中國突發性環境污染事件的走勢及其治理

程前昌

摘 要 水污染、大氣污染和固體廢物污染是中國突發性環境污染事件的主要構成部分，中國突發性環境污染事件的發生頻次呈現出直線下降的趨勢，說明我國的環境保護確已取得了顯著成效，但這也是建立在大量經濟投入與付出的基礎之上的。中國突發性環境污染事件的環保經濟效益卻是直線式地越來越差，不過，環保人本效益卻無大幅度的擴增，此外，新型的海洋污染之類的事件也不容忽視。最后，針對治污問題，提出了相應的舉措。

關鍵詞 環境污染；治理；效益

[中圖分類號]X5；D630.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0045-05

環境污染與環境保護總是針鋒相對的一對矛盾，當前的環境群體性事件也越來越多，一方面說明人們需要美好的環境，另一方面說明人們的環保意識在增強，人們的環保參與力度在加大。如今，突發環境事件因其數量多、處置成本高、社會影響大，人們對它的關注程度比過去明顯提高[1]。1993～2005年突發性環境污染事故的時空格局分析顯示，污染事故主要集中在我國東南和中部地區省份以及湖南、四川和廣西地區，人口數、GDP、企業個數和工業廢水排放量與環境污染發生次數正相關[2]。1995～2010年中國環境事件時間序列的描述性的分析表明，中國突發性環境污染事件的防控取得了顯著成就，但是，固體廢棄物污染事件自2000年以來呈快速增長態勢[3]。一些研究者也對突發性環境污染事件的應急能力[4]、突發性環境污染事件的檢測技術支持[5]、應對突發性環境污染事件的法律問題[6]等進行了相關研究。本文不僅要定性與定量分析中國突發性環境污染事件的特征，并對其未來走勢和效益做出積極有益的判斷。原始數據來自歷年全國環境統計公報以及《中國環境統計年鑒》、《中國統計年鑒》。

一、中國突發性環境污染事件的走勢

1. 突發性污染事件的構成

中國突發性環境污染事故主要由水污染、大氣污染和固體廢物污染三者構成，尤其是水污染和大氣污染，在中國突發性環境污染事故中一直占據著首要地位。如圖1所示，1991年，水污染事故在全國突發性環境污染事故中所占據的比重為58.96%，1991年到2006年，其所占比重時起時伏，一直都居高不下，自2007年開始，才有顯著的下降，在2010年，仍然占據著32.14%的分量。其中的大氣污染，所占比重則沒有明顯的下降趨勢，反而在波浪狀的起伏中有所上升，1991年，大氣污染占突發性環境污染事故的比重為31.23%，2010年為37.38%。固體廢物污染所占突發性環境污染事故的比重也由1991年的2.76%增加到了2010年的8.3%，并在2007年達到最大份額，為12.55%。在中國突發性環境污染事故中，1991年，水污染、大氣污染和固體廢物污染三者的合計值所占的比例達到了92.95%，2010年也高達77.86%，構成了我國突發性環境污染事故的主體。

2. 突發性污染事件的走勢

從圖2可知，中國突發性環境污染事件的走勢是可喜的，雖然時有變動，但總趨勢是良好的。近20年里，全國突發性環境污染事件已從1991年的最大值3 080次下降到了2010年的420次，最小值為2009年的418次，降幅巨大，這與我國乃至全世界的環保意識的強化不無關系。通過最優回歸方程擬合可知，中國突發性環境污染事件的變動出現出了直線下降的趨勢，其變動方程可表述為：

依照上述公式，可以得到20世紀90年代中期以來的突發性環境污染事件的環保人本效益情況。如圖4所示，環保人本效益指數呈現出兩端低，中間高的態勢，兩個峰值分別位于2002年和2005年，夾在中間的2003和2004年的環保人本指數也偏低。總體來說，環保人本指數的規律性差。1996年，中國的環保經濟效益指數為22.822‰，這是近15年以來的最小值。隨后到了2005年的最大值1 706.97‰，2010年突發性環境污染事件的環保人本指數為573.8095‰。盡管中國突發性環境污染事件的次數從1991年的3 080次大幅下降到了1996年的1 446次，并繼續銳減到了2010年的420次。但是，突發性環境污染事件的環保人本效益并無明顯的下滑趨勢，說明單位事件上的危害性越來越大。

雖然突發性環境污染事件的絕對次數減少了，然而，每一事件次數上的破壞性卻更大了，威力越來越猛。比如1996年中國共有1 446次突發性環境污染事件，傷亡人數共計為33人；2010年中國共計有420件次突發性環境污染事件，而傷亡人數卻高達241人。因此，搞好環境保護不僅要控制住污染事件的發生頻次，而且還要朝著抑制環境污染事件的破壞性方向去努力。要想徹底調控好環境污染性事件，那就不得不從多方面入手，進行綜合性地整治。

三、治污問題的出路

1. 政府提供法制政策保障

可在憲法性文件及環境法律的框架內，制定適用于突發環境污染、生態破壞、特殊環境的損壞和環境安全事故的《突發環境保護事件應急法》[7]。政府的環保法制不僅要制定得好，更重要的是要執行到位，有法不依就等于無法無天。政府不僅要對污染事故方追究經濟賠償責任，而且還要對造成人員傷亡的依法追究刑事責任。不僅要對污染事故的肇事者追究責任，同時也要對污染監督機構、監督人員以及不負責任的污染環評專家追究相應的罪責。形成監督方、生產方、環評方三方共同約束、共同擔責的新的環保舉措，而不僅僅追責于污染肇事方或監督方，欺上瞞下的環評專家也應一同追責。

另外，鄉村的環保也不容忽視，鄉村環保的基礎設施和配套管理都較為滯后，大多數村莊沒有下水管道和環衛設施，污水、糞便、垃圾直排到房前屋后的溝渠，最終匯入河流，造成以少積多式的污染。因此，很有必要根據人口城鎮化的需求，預留一部分鄉村居民點，進行配套設施完善的新農村規劃，鄉村總得要有一定的人口存在。鄉村基礎設施越是落后，鄉村人口越是盲目地流向基礎設施好的城鎮，最終導致鄉村的荒廢和城鎮的臃腫。這樣有利于人口城鎮化的合理推進，以及農村空曠式的住宅逐步向集約化、現代化的新農村住宅轉變。那么，鄉村將有更多的土地遺留，有利于推進鄉村土地流轉，走向企業化的規模化耕種，使得按照科技水準來規模化生產綠色食品的生產經營活動也就變得完全可能。endprint

國家所劃撥的環境污染治理經費必須進行妥善的專款專用，不能挪作他用或是有所浪費，要嚴防虛報虛領治污經費的腐化現象。否則，環境污染治理只不過是一個要錢的幌子。

2. 環評專家須素質得當

一些環評專家走馬觀花，或被幾句動聽的話都給打發了，做出與環境污染事實不一致的判定結果，難免帶來災難性的后患。習近平總書記說：“打鐵還需自身硬”。環評專家若是自身素質不硬的話，環評的結果就是癱軟的結果，不經一用。

因此，必須啟動環評專家問責制，讓環評專家務必按照環保標準對生產方進行切實的評價，而不是賣人情式的走形式。因為，環境污染事故不亞于殺人武器，簡直就是隱形的殺人兇器。對于不按實際標準進行環評以及造假作弊的環評專家，要予以相應的處罰，對于已造成嚴重社會危害的污染事故，應根據事故的嚴重程度，追究環評專家相應的事故責任，吊銷環評資格、追究經濟賠償并處以刑罰。

3. 群眾自組織參與

環保是涉及公共利益的一項重要事業，政府需要提高群眾的環保參與積極性，而不要拒絕群眾的投訴。成立專業的機構和負責人員，向社會開通全天候的環境污染投訴電話或網絡渠道。對群眾投訴的環境問題的時間、地點、內容不僅要進行如實登記，還要有專業的執行人員去現場鑒定處理，必須予以及時公正地處理，自接到投訴起24小時內到現場查驗是比較靠譜的。對于造成人員傷亡的突發性環境污染事件，急救中心、公安或消防系統、環保部門都應聯合入手，須在最快的時間范圍內趕到現場才可，和群眾一道共同參與事故的救助，每個鄉鎮都可根據轄區隱患的大小至少必備一個專業的環保執法人員。政府機關屬于服務業，服務于大眾，建立高效運行的服務機制已是必然。

群眾參與、群眾自救都是必然，現實中很多傷亡事故的緊急救援都離不開群眾的幫扶，各行業人員本也出自群眾。當然，群眾也不能不分青紅皂白地亂投訴，否則會浪費大量資源，群眾和政府機關都應當以誠信的做法來贏得一致的利益，這需要進行日常的反復宣傳。突發性環境污染事故可以采用現代信息等先進技術，建立成為集通信、指揮和調度于一體的、高度智能化的應急指揮調度系統[8]，形成急救、公安、消防、環保、政府機關和群眾等合為一體的參救系統。

4. 啟動環保責任預案

企業追求利潤最大化，但是，不能因此而讓企業忘乎所以。要讓每一家具有潛在污染性生產活動的企事業單位提前預備專項救污資金，并厘清相關負責人的環保責任權限。一旦發生污染性事故，才能按時啟動，立即投入到位，進行專款專用。造成人員傷亡的，不僅要給予受害方進行補償，還要追究事故方負責人的罪責。當法人代表申請注銷企事業單位后，可將原剩余款項返還給企事業單位。環境保護重在預防，啟動環保責任預案，以此提高生產企業的警惕性。

5. 統籌國內與國外

在環境公共利益呈現國際化趨勢的時代，中國深入參與國際合作，同全球其他國家共同致力于全球環境維護是必然選擇[9]。國家之間的政治分歧與經濟摩擦時有發生，但是，不能因此而荒廢安全第一的環保問題。因此，很有必要在國家之間建立一種跨越行政權限的獨立運作的公益性環保組織，其宗旨在于促進人類的安全發展，服務于全人類，不以盈利為目的。發達國家幫助落后國家轉變生產方式，積極探索領空、領海的共同開發、共同擔責的模式，加強環保的合作與互利共享。

[1] 武衛政.突發環境事件敲警鐘[N].人民日報，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李靜，呂永龍，賀桂珍，等.我國突發性環境污染事故時空格局及影響研究[J].環境科學，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，羅宏.中國突發環境事件時間序列分析[J].中國環境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文寶，顧曉霞.關于提升環境污染突發事件應急能力的探討[J].環境研究與檢測，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齊燕紅.突發環境事件應急處置中的監測支持[J].環境監測管理與技術，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林瀟瀟.社會團體參與突發環境事件應對法律問題研究[J].河海大學學報（ 哲學社會科學版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常紀文.我國突發環保事件應急立法的目標模式及其實現戰略[J].現代法學，2005，27（1）：28-31.

[8] 陳海濤.突發性環境事件應急聯動系統的構建[J].中國安全科學學報，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷騫.環境公共利益國際化趨勢下中國的應對原則[J].云南大學學報（法學版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（責任編輯：李 萌）endprint

國家所劃撥的環境污染治理經費必須進行妥善的專款專用，不能挪作他用或是有所浪費，要嚴防虛報虛領治污經費的腐化現象。否則，環境污染治理只不過是一個要錢的幌子。

2. 環評專家須素質得當

一些環評專家走馬觀花，或被幾句動聽的話都給打發了，做出與環境污染事實不一致的判定結果，難免帶來災難性的后患。習近平總書記說：“打鐵還需自身硬”。環評專家若是自身素質不硬的話，環評的結果就是癱軟的結果，不經一用。

因此，必須啟動環評專家問責制，讓環評專家務必按照環保標準對生產方進行切實的評價，而不是賣人情式的走形式。因為，環境污染事故不亞于殺人武器，簡直就是隱形的殺人兇器。對于不按實際標準進行環評以及造假作弊的環評專家，要予以相應的處罰，對于已造成嚴重社會危害的污染事故，應根據事故的嚴重程度，追究環評專家相應的事故責任，吊銷環評資格、追究經濟賠償并處以刑罰。

3. 群眾自組織參與

環保是涉及公共利益的一項重要事業，政府需要提高群眾的環保參與積極性，而不要拒絕群眾的投訴。成立專業的機構和負責人員，向社會開通全天候的環境污染投訴電話或網絡渠道。對群眾投訴的環境問題的時間、地點、內容不僅要進行如實登記，還要有專業的執行人員去現場鑒定處理，必須予以及時公正地處理，自接到投訴起24小時內到現場查驗是比較靠譜的。對于造成人員傷亡的突發性環境污染事件，急救中心、公安或消防系統、環保部門都應聯合入手，須在最快的時間范圍內趕到現場才可，和群眾一道共同參與事故的救助，每個鄉鎮都可根據轄區隱患的大小至少必備一個專業的環保執法人員。政府機關屬于服務業，服務于大眾，建立高效運行的服務機制已是必然。

群眾參與、群眾自救都是必然，現實中很多傷亡事故的緊急救援都離不開群眾的幫扶，各行業人員本也出自群眾。當然，群眾也不能不分青紅皂白地亂投訴，否則會浪費大量資源，群眾和政府機關都應當以誠信的做法來贏得一致的利益，這需要進行日常的反復宣傳。突發性環境污染事故可以采用現代信息等先進技術，建立成為集通信、指揮和調度于一體的、高度智能化的應急指揮調度系統[8]，形成急救、公安、消防、環保、政府機關和群眾等合為一體的參救系統。

4. 啟動環保責任預案

企業追求利潤最大化，但是，不能因此而讓企業忘乎所以。要讓每一家具有潛在污染性生產活動的企事業單位提前預備專項救污資金，并厘清相關負責人的環保責任權限。一旦發生污染性事故，才能按時啟動，立即投入到位，進行專款專用。造成人員傷亡的，不僅要給予受害方進行補償，還要追究事故方負責人的罪責。當法人代表申請注銷企事業單位后，可將原剩余款項返還給企事業單位。環境保護重在預防，啟動環保責任預案，以此提高生產企業的警惕性。

5. 統籌國內與國外

在環境公共利益呈現國際化趨勢的時代，中國深入參與國際合作，同全球其他國家共同致力于全球環境維護是必然選擇[9]。國家之間的政治分歧與經濟摩擦時有發生，但是，不能因此而荒廢安全第一的環保問題。因此，很有必要在國家之間建立一種跨越行政權限的獨立運作的公益性環保組織，其宗旨在于促進人類的安全發展，服務于全人類，不以盈利為目的。發達國家幫助落后國家轉變生產方式，積極探索領空、領海的共同開發、共同擔責的模式，加強環保的合作與互利共享。

[1] 武衛政.突發環境事件敲警鐘[N].人民日報，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李靜，呂永龍，賀桂珍，等.我國突發性環境污染事故時空格局及影響研究[J].環境科學，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，羅宏.中國突發環境事件時間序列分析[J].中國環境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文寶，顧曉霞.關于提升環境污染突發事件應急能力的探討[J].環境研究與檢測，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齊燕紅.突發環境事件應急處置中的監測支持[J].環境監測管理與技術，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林瀟瀟.社會團體參與突發環境事件應對法律問題研究[J].河海大學學報（ 哲學社會科學版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常紀文.我國突發環保事件應急立法的目標模式及其實現戰略[J].現代法學，2005，27（1）：28-31.

[8] 陳海濤.突發性環境事件應急聯動系統的構建[J].中國安全科學學報，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷騫.環境公共利益國際化趨勢下中國的應對原則[J].云南大學學報（法學版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（責任編輯：李 萌）endprint

國家所劃撥的環境污染治理經費必須進行妥善的專款專用，不能挪作他用或是有所浪費，要嚴防虛報虛領治污經費的腐化現象。否則，環境污染治理只不過是一個要錢的幌子。

2. 環評專家須素質得當

一些環評專家走馬觀花，或被幾句動聽的話都給打發了，做出與環境污染事實不一致的判定結果，難免帶來災難性的后患。習近平總書記說：“打鐵還需自身硬”。環評專家若是自身素質不硬的話，環評的結果就是癱軟的結果，不經一用。

因此，必須啟動環評專家問責制，讓環評專家務必按照環保標準對生產方進行切實的評價，而不是賣人情式的走形式。因為，環境污染事故不亞于殺人武器，簡直就是隱形的殺人兇器。對于不按實際標準進行環評以及造假作弊的環評專家，要予以相應的處罰，對于已造成嚴重社會危害的污染事故，應根據事故的嚴重程度，追究環評專家相應的事故責任，吊銷環評資格、追究經濟賠償并處以刑罰。

3. 群眾自組織參與

環保是涉及公共利益的一項重要事業，政府需要提高群眾的環保參與積極性，而不要拒絕群眾的投訴。成立專業的機構和負責人員，向社會開通全天候的環境污染投訴電話或網絡渠道。對群眾投訴的環境問題的時間、地點、內容不僅要進行如實登記，還要有專業的執行人員去現場鑒定處理，必須予以及時公正地處理，自接到投訴起24小時內到現場查驗是比較靠譜的。對于造成人員傷亡的突發性環境污染事件，急救中心、公安或消防系統、環保部門都應聯合入手，須在最快的時間范圍內趕到現場才可，和群眾一道共同參與事故的救助，每個鄉鎮都可根據轄區隱患的大小至少必備一個專業的環保執法人員。政府機關屬于服務業，服務于大眾，建立高效運行的服務機制已是必然。

群眾參與、群眾自救都是必然，現實中很多傷亡事故的緊急救援都離不開群眾的幫扶，各行業人員本也出自群眾。當然，群眾也不能不分青紅皂白地亂投訴，否則會浪費大量資源，群眾和政府機關都應當以誠信的做法來贏得一致的利益，這需要進行日常的反復宣傳。突發性環境污染事故可以采用現代信息等先進技術，建立成為集通信、指揮和調度于一體的、高度智能化的應急指揮調度系統[8]，形成急救、公安、消防、環保、政府機關和群眾等合為一體的參救系統。

4. 啟動環保責任預案

企業追求利潤最大化，但是，不能因此而讓企業忘乎所以。要讓每一家具有潛在污染性生產活動的企事業單位提前預備專項救污資金，并厘清相關負責人的環保責任權限。一旦發生污染性事故，才能按時啟動，立即投入到位，進行專款專用。造成人員傷亡的，不僅要給予受害方進行補償，還要追究事故方負責人的罪責。當法人代表申請注銷企事業單位后，可將原剩余款項返還給企事業單位。環境保護重在預防，啟動環保責任預案，以此提高生產企業的警惕性。

5. 統籌國內與國外

在環境公共利益呈現國際化趨勢的時代，中國深入參與國際合作，同全球其他國家共同致力于全球環境維護是必然選擇[9]。國家之間的政治分歧與經濟摩擦時有發生，但是，不能因此而荒廢安全第一的環保問題。因此，很有必要在國家之間建立一種跨越行政權限的獨立運作的公益性環保組織，其宗旨在于促進人類的安全發展，服務于全人類，不以盈利為目的。發達國家幫助落后國家轉變生產方式，積極探索領空、領海的共同開發、共同擔責的模式，加強環保的合作與互利共享。

[1] 武衛政.突發環境事件敲警鐘[N].人民日報，2010-01-14 （020）：1.

[2] 李靜，呂永龍，賀桂珍，等.我國突發性環境污染事故時空格局及影響研究[J].環境科學，2008，29（9）：2684-2688.

[3] 范小杉，羅宏.中國突發環境事件時間序列分析[J].中國環境管理，2012（4）：11-16.

[4] 王文寶，顧曉霞.關于提升環境污染突發事件應急能力的探討[J].環境研究與檢測，2009，22（2）：48-51.

[5] 肖勇泉，齊燕紅.突發環境事件應急處置中的監測支持[J].環境監測管理與技術，2005，17（2）：4-6.

[6] 周珂，林瀟瀟.社會團體參與突發環境事件應對法律問題研究[J].河海大學學報（ 哲學社會科學版），2010，12（3）：71-75.

[7] 常紀文.我國突發環保事件應急立法的目標模式及其實現戰略[J].現代法學，2005，27（1）：28-31.

[8] 陳海濤.突發性環境事件應急聯動系統的構建[J].中國安全科學學報，2009，19（2）：12-115.

[9] 王景斌，谷騫.環境公共利益國際化趨勢下中國的應對原則[J].云南大學學報（法學版），2011，24（6）：2-7.

The Trend of Sudden Environmental Pollution Incidents

and Its Control in China

Cheng Qianchang

（The Center for Modern Chinese City Studies， East China Normal University， Shanghai 200062，China）

Abstract： Water pollution，air pollution and solid waste pollution are a major component of sudden environmental pollution incidents in China. Indeed the frequency of sudden environmental pollution incidents shows a linear downward trend，indicating the environmental protection has achieved remarkable results，but it is based on a large number of economic input and efforts. The economic benefit of its environmental protection becomes worse and worse in straight downward，however，the benefit of environmental protection has not got considerable increase. In addition， new marine pollution events can not be ignored. Finally，the corresponding measures are put forward for dealing with the pollution problems.

Key words： environmental pollution；control；benefit

（責任編輯：李 萌）endprint