對天津市濱海新區流動人口住房保障體系建設的思考

摘 要：伴隨著流動人口大規模涌入城市，其住房保障即成為一個不可回避的問題。近年來，天津市濱海新區為滿足流動人口的住房需求，進行了大膽的改革和探索，初步建立起了以藍白領公寓為代表的具有新區特色的流動人口住房保障體系。然而，濱海新區流動人口住房保障體系在建設資金、建設用地、建設配套設施等方面仍不同程度地存在著問題。為此，本文認為，應引入社會資本參與保障性住房建設，合理使用農村集體建設用地發展保障性住房，科學確定保障性住房項目選址，完善保障性住房的公共配套設施，以保證濱海新區保障性住房建設和管理的順利進行。

關 鍵 詞：濱海新區；流動人口；住房保障

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0047-05

收稿日期：2014-08-25

作者簡介：魏月霞（1964—），女，天津人，天津行政學院講師，研究方向為法理學。

基金項目：本文系天津市社會科學規劃項目“天津市流動人口住房權益問題研究”的階段性成果，項目編號：TJZDWT130313。

據《中國流動人口發展報告2013》顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億人，相當于每六個人中就有一個是流動人口。從流動人口的總量上看，新生代流動人口已經成為流動人口的主體。與上一代流動人口相比，新生代流動人口更青睞大城市。大規模的人口流動遷移一方面為城市的建設和發展做出了巨大貢獻，另一方面也對政府公共服務特別是住房保障帶來了巨大挑戰。2007年，建設部、發改委、財政部、勞動保障部和國土資源部等五部門聯合下發的《關于改善農民工居住條件的指導意見》明確提出，要把改善農民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內容，力爭到“十一五”末，使農民工居住條件得到逐步改善。天津市濱海新區作為國家綜合配套改革試驗區和國家級新區，不僅吸引了大批企業落戶新區，也吸引了各類人才來津創業發展。截止到2010年，濱海新區常住人口248萬人，外來常住人口124萬人，占常住人口總量的50%。[1]預測至2015年，濱海新區的常住人口將達到400萬人，其中外來人口將達到65%左右，2020年將達到600萬人，外來人口將達到70%。[2]近年來，為了解決流動人口住房的需求，濱海新區積極進行改革和探索，初步建立起了具有新區特色的多層次、多渠道住房保障體系，在天津市乃至全國都具有較強的示范作用和實踐意義。

一、主要做法

（一）制定政策并采取優惠措施，為保障性住房建設提供制度支撐

健全的保障性住房管理制度，公平、公開、透明的保障性住房配租政策和監管程序，是保障性住房建設的關鍵環節。濱海新區在國家和市住房保障政策的整體框架下，根據自身的實際情況及特點，參照國內外先進國家和地區的經驗，先后制定了一系列保障性住房政策。2010年6月，頒布并實施了《天津市濱海新區保障性住房建設與管理暫行規定》，規定了四種保障性住房模式：廉租住房、經濟適用住房、限價商品住房和藍白領公寓。在保障性住房供地政策、限價商品住房退出機制等建設和管理制度的設計上，《天津市濱海新區保障性住房建設與管理暫行規定》也有創新。2011年9月，頒布并實施了《濱海新區深化保障性住房制度改革實施方案》，其總體目標是進一步完善和創新住房保障方式，構建新區多層次、多渠道、科學普惠的住房供應體系。做到“低端有保障、中端有供給、高端有市場”，向不同收入人群提供不同性質的住房。2011年10月，頒布并實施了《濱海新區藍白領公寓規劃建設管理辦法》，明確將藍白領公寓納入公共租賃住房管理中，享受天津市公共租賃住房的各種稅收、行政收費和配套費用的優惠政策。2013年7月，頒布并實施了《濱海新區定單式限價商品住房管理暫行辦法》，限價商品住房將以定單方式“按需”建設、銷售，主要解決外來務工人員、通勤人員和“夾心層”群體的住房問題。這些保障性住房政策的頒布和實施，為濱海新區保障性住房建設和管理打下了堅實的制度基礎，促進了濱海新區的開發開放、和諧穩定。

（二）針對不同外來人口群體，采取不同的住房保障方式和措施

濱海新區在住房保障方式和措施上，主要采取發放兩種補貼、建設兩種保障性住房和兩種政策性住房的方式。兩種補貼是指廉租住房租房補貼和經濟租賃住房租房補貼，目前符合條件的家庭已全部享受；兩種保障性住房是指公共租賃住房和限價商品住房，重點解決新區中低收入家庭住房問題；兩種政策性住房，是指藍白領公寓和定單式限價商品住房。近年來，為滿足流動人口在新區就業創業的住房需求，濱海新區創新發展了以藍白領公寓為代表的具有新區特色的流動人口保障性住房模式。

1.藍白領公寓。藍白領公寓是由政府主導，各功能區組織建設，限定租金和配建標準，向來濱海新區就業的各類人員以出租方式提供的集體式公寓住房。藍白領公寓是公共租賃住房的一種形式，主要面向在濱海新區就業、簽訂勞動合同的單身職工。藍白領公寓分布于天津開發區、天津港保稅區、濱海旅游區、東疆港保稅區、臨港經濟區、中心漁港、輕紡經濟區、高新區、南港工業區等多個區域。目前，濱海新區已建成200余萬平方米藍白領公寓，解決了20多萬職工的住房需求問題。2014年，濱海新區開工建設91萬平方米藍白領公寓，能滿足10萬人的住房需求；[3]值得一提的是，在濱海新區規模最大的藍白領公寓——開發區西區西北組團藍白領公寓項目建設中，除了傳統的藍領、白領公寓樓外，該項目還引入了高級白領、灰領公寓樓建設理念，使公寓的戶型種類更加豐富，可以更加靈活地滿足各類群體的居住需求。[4]

2.政府公屋。政府公屋是為解決已婚外來務工人員住房需求而推出的住房保障措施。目前，開發區政府公屋已建成投入使用，可滿足1164戶、約4000名外來建設者的住房需求。[5]開發區政府公屋是使用財政資金建設，由國資經營部門運營，面向開發區高新技術產業、先進制造業、現代服務業和研發機構骨干員工及來新區創業的各類人員提供一定租期住宿服務的家庭式廉租用房，實行“輪候租賃、有限租期、契約管理、只租不售”的運營管理模式。此外，生態城首期啟動公屋項目的569套住房基本具備了入住條件，以出租和銷售兩種方式向本區域內外來務工家庭提供房源。[6]

3.定單式限價商品住房。定單式限價商品住房是由政府主導，市場運作，限定價格，定制戶型，面向濱海新區職工和住房困難居民，以定單方式建設、銷售的政策性住房。定單式限價商品住房是針對濱海新區未來大量外來常住人口的住房需求，為解決在濱海新區就業，簽訂勞動合同的企業職工、機關事業單位職工以及具有濱海新區戶籍的中等收入家庭住房改善問題而設定的政策性商品住房。按照規定，非天津市戶籍，在濱海新區工作，在濱海新區范圍內無住房的家庭和個人，即可申請購買定單式限價商品房。目前，濱海新區共規劃3個定單式限價商品住房集中建設片區，包括北部的濱海欣嘉園片區、中部的新城北起步區和新城南起步區，規劃面積共7.7平方公里，將滿足20.8萬人的居住需求。[7]

二、存在的問題

（一）建設資金方面存在的問題

保障性住房建設在有效保障和改善民生的同時，也需要巨大的資金投入。當前，保障性住房建設主要有兩個資金來源：一是中央財政補助，二是地方各級政府的資金投入。雖然中央對地方資金的補助逐年大幅度增長，但是地方仍然是資金投入的主體。因此，如何保障巨額資金的來源，是各地保障性住房建設能否順利實施的關鍵。濱海新區政府高度重視保障性住房的資金籌措，在2010年《天津市濱海新區保障性住房建設與管理暫行規定》中明確規定保障性住房建設資金按下列渠道籌集：⑴年度財政預算安排的專項建設資金；⑵提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；⑶土地出讓金凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金；⑷保障性住房售房款；⑸保障性住房建設融資款；⑹其他方式籌集的資金。在實踐中，濱海新區主要采取“政府投資對外運營”、“企業投資對外運營”和“企業投資自建”三種方式來解決資金問題，但建設資金緊缺仍然是濱海新區保障性住房建設中面臨的一個突出問題。據相關統計數據顯示，濱海新區保障性住房建設，除科大教師公寓項目外的4個公共租賃住房項目，總計13萬平方米，都存在資金問題。此外，有調查表明，濱海新區保障性住房建設存在著資金來源較為單一、已投入建設資金回籠抽身慢的問題，資金使用效率較低。[8]

（二）建設用地方面存在的問題

按照中央的要求，各地均采取各種措施優先安排保障性住房建設用地，做到應保盡保，濱海新區也不例外。2010年《天津市濱海新區保障性住房建設與管理暫行規定》要求，保障性住房建設用地應當納入新區年度土地供應計劃，確保優先供應。目前，濱海新區保障性住房建設基本能夠保障土地供應。按照《天津市濱海新區住房建設“十二五”規劃》，2015年居住用地總規?？杀ＷC用地需求，包括中部新城、中新生態城等將提供大量的居住用地。不過，在土地供應過程中仍有一些問題需要解決。一是現行土地供給方式比較單一，不能有效緩解土地供應緊張的壓力。二是項目用地選址相對偏遠，由于城市邊緣地區在土地價格上的優勢，加上濱海新區所處的特殊的地理位置，因此，保障性住房大多遠離中心城區。

（三）建設配套設施方面存在的問題

保障性住房供應的不僅僅是割裂孤立的住房產品，而是一種以居住為基礎，以公共服務為補充的保障性生活服務供給。[9]在濱海新區保障性住房政策中，雖然明確規定了保障性住房公共服務設施配套標準，但在實踐中，有些保障性住房建設項目已經開工或者入住，但市政基礎設施和教育、衛生、商業、文化等基礎設施建設卻不到位，公共服務設施相對較為薄弱，職住空間分離現象比較突出。如欣嘉園、生態城等新興組團，以居住功能為主，缺乏產業基礎，且生活配套與公交發展滯后，就業通勤距離較長，導致區域吸引力低，缺乏人氣。還有部分地區居住未按規劃實施，雙城之間的居住建設滯后，由于西片區原有規劃居住與生活服務設施帶尚未建設，就業人口居住需依托中心城區與塘沽解決，給津漢公路帶來了較大的通勤交通壓力；同時，居住與產業交叉現象依然突出，大港油田生活區與南港工業區存在交叉分布，隨著石化項目的逐步集聚，生活區污染問題將日益明顯。[10]

三、對策和建議

（一）引入社會資本參與保障性住房建設

目前，保障性住房建設資金主要來源于地方政府。然而，在地方政府資金緊張、債務持續膨脹的情況下，資金壓力是各地保障性住房建設中面臨的一個普遍問題。如果過分依賴政府，保障性住房建設和保障能力將顯得相對不足。因此，如何突破資金困境是當前和今后保障性住房建設急需解決的一個問題。從西方國家的做法來看，多渠道籌措資金是解決保障性住房建設資金短缺問題的必然趨勢。例如：美國除了政府直接投資公共保障住房建設、開發保障性住房項目外，銀行還提供低息住房貸款，通過發行債券來募集住房建設資金；德國實行“先存后貸”的合同儲蓄模式，銀行提供30%住房貸款，其余的由家庭儲蓄承擔。另外，德國政府對合作社建房給予長期低息貸款借款、低價土地、減少稅收、補貼租金等多方面政策幫助。[11]在我國，中央有關主管部門也多次表示要多渠道籌集保障性住房建設資金。2014年，“兩會”的政府工作報告更明確提出要創新政策性住房投融資機制和工具，采取市場化運作方式，為保障房建設提供長期穩定、成本適當的資金支持。濱海新區應抓住這一契機，在資金籌措上有所創新。第一，應該積極引導社會資本進入保障性住房建設領域。由于保障性住房具有很強的民生色彩，其投資收益偏低、投資回報周期較長，在一定程度上抑制了企業參與保障性住房建設的積極性。因此，濱海新區必須加大政策優惠力度，在土地、稅收、貸款等方面給予參與保障性住房建設的企業更多的優惠措施，以吸引更多的社會資本參與保障性住房建設。第二，創新金融服務。在這方面，有些省市已經進行了有益嘗試。比如上海、天津等地嘗試的房地產信托投資基金（REITs），北京利用配建的政策吸引房企參與、引進保險資金參與保障房土地儲備開發，南京設立首個社?；鸨Ｕ戏拷ㄔO信托，實現信托貸款30億元，武漢啟用公積金融資近8億元支持保障房建設，等等。[12]濱海新區應繼續積極探索金融創新舉措，為保障性住房建設籌措長期的市場化運作資金。

（二）合理使用農村集體建設用地，發展保障性住房

按照《憲法》、《土地管理法》的相關規定，我國土地的性質分為國有土地和農村集體土地。城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。農村集體土地只有在征收為國有土地改變性質后才能進入土地市場“招拍掛”。近年來，濱海新區開展了大規模的保障性住房建設，雖然土地優先供應和保證，但在土地資源緊缺的情況下，保障性住房供地壓力仍然很大。另外，在對農村集體土地征收的過程中，一旦征收補償安置等達不成協議，極易引發爭議和社會矛盾。因此，在現有的土地供給方式下，濱海新區可合理使用農村集體建設用地建設保障性住房，所需資金全部由農村集體自籌，保障性住房建成后屬農村集體所有，只用于出租，不對外出售，所得收益歸農村集體組織。使用農村集體建設用地建設保障性住房不僅能緩解土地供應緊張的狀況，也能緩解地方政府資金投入的壓力，還能使農村居民獲得穩定、可持續性的收入。事實上，北京市、上海市于2012年1月經國土資源部批復，已成為使用農村集體建設用地建設公租房首批先行試點城市。濱海新區作為全國綜合配套改革試驗區，在保障性住房建設方面應充分發揮“先行先試”的作用。

（三）科學、合理確定保障性住房項目選址，完善保障性住房的公共配套設施

與中心城區相比，城市邊緣地區公共服務設施明顯落后，有的甚至是一片空白。在保障性住房建設中，一旦教育、醫療衛生、文化體育、社區服務、商業金融、市政公用等公共服務設施跟不上，不僅會給入住者的工作、生活帶來諸多不便，還會增加入住者的生活成本。目前，多地出現的保障性住房“叫好不叫座”、保障性住房大量空置的現象，與選址不合理、公共服務設施不配套有著直接關系。因此，在保障性住房建設中，政府除了要考慮完成建設指標外，還要考慮保障性住房群體對居住地和公共服務設施的需求。否則，保障性住房建設就會變成華而不實的政績工程。在確定保障性住房項目選址時，濱海新區應從城市整體發展的角度出發，以有利于困難群眾工作生活為前提，綜合考慮被保障人群的交通、就業、配套、居住等問題，合理確定項目選址。中心城區或者老城區應作為保障性住房的首選地址，消除因項目選址在基礎設施相對滯后的城市郊區偏遠位置導致居民不愿入住從而造成保障性住房空置的現象。城市邊緣地區的保障性住房應嚴格按照保障性住房公共服務設施配套標準，同步規劃建設教育、衛生、文體、物業管理、社區服務等公共服務設施和配套商業設施，完善公共交通系統，實現住房項目與公共服務設施同步建設，同步竣工投入使用。

【參考文獻】

[1]常征.科學規劃和統籌 多渠道解決人口住房問題[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/house，2012-03-28.

[2][8][9][10]天津市濱海區規劃和國土資源管理局.安居濱海——濱海新區保障性住房改革成果匯編2010-2013[M].中國建筑工業出版社，2013.225，180，100，114.

[3]天津濱海新區：爭當深化改革開放排頭兵[EB/OL].http：//news.china.com.cn/live，2012-10-25.

[4]濱海新區首次建“灰領公寓” 類似大學宿舍[EB/OL].http：//news.enorth.com.cn/system，2013-08-13.

[5]天津開發區福瑞社區政府公屋可滿足4000人需求[N].今晚報，2013-04-10.

[6]生態城公屋下月成本價起售[N].天津日報，2012-03-14.

[7]濱海將建定單式限價房 解決夾心層購房問題[N].渤海早報，2011-09-09.

[11]王亞男，張長青.發達國家住房保障制度的啟示[N].光明日報，2013-09-29.

[12]保障房在矛盾中前行 資金缺口大 探尋融資機制創新[N].中國房地產報，2014-03-26.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：With the huge mobile population coming to cities，housing security of them become an unavoidable problem.In recent years，Tianjin Binhai new area carried out a bold reform and exploration for housing needs of mobile population，and initially established the mobile population housing security system with the characteristics of the new area represented by blue and white collar apartment.However，in the process of building the mobile population housing security system of Binhai new area，there are still some problems in these aspects：construction funds，construction land，construction of supporting facilities.Therefore，this article thinks that we should introduce social capital into the construction of affordable housing，develop affordable housing by reasonably using rural collective construction land，scientifically determine the projects' address and perfect public facilities of affordable housing，in order to make sure that the construction and management of affordable housing system of Binhai new area can go smoothly.

Key words：Tianjin Binhai new area；mobile population；housing security system