試論省級行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

摘 要：行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力在種類和數(shù)量上分布所呈現(xiàn)的形態(tài)。不同層級政府的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠反映出行政職能的重心、目標及其在行政權(quán)力系統(tǒng)中地位的差異。湖北省省級行政權(quán)力清理的結(jié)果反映了該省省級行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)。本文在剖析其行政權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化省級行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的對策。

關(guān) 鍵 詞：行政權(quán)力；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)；優(yōu)化

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0001-08

收稿日期：2014-04-22

作者簡介：宋國濤（1984—），男，河南鄧州人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)。

基金項目：本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目“行政權(quán)力行使的規(guī)范與監(jiān)督問題研究”的階段性成果，項目編號：2012106010210。

隨著依法治國憲法原則的確立，我國各級政府開展的行政權(quán)力運行體制改革和機制建設(shè)也在逐漸升溫，行政權(quán)力清理則成為近年來各地方政府的熱門選擇。行政權(quán)力清理的結(jié)果往往體現(xiàn)在：對省市縣（或區(qū)）級行政機關(guān)的行政權(quán)力進行清理規(guī)范后形成的一份權(quán)力清單，①其中最主要顯示的是某一層級政府及其職能部門所享有的行政權(quán)力的類別和數(shù)量。而權(quán)力清單中各類權(quán)力及其數(shù)量有怎樣的分布特征？各類行政權(quán)力如何才能形成一個科學(xué)的權(quán)力體系以便更好地發(fā)揮現(xiàn)代政府職能？對這一系列問題的回答需要從理論上對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進行探索。本文就湖北省“清理規(guī)范省級行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項推進行政權(quán)力公開透明運行”活動（以下簡稱“權(quán)力清理”）的結(jié)果，即以湖北省省級行政權(quán)力清單中各類行政權(quán)力與服務(wù)事項為研究對象，對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了探索性研究。

一、問題的提出

隨著我國法治建設(shè)的逐步推進，我國各級行政機關(guān)對行政權(quán)力的改革和規(guī)范以回應(yīng)時代的要求已成為常態(tài)。正有如學(xué)者所言：“法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于政府法治，全面推進依法行政，建設(shè)法治政府”是我國改革開放30年來法治建設(shè)的一大規(guī)律。[1]為推進行政權(quán)力規(guī)范運行、加快法治政府建設(shè)步伐，湖北省政府開展了行政權(quán)力清理活動。所謂行政權(quán)力清理，就是行政機關(guān)對自身享有的執(zhí)行法律、管理國家事務(wù)的行政權(quán)力進行全部或分類統(tǒng)計整理并進行合法性判斷，然后決定或取消、或調(diào)整、或保留并向社會公開的一系列活動的總稱。其目的是通過對行政權(quán)力的匯總、效力判別、分情況予以處理來規(guī)范行政權(quán)力的行使。其結(jié)果往往表現(xiàn)為對省市縣（或區(qū)）級行政機關(guān)的行政權(quán)力進行拉網(wǎng)式的清理后形成的一份權(quán)力清單，從中可以了解到某一層級政府及其職能部門所享有的行政權(quán)力類型與數(shù)量分布的狀況以及政府職能的重心與目標。而政府職能是配置行政權(quán)力的基礎(chǔ)，不同的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)反映了政府職能重心、實現(xiàn)方式的差異，那么省級行政權(quán)力①在種類和數(shù)量上具有怎樣的應(yīng)然分布才能更好地發(fā)揮政府職能作用？這有待于從行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本理論方面進行探索。

學(xué)界對行政權(quán)的既有研究成果主要集中在兩個方面：一方面是行政權(quán)的基本理論，如行政權(quán)的內(nèi)涵、特點、性質(zhì)、來源與設(shè)定、分類、內(nèi)容與形式及其與公民權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系等；②另一方面是監(jiān)督與控制行政權(quán)的模式與制度。③縱觀學(xué)界對行政權(quán)的理論探討可以發(fā)現(xiàn)一個比較明顯的現(xiàn)象，即理論界除了在研究初期重視探討行政權(quán)的概念與種類等基本理論外，到目前為止主要的成果都聚焦于對行政權(quán)的監(jiān)督和控制方面的研究，如先后產(chǎn)生的立法控權(quán)說、司法控權(quán)說以及新近形成的行政自我規(guī)制理論，也就是說，既有研究更側(cè)重于對行政權(quán)行使中消極后果的預(yù)防和補救方面（包括系統(tǒng)外的控制和系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督的理論和制度）。但在事實上，作為公權(quán)力的一種，行政權(quán)的存在和運行對國家的發(fā)展具有不言而喻的重要意義，尤其是行政國家背景下行政權(quán)的擴張已經(jīng)成為各主要法治國家面臨的普遍現(xiàn)實，怎樣的權(quán)力配置才能保證行政權(quán)在擴張的同時發(fā)揮其積極作用就成為必須解決的現(xiàn)實課題。對此，早在上世紀末期，我國學(xué)者就指出：行政權(quán)作用具有雙重性。[2]因此筆者認為，對行政權(quán)的研究應(yīng)當(dāng)在深化既有成果的同時尋求學(xué)理探討的轉(zhuǎn)向，加強對行政權(quán)如何才能更好發(fā)揮積極功能維度的研究，這其中至少應(yīng)包括行政權(quán)的權(quán)力譜系、權(quán)力配置與權(quán)力結(jié)構(gòu)等問題。對這些問題的探討不僅是豐富行政權(quán)理論研究的需要，也是對其進行多維分析的應(yīng)有之義，更是挖掘行政權(quán)全面發(fā)揮“善”之功能的“必修課”。

二、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)理論

有學(xué)者認為，行政權(quán)是行政法學(xué)學(xué)科的一個支撐性概念。[3]因此，行政權(quán)基本問題討論的豐富和深入程度在一定程度上反映了行政法學(xué)理論研究的整體水平。

（一）何謂行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

一般認為，結(jié)構(gòu)是指事物自身各種要素之間相互關(guān)聯(lián)和相互作用的方式，包括構(gòu)成事物要素的數(shù)量分布、排列次序、結(jié)合方式和隨發(fā)展而產(chǎn)生的改變。結(jié)構(gòu)是事物的存在形式，即一切事物都有結(jié)構(gòu)，事物不同，其結(jié)構(gòu)也存在差異。理論界對法學(xué)視域中權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究側(cè)重于從立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之間的配置與制衡角度進行，主要將權(quán)力結(jié)構(gòu)界定為國家公權(quán)力的分配與相關(guān)關(guān)系呈現(xiàn)的形態(tài)。在西方，洛克最早將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)三種。[4]而孟德斯鳩則在洛克三權(quán)劃分的基礎(chǔ)上提出了立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分立的理論，并在主張權(quán)力分立的同時強調(diào)對權(quán)力的限制。[5]這種分權(quán)制衡的觀點成為后來法治公權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論基礎(chǔ)。我國學(xué)者在批駁或借鑒域外權(quán)力分立理論的基礎(chǔ)上對立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系進行了較為豐富的研究。如學(xué)者喻中在對西方傳統(tǒng)三權(quán)分立提出質(zhì)疑的基礎(chǔ)上，提出了民權(quán)、黨權(quán)和政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)并剖析了三者之間的關(guān)系。[6]學(xué)者周永坤在分析了形而上的權(quán)力制約機制的缺陷和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)件后，指出了權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政之間的關(guān)系。[7]

無論行政權(quán)力在國家公權(quán)力體系中的地位如何都無法否定其存在的價值和意義。作為公權(quán)力的一種，行政權(quán)力也是一個由諸多同質(zhì)但類別多樣的權(quán)力所形成的體系，這些行政權(quán)力在數(shù)量和分布上的差異便形成了不同的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。在我國學(xué)界對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的討論中，除個別學(xué)者外，多數(shù)都未對其進行明確的界定，①但從學(xué)者們的觀點來看，學(xué)界對這一概念的理解基本達成了共識：即認為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是由橫向行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和縱向行政權(quán)力結(jié)構(gòu)組成的復(fù)雜體系，是指行政權(quán)力在中央與地方、地方各層級行政機關(guān)的分布、配置及其相互關(guān)系所呈現(xiàn)的形態(tài)，但因討論問題的區(qū)別而存在側(cè)重點的差異。如樊懷洪主要從縱向權(quán)力分布來討論“鄧小平關(guān)于合理配置行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的思想”，[8]郝志遠和魏寧主要從政府橫向行政權(quán)力配置角度來分析行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，[9]而大多數(shù)學(xué)者對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的討論均涉及了橫向行政權(quán)力的分布和縱向行政權(quán)力的配置。[10]本文所討論的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)可以界定為狹義上的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，主要指代的是省級政府及其職能部門各項行政權(quán)力在種類、數(shù)量分布以及相互關(guān)系方面所呈現(xiàn)的形態(tài)，且主要側(cè)重于對省級機關(guān)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進行橫向剖析。