新生代農民工市民化的社會保障問題研究

史連杰

摘 要：新生代農民工作為進城農民工的主體，為中國城市的發展作出了巨大的貢獻，但他們強烈的市民化需求卻因社會保障的缺失而嚴重受阻。其問題的解決，關系到中國城市化和新農村建設的順利進行。分析新生代農民工市民化進程中社會保障缺失的現狀及原因，提出解決新生代農民工社會保障問題的對策思路，推進其市民化進程就成了刻不容緩的問題。

關鍵詞：新生代農民工；市民化；社會保障

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0047-03

一、關于新生代農民工及其市民化的認識

“新生代農民工”，主要是指1980年代以后出生，16周歲以上的具有農民身份而在城鎮從事工資性收入的特殊勞動群體[1]。2010年1月31日，國務院發布的2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中，首次使用了“新生代農民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。隨著第一代農民工年齡的增大和逐步返回農村，新生代農民工已經成為農民工的主體。他們年輕、缺乏務農經驗、受教育程度和擇業期望值較高以及趨向于城市生活消費習慣等特點，決定了他們是最具市民化意愿、距離市民化最近的農民工群體。

二、社會保障對新生代農民工市民化的促進作用

新生代農民工雖然在逐步的城市化，但卻仍然是城市的“邊緣人”，并未真正融入城市，社會保障的缺失和滯后正成為阻礙和制約中國新生代農民工市民化進程的核心要素，社會保障對新生代農民工市民化進程具有重大的促進作用。

（一）社會保障有利于強化新生代農民工市民化意愿和提高其市民化能力

新生代農民工市民化進程取決于兩個因素：一個是外部宏觀因素，如制度等；另一個是新生代農民工自身的內部因素，即市民化意愿和市民化能力。就當前新生代農民工的實際看，他們的市民化意愿是比較強烈的，最缺的還是市民化能力，這種能力最直接、最現實的體現就是新生代農民工有能力在城市生存下去并過上普通市民的生活[2]。然而，由于社會保障的缺失和滯后，致使新生代農民工經常面對失業、疾病、養老的困擾和顧慮，嚴重影響其市民化的意愿和能力。健全的農民工社會保障制度建設，能幫助他們把握并創造更多的就業機會，化解城市生活的各種風險，使他們的收入能夠維持自己及家人在城市中低水平的生活費用，安心在城市發展。

（二）社會保障有利于促進新生代農民工完全退出農村

新生代農民工對社會保障的需求更高于第一代農民工，他們更需要勞動權益的保護。具體來說，就是逐步解決新生代農民工的失業保險、工傷保險、醫療保險、養老保險、生育保險及住房和教育等方面保障問題。由于中國農村社會保障制度不夠完善，城市又無法為新生代農民工提供合適的社會保障，致使新生代農民工成為城市和農村之間的夾心群體，進退唯谷[3]。要使新生代農民工實現身份轉換，就要打破城鄉社會二元分裂結構。解決新生代農民工社會保障缺失問題，可以加快新生代農民工完全進入城市的步伐，不斷強化新生代農民工市民化的意愿和提高其市民化的能力，有助于新生代農民工完全退出農村。這不僅對整個社會的穩定和諧發展乃至于長治久安都有著深遠的意義，也關系到中國二元經濟社會結構能否成功轉型。

（三）社會保障有利于促進新生代農民工更好地融入城市

新生代農民工有很迫切的市民化意愿和極強烈的城市歸屬感，但由于他們經常面臨失業、工傷、疾病等風險卻沒有任何保障，難以真正融入城市、扎根于城市。從農民工社會保障與農民工回流的關系分析，盡管農民工回流的原因有回鄉創業、家庭原因和在外就業困難等，但沒有合適的農民工社會保障，不能享受城市社會保障待遇是最根本的原因。城市如果能夠做到在社會保障上對新生代農民工持開放和接納的態度，便會大大加快新生代農民工在城市的融合速度。同時，和城市人平等的社會保障有利于幫助農民工樹立融入城市的信心，消除他們和城里人不平等的思想顧慮。這不僅可以促進新生代農民工進一步融入城市生活，更有利于社會的穩定與和諧。

三、新生代農民工市民化進程中社會保障現狀及原因分析

（一）新生代農民工市民化進程中社會保障現狀

1.從社會保險來看：在失業保險方面，農業部2005年的調查顯示，全國范圍內只有9.6%的用人單位為農民工購買了失業保險；醫療保險方面，絕大部分新生代農民工仍然沒有被基本醫療保險所覆蓋，看病支出基本是自己負擔，用人單位支出的不足實際看病費的十二分之一；在養老保險方面，據調查顯示，有83%的農民工沒有參加社會養老保險，而且目前農民工養老保險還出現了參保率低、退保率高的現象[4]；在工傷保險方面，農民工參與工傷保險的比例低，一些企業為了降低工傷保險的成本，采用少報農民工人數等方法來逃避應該承擔的責任，農民工工傷糾紛問題仍然比較突出。

2.從社會福利來看：首先，在住房條件方面，新生代農民工相對于第一代農民工有了一些改善，但他們現在還是以租賃房、工棚和單位宿舍為主要居住方式。其次，在繼續教育方面，雖然新生代農民工們受教育程度和文化素質普遍要高于第一代，但由于產業結構升級和技術的更新換代，企業對勞動者素質和職業技能的要求越來越高，這使得他們對于教育和職業技能培訓有著非常迫切的需求。可是，他們在社會經濟地位的“邊緣性”，根本沒有能力依靠自己的力量去滿足這些要求，而用人單位也很少給他們提供培訓和進修的機會。最后，在勞動保護和保健方面，新生代農民工除工資收入外，很少享有其他福利收入。有的企業設置一些工資福利待遇，但由于各種因素導致新生代農民工難以真正享受[5]。

3.從社會救助來看：首先，在最低生活保障方面，中國目前在城市中已經普遍建立起了最低生活保障制度。但它所保障的對象是人均收入低于當地生活保障標準的持有非農戶口的城市居民，這使得新生代農民工與城市最低生活保障制度無緣。其次，在失業救助方面，許多城市已為城市居民建立了失業保險，基本上保障了城市居民的最起碼的生活條件。但新生代農民工面臨失業，特別是遇到像金融危機，因宏觀經濟大波動而大面積失業的情況，卻沒有任何失業補助，其生活狀況令人堪憂。最后，在法律救助方面，新生代農民工由于文化素質相對高于第一代農民工，當合法權利遭到侵犯時他們會訴諸法律。但是，由于缺乏相應的法律知識和無力支付運用法律手段進行訴訟的成本，他們的權利和權益還是經常受到侵犯[6]。endprint

（二）新生代農民工市民化進程中社會保障缺失的原因分析

新生代農民工市民化進程中社會保障的現狀不容樂觀，其社會保障的缺失，不僅嚴重損害了新生代農民工的利益，也不利于其市民化進程，究其原因，主要有政府、企業和農民工自身等方面。

1.從政府角度來看：首先，政府職責履行不到位。各地方政府在履行政府職責的過程中，過多地參與和卷入到具體的經濟實務中。由于要以產值作為政績評價標準，所以，一些地方政府擔心為農民工參保會影響招商引資和企業的贏利水平，總是或明或暗地支持或縱容進入本地的企業不為農民工參保。其次，社會保障的轉移和接續機制缺失。由于缺少全國統一的社會保障接續和溝通機制，從而使工作流動性較強的農民工社會保障的管理沒有連續性，導致農民工參保缺乏積極性，“退保”現象普遍發生。最后，信息系統建設不適應農民工社會保險的需要。譬如上海和深圳是全國社會保險信息系統建設做得最好的地區之一，兩地均建立了全市聯網的經辦信息管理系統，但由于缺乏全國性的網絡，信息跨省共享和保險關系轉移接續還是難以實現[7]。

2.從企業角度來看：部分民營企業、個體工商戶業主對社會保險缺乏正確的認識，錯誤地認為參加保險加重企業負擔，往往違反規定不參加保險，有些企業也以外來農民工不愿意參加保險為由拒絕參加保險。相當多的企業片面追求利潤最大化，忽視乃至漠視農民工的利益訴求。中國不少企業普遍把農民工作為廉價的臨時工使用，不愿意與農民工簽訂勞動合同，更不愿意為農民工辦理社會保險，繳納相應的保障費用，導致很多企業沒有和農民工建立正式的勞動關系，也沒有加入現有的國家已經規定的應該參加的農民工社會保障體系。這使得農民工在與企業發生勞務糾紛時，沒有法律依據，其權益難以得到有效保護 [8]。

3.從農民工自身角度來看：首先，新生代農民工的收入雖然較第一代農民工有所增加，但是據2005年的調查結果顯示，新生代農民工的工資多集中于400元～800元之間，占60.1%。新生代農民工的可支配收入依然較低，沒有多余的錢來為以后考慮購買社會保險。其次，新生代農民工成長環境普遍優于第一代農民工，致其憂患意識相對缺乏，很少考慮長遠的事情，并且他們對社會保障心存疑慮，擔心繳納的保險費以后收不回來，不愿意參加保險。最后，新生代農民工相對于第一代農民工來說有較高的擇業期望值，他們不甘心做最累最苦的活、要求有較高的待遇。所以，當用人單位不能滿足他們的要求時他們就會頻繁地跳槽，與第一代農民工相比具有更強的流動性和選擇性，不愿意參加繳費標準過高的社會保險。

四、解決新生代農民工市民化進程中社會保障問題的對策思路

（一）加快健全新生代農民工的社會保障體系

1.不斷完善社會保險體系。現代社會保障體系的核心是社會保險，包括養老保險、醫療保險和失業保險三大組成部分。農民工所從事的工作主要在條件較差的外部勞動力市場，因工致傷、致殘的事故時有發生，故農民工工傷保險應當作為最基本的社會保障項目盡快得到確立；由于農民工流動性大、工作更換頻繁，在知識、文化水平、個人能力方面與城鎮勞動者還有一定差距，在就業形式嚴峻的背景下，他們經常失業，故應把新生代農民工納入城市失業保險制度。同時由于計劃生育政策、市場經濟的價值觀念以及農民工法治意識薄弱，新生代農民工將來依靠家庭養老也會遇到很多困難，故應建立健全新生代農民工社會養老保險制度[9]。

2.加快健全社會救助體系。由于社會保險只能覆蓋勞動人口，即使新生代農民工本人被社會保險制度所覆蓋，社會保險對于其家庭成員可能遭遇的風險也沒有保護作用，這正是新生代農民工進人城市生活的顧慮所在。政府應針對新生代農民工建立相應的社會救助制度，在他們遭到突發性的天災人禍時能夠給予緊急救援，如食品、醫療、教育、司法救助與法律援助等。同時積極發揮民間組織與民間力量的救助作用，大力組織和開展“紅十字會員”、“自愿者”等有益活動，不斷增強社區服務和救助功能。

3.加快健全社會福利體系。目前，新生代農民工社會保險缺乏，社會福利少之又少。單就目前農民工子女義務教育總體狀況而言，其處境較差、很多權利缺乏實現的條件，成長環境有待改善。從短期看，農民工子女教育問題直接影響農民工市民化意愿和市民化能力；從長遠看，農民工子女教育問題關系到下一代的基本素質。這些會直接影響新生代農民工的市民化預期，因為他們不僅要通過努力而改變自身命運，還要為自己的下一代創造良好的成長環境。因此，國家和各級政府應該在完善農民工社會保險制度基礎上，從增進農民工子女義務教育福利、農民工住房福利和農民工精神文化生活福利等方面著手，重視農民工的福利問題。

（二）加強政府對新生代農民工社會保障運行的監管

1.建立健全與新生代農民工社會保障相關的法律法規，并加強執法力度。盡管中國一些發達地區已經頒布了許多社會保障方面的規章制度，但總的看來，立法層次較低，法律約束力不足。有關農民工社會保障的法律法規更是很少，農民工的權益缺乏法律保護。所以，中國在完善社會保障的同時，應加強對農民工的保護，并逐步將一些取得市民資格的農民工納入城市社會保障體系。同時還要加大現有法律法規的執法力度，比如，加強執行《工傷保險法》、《失業保險條例》等社會保障方面的法律，以及一些相關法律的執法力度，如《勞動法》、《合同法》、《婦女兒童權益保護法》等，使新生代農民工社會保障事業納入法制化軌道[10]。

2.建立全國性新生代農民工社會保障的網絡系統，利用網絡技術實現管理一體化。針對新生代農民工流動性強的特點，應當建立健全新生代農民工登記制度，并利用網絡技術實現一體化管理。具體來說，在新生代農民工城市就業之初，引導他們到相關管理部門登記并辦理社保卡，并建立個人社會保障專戶。當新生代農民工更換工作或者工作城市時仍能繼續使用該卡，其個人賬戶隨著工作城市自由轉移，同時，新生代農民工也可以利用網絡系統繳納保險費、查詢及獲得保障。實行一體化的管理措施，是中國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要手段。endprint

（三）提高企業和新生代農民工個人對參加社會保障的正確認識

1.企業，特別是民營企業和私營企業，要積極轉變讓農民工參加社會保障是加重企業負擔的錯誤認識。企業應充分意識到，從長遠利益來看，新生代農民工參加社會保障是能為企業創造經濟和社會效益的，能留住人才防止熟練的技術人員流失，防止培訓新員工而增加企業的成本，能夠增強企業的凝聚力、競爭力，幫助企業樹立良好的社會形象，為企業創造更多的財富。

2.新生代農民工自身也要轉變觀念，加強社會保障的意識。從維護新生代農民工自身權益的角度來看，農民工可以通過發展互助組織、管理組織、工會等，使之成為新生代農民工與當地社會聯系的橋梁和紐帶，通過統一培訓、宣傳社會保障等額方式讓農民工對社會保障有一個正確的認識和看法。例如成立“外來人口協會”，在處理勞資糾紛的過程中，由于它是新生代農民工和資方都信任的中介組織，基本能實現一種比較平等的協商和利益較量，從而有效地維護了外來新生代農民工的利益。

參考文獻：

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[4] 汪發貴，趙勇興，王福祥.新生代農民工的社會保障問題探析[J].湖北成人教育學院學報，2011，（4）：20-23.

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[責任編輯 陳麗敏]endprint