立法引領：演奏立法“交響曲”

何曉明　黃武

地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在中國特色社會主義事業中發揮著重要作用。浙江省人大及其常委會圍繞全省中心工作，服務改革開放大局，大膽開拓，勇于創新，積極推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，取得顯著成就，走在全國前列。

立法是法治的前提和基礎。1979年12月19日，浙江省五屆人大常委會第一次會議首次行使地方立法權，通過我省地方立法史上第一件地方性法規——《浙江省縣以下各級人民代表大會代表選舉試行細則》，由此開啟了浙江地方立法的全新進程。

黨的十八大提出，“法治是治國理政的基本方式，要全面推進依法治國”。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。近年來，浙江省人大常委會從全面深化改革對地方立法的新要求出發，從我省經濟社會發展實際的新情況出發，從人民群眾對建設美麗浙江創造美好生活的新期待出發，積極發揮在立法工作中的主導作用，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，發揮立法對我省改革發展的引領和推動作用，演奏出一首精彩的地方立法“交響曲”。

截至2014年9月底，浙江省人大及其常委會通過和批準的現行有效地方性法規、自治條例和單行條例共352件，其中，省地方性法規194件（含法規性決定6件），杭州市地方性法規82件，寧波市地方性法規73件，景寧畬族自治縣自治條例和單行條例3件。這些法規內容涵蓋我省經濟、政治、文化、社會和生態文明建設等各個方面，與國家法律法規相配套，與浙江經濟社會發展要求相適應，為建設物質富裕精神富有的社會主義現代化浙江提供了有力的法制保障。

立法引領：確保重大改革于法有據

改革是一場深刻的革命，涉及各領域重大利益關系調整，涉及各方面重要體制機制完善，是破與立的辯證統一。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。

總書記這一深刻論述，勾畫出中國改革的法治化路徑，意味著全面深化改革走向“先立后破”的新時代。立法引領改革，是立法在全面深化改革新時代發出的最強音。

2013年12月，省人大常委會通過《關于促進全面深化改革再創體制機制新優勢的決定》，使省委的重大決策通過法定程序轉化為全省人民共同意志，努力營造有利于改革創新的制度環境和社會環境，推動和保障全面深化改革順利進行。

作出《決定》是為了深入貫徹省委剛作出的關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創體制機制新優勢的決定。《決定》對全面深化改革的指導思想、重點領域、基本原則等方面作出規定，并特別強調改革創新要堅持法治原則，注重運用法治思維和法治方式推進改革創新，保證改革的合法性、有序性，同時，本省建立保障改革創新、寬容失敗、允許試錯的機制。

“這意味著我省從法治的層面，為改革創新者創造了更寬松的環境。也就是說，只要改革創新沒有違背法規，人大、政府和有關部門應當寬容失敗，鼓勵公民、法人和其他組織大膽改革創新，為再創體制機制新優勢完善和積累經驗。”省人大法制委員會主任委員丁祖年如是說。

深化行政體制改革，加快轉變政府職能，是十八大作出的重大決策。2013年以來，省政府著力深化我省行政審批制度改革，積極打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的省份，加快政府職能轉變，陸續取消和下放多項行政審批事項，其中一些領域取消和下放行政審批事項需要修改相關法規以獲得支持。

對此，省人大常委會積極回應。2013年12月、2014年5月，分別通過了《關于修改〈浙江省人才市場管理條例〉等八件地方性法規的決定》、《關于修改〈浙江省松材線蟲病防治條例〉等七件地方性法規的決定》和《關于修改〈浙江省燃氣管理條例〉的決定》，集中修改16件地方性法規，取消21項行政許可，調整2項行政許可，下放2項行政許可，同時，進一步加強對相關經濟運行活動的事中和事后監管。

這幾次專項修改法規，是以法治方式推進行政審批制度改革，體現了通過立法保障和促進改革的法治精神和法治思維，也進一步激發了市場、社會的創造活力，可謂順應了時代要求，承載了民意期待。

從1982年探索制定《浙江省計劃生育條例（試行草案）》，之后3次重新制定或修改《浙江省人口與計劃生育條例》，再到2014年1月通過《關于修改〈浙江省人口與計劃生育條例〉第十九條的決定》，在全國率先落實中央有關啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策；從2009年先行制定《浙江省流動人口居住登記條例》，創設居住證制度，到2014年5月通過《關于授權省政府在部分市縣暫時停止施行〈浙江省流動人口居住登記條例〉有關規定的決定》，推行居住證制度改革試點，都是多年來省人大常委會促進地方立法與改革發展同頻共振的生動樣本。

立法推動：加強重點領域立法

2013年12月，省委書記、省人大常委會主任夏寶龍在全省立法工作會議上強調，“地方立法要突出地方特色，真正立足浙江、服務浙江，特別要加強重點領域立法，加快制定和完善我省經濟社會發展迫切需要的法規，保障和推動省委、省政府重大決策部署的貫徹落實。”

近年來，浙江對準制約經濟社會發展的頑疾要害，打出了一套轉型升級的“組合拳”。在這一過程中，地方立法圍繞中心、服務大局、及時跟進，出臺《溫州市民間融資管理條例》、《浙江省違法建筑處置規定》等法規，起到了“及時雨”的效果。

金融是經濟的“血液”。溫州的金融改革，能否實現真正的突破，被外界看作未來民營經濟轉型升級的風向標。2013年11月，省人大常委會通過《溫州市民間融資管理條例》。這意味著我國第一件規范民間借貸的地方性法規在浙江問世。該法規明確了三種主要的民間融資方式和三類民間融資服務主體，創設了民間借貸備案制度，強化了民間融資風險防范和處置機制，促進民間融資陽光化、規范化。

“《條例》的出臺，是溫州金改的一個重要進展，是中國金融發展思想上的一個重大突破，對下一步銀行、證券、保險等金融和類金融業務的改革和發展有著重要的意義。”副省長朱從玖在該法規實施工作座談會上說。

這是全國首件規范民間融資行為的地方性法規，堪稱地方金融法治的示范和樣本，具有里程碑式的意義。

此外，省人大常委會出臺了《關于保障和促進義烏市國際貿易綜合改革試點工作的決定》，加強義烏市國際貿易綜合改革促進立法的調研起草，并將《浙江省舟山群島新區條例》列入2014年立法計劃準備項目，以立法方式推動“四大國家戰略舉措”落地生根。

2014年5月下旬，省委作出《關于建設美麗浙江創造美好生活的決定》，這是建設美麗中國在浙江的具體實踐，也是對歷屆省委提出的建設綠色浙江、生態省、全國生態文明示范區等戰略目標的繼承和提升。7月下旬，省人大常委會及時通過《關于保障和促進建設美麗浙江創造美好生活的決定》，依法保障和促進建設美麗浙江、創造美好生活，為全社會共同參與和推進美麗浙江建設提供制度保障。

“山水林田湖就是一個生命共同體”、“綠水青山就是金山銀山”。2013年以來，省人大常委會按照黨的十八大關于生態文明建設部署要求，加強生態文明領域地方立法，已制定了《浙江省機動車排氣污染防治條例》、《浙江省水土保持條例》和《關于加強畜禽養殖污染防治促進畜牧業轉型升級的決定》等，推動浙江生態文明建設在法治軌道上順利運行。

從較早時期制定的《浙江省鑒湖水域保護條例》、《浙江省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》，到多年前制定的《浙江省農民專業合作社條例》、《浙江省企業商號管理和保護規定》、《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》，再到近幾年制定的《浙江省違法建筑處置規定》、《浙江省社會救助條例》等，都是省人大常委會圍繞全省工作大局，從浙江實際情況出發，不斷解放思想，勇于創新的立法典型。

立法創新：推進科學立法民主立法

張德江委員長多次強調，現在，全社會對立法質量普遍關注，要求越來越高。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有法律法規，而是法律法規好不好、管不管用、能不能解決實際問題。立法工作機制的創新及其完善，對提高立法質量具有彌足珍貴的價值。

近年來，省人大常委會在實踐中探索，在創新中謀劃，在發展中進步，進一步建立健全選項、計劃編制、起草、調研、溝通協調、公眾參與、代表參與、專家參與、立法宣傳、備案審查和法規清理等立法工作體制機制，出臺了《關于完善科學立法民主立法工作機制的若干意見》等30多項立法工作制度，建立了覆蓋立法工作各個方面和環節的較為完整的“制度鏈條”，有力推進科學立法、民主立法，提高了立法質量。

多年來，從全國人大到地方各級擁有立法權的人大對發揮人大代表在立法中作用作了積極的努力，但也存在代表實際參與率低、參與深度不夠、參與實效不明顯等不足。在認真總結過去代表參與立法的做法經驗的基礎上，2014年3月，省人大常委會主任會議研究通過《關于省人大代表分專業有重點參與立法工作的若干規定》，建立了省人大代表有序參與立法的新機制，在全國首開先河。

《規定》要求，經確定為“重點參與立法”的代表，肩負特別的任務和責任，其在一般參與的基礎上，要根據立法工作的需要，安排出更多的時間和精力，全程參與所選法規項目的起草、調研、論證等各個環節工作，并結合自身職業或所在行業優勢，對所選法規項目提出更反映實際情況、更有針對性的意見建議。省人大常委會法工委還建立了重點參與代表專門聯系制度，為代表提供個性化服務和全程跟蹤保障。

“省人大代表分專業有重點參與立法，是省人大常委會貫徹落實中央和全國人大有關推進科學立法、民主立法要求，推動浙江民主法制領域改革的一次有益探索，是全國首創的一項新機制，可謂代表深入參與立法的‘升級版。”丁祖年如是評價這項制度。

2014年5月28日，省人大常委會通過了由法制委員會提請審議的《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》。條例的制定出臺，實現了多項立法創新：人大主導成立法規起草小組，首次召開有浙江衛視、《浙江日報》等16家新聞單位參加的媒體通報會，就有關條款的可操作性專門向各市、縣政府及房屋征收部門進行問卷調查，召開省人大常委會組成人員專題座談會等。這些做法，可謂近年來省人大常委會深化科學立法、民主立法的一次生動實踐和縮影。

開展立法評估，是保證立法質量的有效途徑。2014年3月，省人大常委會法工委召開《浙江省電網設施建設保護和供用電秩序維護條例（草案修改稿）》表決前評估會，省人大代表、部門負責人、企業代表、電力用戶代表和有關專家等參會人員，從各自角度對法規的科學性、可行性進行了全維度審視，較為全面地反映了條例所涉各方的利益訴求。這是我省首次探索在法規表決前，就條例草案修改稿出臺的時機、實施后可能產生的社會效果以及實施中可能會出現的問題等進行評估，取得了良好的效果。

發動全省各級人大代表查找不適應全面深化改革要求的法律法規條文，建立專家和社會機構深度參與立法機制，建立立法基層聯系點制度，與媒體深度合作加強立法宣傳，深入推進科學立法、民主立法，創新立法工作體制機制，拓展人民有序參與立法途徑，省人大常委會一直在探索與追尋。

近年來，在浙江省本級地方立法取得佳績的同時，杭州、寧波、景寧畬族自治縣同樣交出了一份出色的“立法答卷”。如杭州市人大常委會突出立法創新，在2013年修訂《杭州市物業管理條例》的過程中，通過召開立法聽證會、向全體市人大代表征求意見、實行三審制和隔次審議、首次進行立法前評估，該條例成為民主立法的“杭州范本”；寧波市人大常委會突出先行立法，2011年通過《寧波市醫療糾紛預防與處置條例》，合理界定患者、醫療機構及醫務人員的權利和義務，構建以人民調解和醫療責任保險理賠為特色的醫療糾紛處置的長效工作機制，這是全國第一件醫療糾紛預防與處置地方性法規，為其他地區立法提供了經驗；景寧畬族自治縣人大突出民族特色，于2010年通過《景寧畬族自治縣民族民間文化保護條例》，保護、繼承和弘揚了民族民間優秀傳統文化，促進了民族地區經濟和社會發展。

敢為人先，是浙江人民的優秀品質；與時俱進，是浙江立法的重要品格。35年來，伴隨著改革開放進程和市場經濟發展，浙江地方立法經歷由起步探索到發展提高，從快速發展到日趨完善的過程。全面深化改革的號角已經吹響，時代賦予了立法引領推動改革的歷史使命。地方立法面臨著前所未有的機遇和挑戰，也必將在新的更高起點上取得更大的成就。 攝影 蔡榮章