司法監督：監督模式釀轉型

馮甦春+王志華

“突出三項監督亮點”，“打好監督領域組合拳”，“逐步推進制度化監督”……2013年12月全國人大內務司法工作座談會上，浙江省人大內司委就司法監督工作作主題發言時的幾個“關鍵詞”，受到與會者的廣泛關注。“關鍵詞”的背后，是對這幾年來，省人大內司委結合本省實際，大膽創新，積極探索獨具特色司法監督之路的生動概括。

時間回溯到2008年。監督法實施已進入第二個年頭，如何在法定框架內，既嚴格依照法定方式，又不斷加大監督力度，尋找一條既不拘泥個案，又能擺脫監督實效性不足等為人詬病的司法監督新路，實現監督的轉型優化，亟待破題。

以監督促監督，監督形式的悄然轉型

2008年3月，浙江省人大常委會聽取審議了全省檢察工作情況的報告。這本是一次列入年度計劃的常規性審議，但在審議中，常委會組成人員不約而同地發現了一個共性問題，即檢察機關“辦案強、監督弱”的現象普遍存在。

一方面，作為具體訴訟活動的監督者，檢察機關法律監督略顯“薄弱”，需借力推進；另一方面，人大司法監督離開具體案件與訴訟，實效性存在“軟肋”，需借助有效平臺，二者之間有現實的“雙向需求”。作為其他監督方式的樞紐，人大監督可以嘗試借助加強檢察機關法律監督這個平臺，讓人大監督觸角延伸到具體訴訟與個案，“雙向需求”對接的難題，或許就能迎刃而解。

圍繞這一思路，一系列監督工作緊鑼密鼓地跟進。省人大常委會先后在2009年、2010年連續兩年聽取審議省檢察院關于偵查監督、刑事訴訟監督情況的報告，并組織內務司法專業代表小組赴省喬司監獄、杭州市看守所以及蕭山國際機場二期工程實地視察，全面唱響了推進監督工作的大前奏。

2010年7月，經過充分調研，廣泛論證，并18易其稿，省人大常委會正式審議通過了《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》（以下簡稱《決定》），首次以行使重大事項決定權的形式，監督和支持檢察機關履行法律監督職責。10個條文，精辟實用，內容涵蓋法律監督工作各個層面。

“制度的生命在于執行”。從2011年開始，省人大常委會采取“遞進式”方式，連續兩年圍繞《決定》的貫徹執行開展跟蹤監督：2011年，專項審議省公檢法司四機關貫徹落實《決定》情況并分別提出審議意見；2012年就審議意見的落實再開展跟蹤監督，并組織常委會全體組成人員對公檢法司四家落實審議意見情況分別進行滿意度測評。對同一事項，持續監督，連續發力，力度和效果前所未有。

省人大常委會副主任厲志海在主任會議成員重點調研課題《人大視角下加強檢察機關法律監督工作思考》中曾精辟地總結道：“人大監督支持檢察機關法律監督工作，促進司法機關相互監督制約、促進檢察機關對行政機關的監督，以此構建起一種雙層、立體的監督模式，達到加強整個監督工作體系的目的”。這是對省人大常委會通過借助檢察機關法律監督平臺，“以監督促監督”，優化轉型監督方式的生動概括。

聚焦規范司法權力運行監督工作，思路再次升華

2013年1月，省十二屆人大內司委產生后，對如何落實黨的十八大精神，進一步推進、完善司法監督，進行了認真研究。2013年，是修改后的刑事訴訟法實施的第一年，這部被譽為“小憲法”的法律，修訂條文達111條，對司法機關規范執法，健全權力運行機制影響重大。圍繞“健全司法權力運行監督制約”這個重點，以“程序”作為切入點，突出“規范與公正”問題，督促司法機關健全完善訴訟程序及相互監督制約機制，推動困擾司法領域中緊迫性、普遍性、全局性問題的解決，將是一個具有開拓意義的選題。

隨后，一個新的監督思路躍然紙上：以司法權力運行“規范性”為監督抓手，2013年，首先對司法機關貫徹實施修改后刑事訴訟法開展專項監督，側重從程序規范角度開展監督；2014年，對司法機關規范執法、公正司法工作情況開展專項監督，側重從規范執法行為角度開展監督。今后幾年，再考慮陸續圍繞司法機關工作人員、監督制約機制等不同角度跟進專項監督。

省人大內司委主任委員宋光寶把這種監督形象地比作抓住了“牛鼻子”。司法權力運行的規范性涵蓋面較廣，涉及程序、隊伍以及機制制度等方方面面，與公正司法休戚相關，可謂“牽一發而動全身”。

圍繞省人大常委會確定的監督重點，各司法機關在接受審議時均交出了一份令人滿意的答卷：針對修改后刑訴法證據制度的落實問題，省公檢法三部門就死刑案件證據收集審查等問題明確了程序性規定，省法院與省檢察院、省檢察院與省公安廳分別擬定了訊問全程錄音錄像的相關規定。針對律師會見難問題，當年全省有85個看守所設置完成律師會見室487個，同比增幅達36%，省公檢法司四家聯合出臺了關于刑事訴訟中充分保障律師執業權利的若干規定，全面推進解決律師執業中的“三難”（會見難、閱卷難、調查取證難）問題。可以說，抓住司法權力運行“規范性”這個“牛鼻子”，產生了一系列顯而易見的蝴蝶效應。

持續關注社會熱點，守護公正呵護民生

2013年以來，浙江先后發現并糾正了“兩張叔侄強奸案”和“蕭山陳建陽等5人搶劫殺人案”兩起錯案，一時成為輿論風暴的中心。“對社會高度關注案件，人大要通過合適的方式加以監督”。為此，省人大內司委“應時而動”，及時介入并監督兩案的查糾及整改，及時聽取了省公、檢、法機關情況匯報，旁聽了再審案件庭審，查閱了相關資料，在此基礎上，向常委會主任會議作了專門報告，提出了整改規范的意見。幾個月后，又就司法機關的整改情況再次聽取了專題匯報。

司法監督不直接處理具體個案，但不能以此束縛人大對一些重大案件事項的監督作為。

幾年來，省人大常委會圍繞“制約經濟社會發展的重大問題、影響司法公正的突出問題、人民群眾反映強烈的民生問題、社會關注的熱點問題”四大問題，不斷完善監督舉措，使監督步伐與時代發展緊密相依，與民生企盼有機融合。

2011年9月，省人大常委會在對司法機關貫徹落實《決定》提出的審議意見中，專門提出檢察機關要將法律監督工作主動融入經濟社會發展大局，突出抓好保障民生、民權、民利的法律監督。

隨著犯罪嫌疑人陸某、鄭某的被捕，震驚全省的江山市1萬余斤病死豬肉案終于塵埃落定，這也是全省檢察機關貫徹落實省人大常委會《決定》要求，積極部署開展民生專項監督的戰果之一。僅2013年，全省就依法批捕制售有毒有害食品藥品犯罪495人，批捕非法排放污水等破壞環境資源犯罪259人，揪出了一大批充當制假售假企業“保護傘”的公職人員。對社會關注熱點的及時、持續回應，使得人大司法監督更“接地氣”，也實現了“實效性+時效性”的雙向統一。

探尋監督方式聚合效應

司法監督工作是一項綜合、系統性工程。如何在監督法的“版圖”中，用好、用足法律賦予人大的各項職權，發揮最大效應，體現監督作為，是省人大常委會一直以來探索和思考的問題。

2010年2月，省法院起草的《關于完善全省綜合治理執行難工作體系建設的意見》由省綜治委正式印發執行。意見下發后當年，包含23個環節、54項措施的解決執行難工作措施之網基本建設完成，法院執行工作取得了突破性進展，這也是省法院貫徹落實省人大常委會作出的《關于加強全省法院民事執行工作的決定》的主要成效。此前的2009年，省人大常委會在聽取和審議省法院民事執行工作情況報告時發現，造成“執行難”系事出多因，不乏一些機制性問題，僅靠法院一家解決明顯“力不從心”，亟待整合力量，督促解決。當年遂決定以重大事項決定權形式，就造成“執行難”的重大、普遍性問題，作出普遍性規定。

這種嘗試，在后續兩年逐步得以“推廣成型”。在分別聽取審議有關專項工作報告基礎上，2010年7月，省人大常委會作出《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》；2011年9月，作出《關于進一步加強法制宣傳教育的決議》，就專項監督基礎上，行使重大事項決定權進行了積極探索。

在省人大內司委的年度工作報告中，這種經驗被精辟地總結為“監督司法與重大事項決定權的有機結合”，一方面，通過監督，總結經驗，發現問題；另一方面，通過作出決議決定，產生普遍約束力，督促相關部門形成合力，增強監督普遍性和規范性，形成“雙向推動”。同樣，也巧妙地解決了專項監督力度有限、被監督部門落實整改時“單打獨斗”，效果不佳等現實問題。

限于人大監督工作階段性強的限制，司法監督主題一般每年更迭，導致諸多監督內容只能“淺嘗輒止”，對司法活動中一些長期性、深層次問題，往往難以觸及。而開展跟蹤監督，圍繞同一主題，連續監督，一抓到底，持續推動問題的解決，或許就是破解監督“短期效應”的一個關鍵。

為此，省人大常委會以加強檢察機關法律監督為主線，在初次監督的基礎上，連續4年，持續開展跟蹤監督。2010年提請省人大常委會作出《決定》后，2011年即采取“1+3”的模式，聽取和審議了省人民檢察院關于貫徹《決定》情況的專項報告，審議了省高級人民法院和省公安廳、省司法廳的書面報告，并出具了審議意見； 2012年，又采取“1+4”的模式，對前一年度審議意見的落實情況進行了跟蹤監督，常委會聽取和審議了內司委關于跟蹤監督情況的報告，省公、檢、法、司四機關也向常委會提交了書面整改落實情況報告，之后，常委會對四機關落實上一年度審議意見的情況進行了滿意度測評。

2010年以來，省人大常委會相繼聽取和審議了省法院關于行政審判、知識產權審判工作情況專項報告。同時送到常委會組成人員手中一并審議的，還有另外一份有分量的材料，即省政府及相關部門實施行政復議法和行政訴訟法情況以及知識產權行政保護情況的書面報告。司法工作與行政執法工作合并審議，體系更加完整，思路更加清晰，內容更加翔實，得到了與會人員的一致肯定。

創新，監督形式的完美蛻變

省十一屆人大常委會第三十四次會議上安排了一項特殊議程，即對省公檢法司貫徹落實加強檢察機關法律監督審議意見情況進行滿意度測評。這種直觀化監督方式在司法監督工作中的首次“亮相”，對新時期司法監督方式的探索創新具有開創性意義。

類似的剛性監督方式還陸續“登場”。2014年9月，在省人大常委會聽取和審議全省司法機關規范執法、公正司法工作情況的報告時，還開展新的探索——專題詢問。常委會組成人員通過現場詢問等方式，將社會關注的司法熱點、難點問題盡數拋出，以“現場提問+追問”的形式，讓司法機關主要負責人一一“接招”，查擺問題，督促整改。

2014年6月24日，省人大內司委組織在臨海市的9位省人大代表，集中赴省屬臨海監獄開展視察。視察組冒雨實地查看了監獄會見樓、指揮中心、罪犯監舍等場所，聽取了關于規范執法公正司法工作情況的匯報。在隨即召開的現場會上，代表們就監獄工作思路、硬件設施、隊伍建設等方面提出了諸多建設性意見。

開座談會、聽取匯報，這本是人大監督慣用的調研方式。但在司法監督領域，這些傳統調研手段卻略顯“底氣不足”：方式單一，內容形式化，不利于了解司法工作真實情況。如何研判司法活動特點、規律，改進、完善調研具體形式，促進監督效果最優、最大化，一直是省人大常委會積極探索的目標。

在對加強檢察機關法律監督審議意見進行跟蹤監督時，內司委組成人員一改以往的“集中聽匯報”，而是“背靠背”地單獨、逐一聽取省公、檢、法、司四機關的情況匯報，全面掌握真實情況。在就全省貫徹執行修改后刑事訴訟法情況開展調研時，也不再“坐堂”聽匯報看材料，而是主動上門聽意見，“面對面”地溝通反饋，直接督促整改完善。

從“背靠背”、“面對面”到“點對點”，一些特色調研形式的展現，使司法監督的調研過程更加務實，更接地氣。

2013年8月，為促進公正司法、規范執法，省人大內司委向省人大代表逐一發函，征集對全省司法機關及其工作人員公正廉潔執法情況的意見，共歸納整理意見建議70余條。面向全體省人大代表書面征求全省司法工作的意見，這是一種“嘗鮮”式的舉措。

發揮好代表作用，一直是司法監督工作的“著力點”之一。除組織代表視察、旁聽庭審等常規做法外，省人大內司委還堅持對委員會領導聯系的代表，實行“走訪制”，由領導直接到相關市縣，接待當地的省人大代表，當面傾聽代表意見和建議；對提出司法方面建議議案的代表，實行“定期回訪”，結合辦理進度，聽取意見反映，并適時邀請其參與相關監督活動，真正使司法監督“看得到代表身影，聽得見代表聲音”。

“讓司法監督更多地體現群眾的訴求”，也被作為一項重要內容，潛移默化地融合到各項工作中。2011年3月，省人大內司委圍繞法院知識產權審判專項審議組織了一場特殊的座談會，參會人員全部為律師、案件當事人代表等司法工作相對方。2013年6月，又圍繞司法機關貫徹落實修改后刑事訴訟法情況，召開了律師代表專場座談會。座談會均直接瞄準“問題與不足”，與會人員有感而發，言辭激烈，給后續督導整改工作注入了大量新鮮內容。 攝影 蔡榮章