次農業普查數據的分析[J].農業經濟問題，2009，（6）.

[2] 李劍平.15位兩院院士聯名上書中央：提防人口大國無種地[N].中國青年報，2012-03-19（11）.

[3] 宋敏，陳廷貴，等.中國土地制度經濟學分析[M].北京：中國農業出版社，2008.

[4] 劉衛柏.中國農村土地流轉模式創新研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010.

[5] 丁光良，等.農場土地承包經營權流轉制度立法研究[M].北京：中國農業出版社，2009.

[6] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.[責任編輯 吳高君]endprint