成都市構建新型村級治理機制的經驗與價值

任中平

〔摘要〕近五年來，成都市在統籌城鄉發展進程中構建新型村級治理機制的實踐探索，充分調動了廣大農民的積極性和創造性，找到了一種適合當前農村形勢下村民自治的實現形式，豐富和完善了村民自治制度；也有力地推動了統籌城鄉發展和城鄉一體化進程，取得了顯著的實際成效。這對于當前在城鎮化背景下進一步完善和創新村民自治機制，探索村民自治的有效實現形式，具有重要的意義和價值。

〔關鍵詞〕成都市；村級治理；城鎮化；村民自治；城鄉統籌

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2014）03-0071-07

自上世紀90年代以來，隨著城鎮化浪潮的蓬勃興起，廣大鄉村社會開始了一個極其深刻的社會變遷過程。首先是農村人口大量外流，尤其是青壯年勞動力大量外流，許多農村的“空心化”現象日益加劇，并帶來了大量土地撂荒，農村義務教育難以為繼，留守老人和留守兒童問題日漸突出，傳統鄉村文化走向消亡等一系列社會問題。而伴隨這一過程的另一個突出問題是，農村的政治生活也開始陷入困境，已在廣大農村普遍推行了20多年的村民自治也正面臨著一系列嚴峻挑戰。針對上述一系列問題，2014年中央“一號文件”明確指出： “強化黨組織的領導核心作用，鞏固和加強黨在農村的執政基礎，完善和創新村民自治機制，充分發揮其他社會組織的積極功能。”同時提出，要“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”。這就為我國村民自治制度的完善與深化開拓了新的視野，也為各地進行村民自治實踐探索指明了方向。系統總結成都市近五年來在統籌城鄉發展進程中構建新型村級治理機制的實踐經驗，對于各地在城鎮化背景下完善和創新村民自治機制，探索村民自治的有效實現形式，具有十分重要的現實意義和借鑒價值。

成都市從2007年6月被國務院批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區以后，市委根據統籌城鄉改革發展的現實需要，在謀劃農村產權制度改革時，提出了完善農村基層治理機制的總體要求。2008年初，市委組織部牽頭成立聯席會議，分別從村級組織構架、農村社會管理和公共服務體制、集體經濟組織運行機制等方面進行研究，接著開始在各區、縣、市的農村開展試點工作。在這一制度創新實踐中，他們以設立“村民議事會”為突破點，構建以村黨組織為領導核心、村民會議為村級自治事務最高決策機構，村民議事會為常設決策機構，村委會為執行機構的新的村級治理機制，走出了一條新農村建設進程中村級治理的新路子。

一、背景及動因

成都市提出構建新型村級治理機制，既是當前農村經濟社會發展的歷史必然，又是完善現有村民自治制度的客觀要求，也是統籌城鄉發展、實施城鄉一體化戰略的現實需要。

（一）構建新型村級治理機制是當前農村經濟社會發展的歷史必然

改革開放30年來，我國農村正在發生由傳統到現代、由計劃經濟到社會主義市場經濟的歷史性轉變，使村級治理面臨一系列新情況、新問題。一是農民與村級組織的利益聯系趨弱。實行土地聯產承包，以及近年來各地取消農業稅后，農民與村級組織利益聯系日益松散，對村級組織的依賴有所下降，客觀上要求構建更有利于服務農村發展、發揮農民群眾主體作用的新的農村治理機制。二是農村社會結構和利益格局多元化。當前，農村經濟體制的深刻變革，農村社會結構的深刻變動，農村利益格局的深刻調整，各類新社會組織和新經濟組織大量出現，傳統農業在國民經濟中所占比重越來越小，農村利益容易被忽視等，勢必要求搭建更能反映各方利益表達的多元治理機制。三是農民思想觀念發生重大變化。近年來，農民群眾權利意識、民主意識、法律意識普遍提高，農民群眾不僅關注個體利益，也會關注群體利益，不僅關注眼前利益、經濟利益，而且關注長遠利益、社會利益等等。這表明我國農村社會正處于深刻的轉型期，農村的社會結構、利益關系以及農民群眾的思想觀念都發生了很大變化，迫切要求構建一種新型的充滿活力的村級治理機制。

（二）構建新型村級治理機制是完善現有村民自治制度的客觀要求

過去傳統的村黨組織、村委會和集體經濟組織構成的“三位一體”的村級治理格局，存在以下幾個方面的缺陷：一是“行政化”傾向比較嚴重。《村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。鄉鎮政府與村民委員會是指導關系。但按照《農村基層組織工作條例》的規定，農村黨組織處于農村各種組織的領導核心地位。鄉鎮黨委與村黨組織是領導關系，村黨組織與村委會也是領導關系。這樣鄉鎮黨委、政府就可以一體運作，以鄉鎮黨委名義對村“兩委”下達指標、布置工作，以黨組織之間的領導關系代替鄉鎮政府與村委會之間的指導關系，以致村委會在實際運作中具有濃厚的“行政化”傾向，自治職能被弱化。二是村民會議的制度安排難以落實。《村民委員會組織法》規定，村民（代表）會議由村民委員會召集。但在實際運行中，由于大量村民進城而導致村民（代表）會議客觀上難以召開，同時村民委員會主觀上怕麻煩不想召集，或擔心遭到反對而不愿召集，致使許多本應由村民（代表）會議決策的事項而實際上最終由村干部說了算，從而使村民（代表）會議形同虛設，一些地方的“村民自治”逐漸演變為“村干部自治”。三是村級組織機構的職能不分。在傳統村級治理框架下，村“兩委”特別是村黨組織對公共資源進行直接調控，對社會管理大包大攬，致使村民自治缺乏運行空間，因而在實踐中長期存在著黨組織和自治組織職能不分、自治職能和經濟職能不分、自治職能和社會管理與公共服務職能不分以及議事、決策、監督職能不分等制度缺陷。

（三）構建農村新型治理機制是統籌城鄉發展、實施城鄉一體化戰略的迫切需要

首先，構建農村新型治理機制是農村產權制度改革的現實要求。2007年以來，成都市為了推進城鄉一體化進程，對農民的承包地進行確權頒證，以方便土地的流轉。而在確權過程中，鄉鎮和村委會發現這項工作的難度實在太大，以邛崍市油榨鄉馬巖村為例，一個村有幾百戶人，但涉及到土地的糾紛就有上百起。后來由農民推選出自己的村民議事會代表，通過民主協商順利完成了這項工作任務。實踐表明，要保證農村產權制度改革的順利進行，必須尊重農民意愿，保障農民利益。

其次，構建農村新型治理機制也是農村公共服務改革的現實要求。2008年2月，成都市委、市政府開始推行新型村級治理機制。在統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設中，政府除了要將更多的資源配置給農村，更重要的是激發農民的主動性和積極性，引導農民建立民主參與、民主管理的決策機制，全面增強農業和農村發展的活力，解決關系農民切身利益的急迫問題。在這一過程中，只有充分調動政府和農民兩個方面的積極性，相互促進，共同建設，才能很好地完成統籌城鄉綜合配套改革試驗區的建設任務。這就需要構建一種新型村級治理機制，真正把政府投入的大量資金的支配權交給農民，才能有效地調動群眾的參與熱情，實現農村公共服務改革的工作目標。

最后， 構建農村新型治理機制適應了當時農村災后重建工作的緊迫需要。2008年“5.12”大地震發生后，災后重建的繁重工作開展，迫切需要改善原有的鄉村治理機制，從根本上改變以往村級治理中凡事由干部“替民作主”的做法，真正實行“由民作主”，切實發揮廣大群眾在災后重建中的主體地位和決定作用。邛崍市、彭州市、都江堰市等災區的農民群眾為了解決災后重建工作中的各種具體困難，例如，災后重建的住房分配這樣極為復雜的問題，在實踐中創建了村民議事會這樣一種村民自治的新形式，并在災后重建工作中發揮了積極的作用。

總之，在統籌城鄉建設進程中出現的村民議事會這一村民自治的新形式，很快便得到了成都市委的高度肯定和及時推廣。當年11月，成都市委就出臺了36號文件，提出要以建立村民議事會為突破點，構建新型村級治理機制的基本框架。在市委的統一部署下，各區（市）縣特別是幾個重災區很快開始了構建新型村級治理機制的試點探索。同年12月，市委印發了《關于構建新型村級治理機制的指導意見》，明確肯定了村民議事會制度，并在此基礎上提出進一步理順現有的村級機構包括村黨支部、村民議事會、村民理財小組、村民委員會、村合作社之間的關系，探索構建一套新型的村級治理機制。截止2009年底，成都市的2048個村和701個涉農社區，均按照公開公正、結構均衡的原則，普遍組建了村民議事會和村民小組議事會，共推選村民議事會成員8.6萬人、村民小組議事會成員17.2萬余人，構建了一套由村黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織參與的新型村級治理機制。

二、做法與經驗

成都市在構建新型村級治理機制的實踐中，著眼于堅持加強黨的領導，鞏固黨在農村的執政基礎，以保障群眾主體地位為重點，以建立村民議事會制度為突破，積極推行村級公共事務的決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與村民自治職能分離，完善農村公共服務和社會管理體系、集體資產經營管理機制，拓寬村民民主參與渠道，強化權力監督約束，著力構建“村黨組織領導、村民（代表）會議或村民議事會決策和監督、村委會執行”的村級治理新模式。具體說來，一是推行村民議事會制度。議事會制度分為村、組兩個層面，兼顧代表性與會議效率之間的平衡。為保證議事會具有廣泛的民意基礎，村民小組議事會成員由村民直接選舉產生，村民議事會成員從村民小組議事會成員中選舉產生。為保證議事會成員的廣泛性，要求村民議事會一般不少于21人，村民小組議事會一般不少于5人。為保證村民議事會成員的代表性，村民議事會成員實行結構席位制，每個村民小組有2名以上村議事會成員。特別是避免了議事會成為“干部會”，提高了議事會的公信力，村、組干部不得超過議事會成員的50%。同時，為加強議事會成員與廣大群眾之間的聯系，每個議事會成員都有大約10戶左右的固定聯系戶。為落實監督權，從村民議事會成員中選舉5-7人組成村務監督委員會，主任由具有黨員身份的議事會成員擔任。村民議事會作為一種常設的決策機構，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內行使村級事務的議事權、決策權、監督權。二是調整村級組織職能定位。調整村委會原有的村級事務決策者和集體經濟經營管理者的職能，成為村民（代表）會議和村民議事會的執行者和政府下移公共服務和社會管理職能的承接者。村集體經濟組織與村委會逐步分離，成為自主經營的獨立市場主體，按照市場經濟規律運行。三是優化村級組織運行機制。其一，完善民主決策機制，明確村民會議和村民議事會職責范圍，健全議事決策規則。其二，完善村務監督機制，健全村級事務監督體系，強化全程監督，突出決策執行監督，健全過程糾錯規則。其三，完善集體經濟組織經營管理機制，健全法人治理結構，保障集體經濟組織依法獨立開展經營活動。其四，創新村黨組織的領導方式。加強和改進黨的領導，重在改進村黨組織的領導方式和工作方式，實現由全能型向核心型、管理型向服務型、包辦型向引導型的轉變，由原來的決策者、執行者變成了領導者、監督者，從事無巨細管理轉變為管方向、定規則、強監督。四是完善村級公共服務機制，健全城鄉一體的公共服務和社會管理體系，形成覆蓋農村基層的服務網絡。

從近五年來的運行實踐來看，成都市的這一新型村級治理機制愈來愈顯示出勃勃生機，受到廣大農村黨員群眾的普遍認可，其主要經驗包括以下幾個方面：

一是將村民議事會作為村級事務的常設決策機構，而村委會則履行執行機構的職能，實現了村級公共事務的決策權和執行權的分離。通過成立村民議事會，作為常設議事決策機構，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內行使村級事務的決策權和監督權。同時，調整和規范了村委會的職能，使村委會不再具有決策的權力，而是作為村民議事會的執行機構，主要履行執行機構的職能。在新型村級治理機制中，村委會的職責得到規范和限制：一是對村民（代表）會議和村民議事會負責并報告工作，執行村民（代表）會議和村民議事會的決定；二是承接政府委托和購買的社會管理和公共服務；三是辦理本村公益事業、調解糾紛、協助維護社會治安等村級自治事務。村民（小組）議事會作為一個新型的農村日常事務決策機構，在村民會議授權范圍內行使決策權，由村民議事會做出的決定，交由村委會執行。村民小組議事會成員，由村民以戶為單位直接選舉產生；村民議事會成員，由村民從小組議事會成員中推選產生。村民議事會的建立，改變了過去由于村民流動性大、村級組織與村民直接利益聯系不緊密等原因造成的村民大會不容易召集，民主決策和管理難以實現的局面，解決了農村許多關系老百姓切身利益的事情。更為重要的是，實現了決策權和執行權的分離，有助于實現決策的科學化和民主化，也有利于對決策過程進行監督，從而真正實現了由村干部“替民做主”到廣大村民“自己作主”的深刻轉變。

二是構建以村黨組織為領導核心的新的村級治理模式，理順了村黨組織、村民議事會和村委會之間的關系，有效地化解了村民自治實踐中長期存在的兩委矛盾。村黨組織是村級治理結構中政治領導的核心，主要職責在于把方向、管政策、抓大事；村民議事會作為村級治理結構中的常設議事決策機構，在授權范圍內行使村級事務的決策權和監督權；而村委會作為村民議事會的執行機構，主要負責依法組織實施和具體管理。這一制度合理劃分了村黨組織、村民議事會和村委會的權力邊界，明確各自的職責范圍，從而較好地協調了村兩委的關系。既充分發揮了村黨支部的領導核心作用，從制度上要求村黨組織由過去的包攬一切而轉到把方向、管政策、抓大事上來，避免了黨組織工作的行政化傾向；同時，也很好發揮了村民議事會和村委會的作用，在黨支部領導下由村民議事會進行議事決策，行使村級事務的決策權和監督權，使村民自治真正落到實處；再由村委會具體辦理本村的公共事務和公益事業及其他一切具體事務，從而避免了村委會過度自治化的傾向。

三是優化了村級公共產品的供給系統，切實體現了廣大農民群眾在農村公共服務中的主體地位和村民議事會在村級公共服務事項中的決定作用。成都市開始啟動了農村公共服務體制的改革，以農村社會管理和公共服務為主要內容的公共產品，由原來主要依托村兩委提供轉變為政府主導、多方參與的分類供給，由原來的城鄉分離轉變為城鄉一體統籌安排。應由村級自治組織承擔的公共服務和社會管理項目，實行財政“定額補貼”；應由政府提供的，政府依托村級自治組織或其他經濟社會組織實行以事定費、以質定酬的核算和考核；同時提倡和鼓勵民間力量參與提供村級公共產品，由政府給予政策和資金上的支持和補助。從2009年開始，由市、區（市）縣兩級財政剛性保證，為每個村（社區）每年提供不少于20萬的社會管理與公共服務專項資金。這20萬專項經費，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說了算”；由村民“一戶一票”提出具體項目，由村民議事會民主決定實施項目；由村委會或其他經濟社會組織負責實施，由村民議事會進行監督。這就優化了原有的村級公共產品供給系統，切實體現了廣大農民群眾在農村公共服務中的主體地位和村民議事會在村級公共服務事項中的決定作用。

四是完善了集體經濟組織的經營管理體制，有利于村委會集中精力搞好村級公共管理和服務，有效地防止了村干部的權力尋租與貪腐行為。長期以來，村委會在行使其經濟職能的過程中與農村集體經濟組織一直存在職能上的重合現象。這種政經混合的管理體制使得村委會既是運動員又是裁判員，缺乏有效的監督，不利于農村穩定與發展。同時，弱化了村委會作為農村自治組織的公共服務職能。如果村委會同時擔負著農村集體資產經營與農村公共服務等多方面的職能，便難以專注于農村的公共服務，而且由于利益的驅動，還有可能滋生一系列的權力尋租和腐敗行為。因而，在村民委員會行使對集體土地和財產經營管理的經濟職能時，如何建立起有效的監督和防范機制，是對當前我國農村集體經濟體制的一個非常嚴峻的考驗。〔1〕所以，成都市在構建新型村級治理機制過程中，首先將集體經濟組織從村委會中剝離，成為獨立的市場主體； 然后，各地根據實際情況因地制宜地設立了資產管理委員會、農業經合組織或股份合作社、股份有限公司等集體經濟組織形式，使其獨立地面對市場，開展經營服務活動，從而為推進農業適度規模經營、提高農業綜合效益創造了有利條件，同時有利于村委會集中精力搞好村級公共管理和服務，有效地防止了村干部的權力尋租與貪腐行為。

三、成效與問題

成都市構建新型村級治理機制的實踐探索，尤其是創建村民議事會的制度創新，為新形勢下既保障村民的主體地位和民主權利，又加強和鞏固基層黨組織的領導核心和執政基礎，提供了成功的實踐經驗和制度范本。從近年來的實踐效果來看，這一新型村級治理機制充分調動了廣大農民的積極性和創造性，找到了一種適合當前農村情況的村民自治有效實現形式，進一步深化和完善了農村基層民主制度，同時，也有力地推動了統籌城鄉發展、實現城鄉一體化的歷史進程，愈來愈顯示出蓬勃生機與活力，取得了顯著的實際成效。

一是村民自治得到有效實現，充分調動了廣大村民參與村級公共事務的熱情。建立新型村級治理機制后，村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農村各項事務的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強的公信力。由他們組成的議事會議事決策，改變了村級事務由村“兩委”幾個人說了算的狀況，也提高了決策的執行效率。近三年以來，蒲江縣各村（社區）共召開村民議事會2881次，提交涉及公共服務和社會管理改革、產改、土地流轉、土坯房建設、低保審批、經濟發展等方面議題4162個，議定事項3311件；各村（社區）黨組織共承諾事項18156件，完成率達到95%以上；為群眾代理辦結事項192336件，代理處置信訪件1536件，全縣信訪量年均下降52.615%。通過第三方測評數據顯示，該縣新型村級治理機制群眾知曉率和滿意度分別達到99%以上和98%以上。更為重要的是，村民議事會調動了村民參與村級公共事務的熱情，形成了“大家的事我關心，集體的事我參與”的良好氛圍。

二是密切了農村的干群關系，有效化解了基層社會的復雜矛盾。村民通過對村級事務決策的直接參與，知曉了政策規定、掌握了決策背景、消除了猜忌和誤解。村民議事會成員固定聯系群眾，暢通了村民利益訴求表達和實現渠道，群眾的負面情緒得到宣泄，農村矛盾隱患得以及時排解。自從實行議事會制度以來，村里公共事務的透明度大大增加，減少了群眾與干部之間的猜忌和矛盾，密切了黨群干群關系。近年來成都市在實施統籌城鄉改革發展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題、難以化解的矛盾，甚至許多長期困擾的遺留問題和鎮村干部難斷的“家務事”，都在議事會這一新的制度性平臺上，通過民主協商、民主決策，得到解決，確保了“小事不出組、大事不出村”。例如，都江堰市向峨鄉棋盤村董家新院子是“5.12”大地震的重災區之一，在首批永久安置房竣工之后，對于如何分配這一超級難題，通過村民議事會代表們反復進行民主協商，最后決定采取“兩次抓鬮方式”（即先抓鬮確定分房序號，再按分房序號抓鬮確定房號），前后僅用5天時間，就順利完成了244戶住房分配任務。村民們高興地說，“這次分房公正透明，多虧有了議事會！”

三是加強了村級事務監管，充分調動了群眾參與村務管理的積極性。經過村民推選的村民議事會代表村民行使村級事務的決策權和監督權，從制度上保證了監督權的落實，切實維護了廣大村民的民主權利，充分調動了群眾參與村務管理的積極性。村民議事會的有效運行提高了村務決策的民主性和透明度，增強了村務監督的廣泛性、實效性。村民議事會建立以來，成都市的一些村通過對村集體資產“清資核產、臺帳管理、盤活閑產、追查歷欠”等措施，加強了村級集體資產監管，管出了效益。雙流縣三星鎮雙堰村議事會在清理村組集體資產時發現，村上46畝集體土地“不知去向”。經查找，原來這46畝土地因無人看管而被有的農戶“撿”走耕種。經議事會討論決定F，“失蹤”6年的46畝集體土地終于“找”了回來，每年為村集體增收5320元。2003年以來，成都市為推進統籌城鄉發展，推行了一系列大膽的改革，城鄉居民幸福指數持續提升，城鄉社會更加和諧穩定。

四是理順了各種村級組織的職能關系，鞏固了村黨組織的領導核心地位。通過理順村兩委關系，促進了村黨組織領導方式和工作方式的轉變，使村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強，核心領導作用愈發突出。一方面，使村黨組織從過去事無巨細的直接管理中徹底解脫出來，將大量的時間和精力真正用在想大事、定方向、管規則、重引導、強監督和抓好黨的自身建設上；另一方面，能夠更好地促使村黨組織充分發揮聯系群眾、組織群眾、凝聚群眾的優勢，經常深入群眾聽取民意、集中民智，切實加強黨同群眾的血肉聯系，村黨組織在廣大農村黨員群眾中更具威信。村黨組織通過處理與農村各種治理主體的關系，引導這些組織通過民主協商，達成共贏的局面，實現了由事必躬親向各司其職、事無巨細向抓大放小、“代民作主”向民主協商、“管理型”向“服務型”轉變，從而把主要精力用于謀劃全村經濟社會發展大局上，村黨組織的影響力、凝聚力顯著增強。對此，龍泉驛區蒲草村黨支部書記鄒光蓉深有感觸地說：“議事會真是幫了大忙，讓我能夠從事無巨細中解脫出來，將主要精力放在想大事、謀發展和黨的自身建設上，村黨組織的凝聚力明顯增強了，在群眾中更有威信了。”據統計，近年來，全市2200多個村黨組織經過民主測評，黨員群眾的滿意度達95%以上。

當然，作為一個誕生不久的新生事物，成都市新型村級治理機制尤其是村民議事會在實踐探索中也還存在一些問題，需要進一步研究和解決。這些問題主要是：

一是村民議事會制度的規范和完善問題。主要表現為：選舉形式不規范。議事會成員構成要求不統一。議事過程不規范。議題審查不規范。針對上述問題，蒲江縣采取了有效措施大力推進村民議事會的規范運行，其中有兩條很值得各地借鑒：第一，抓好典型示范，提高村民議事會規范水平。去年7月份，全縣村民議事會規范運行綜合示范點建設現場會在朝陽湖鎮百家村召開后，又先后打造了朝陽湖鎮百家村、大興鎮米鍋村、壽安鎮插旗山村、西來鎮兩河村等4個縣級村民議事會示范點。各示范點按照《成都市新型村級治理機制4個配套制度》的要求，把村民議事會的規范化運行作為切入點，嚴格執行村民議事“六步工作法”，做實議題收集、征求意見、議題審核、召開會議、議決事項公示、監督執行等環節，為全縣各村（社區）村民議事會的規范運行提供了借鑒。各村（社區）在鄉鎮黨委的指導下，相互觀摩學習，解決了征求意見難、議題議決難等一系列問題，推進了村民議事會規范合理運行。第二，加強督查整改，提高基層干部抓基層治理機制的積極性。由縣委組織部牽頭，會同縣統籌辦、縣國土局、縣農發局等部門，隨機抽樣，對全縣30個村（社區）進行入戶調查，共走訪農戶600余戶。同時，還委托縣統計局對基層治理機制知曉率、議事會運行情況等內容進行第三方調查。這次抽樣涉及全縣126個村（涉農社區）的42個村、80個社、800戶，然后根據調查數據，分析存在的問題，研究改進措施，限期進行整改，確保基層治理機制規范運行。

二是村民議事會制度持續運行的動力問題。從議事會初期開展工作的情況來看，村民事會成員的積極性都很高，愿意無償地參與村上事務的協商討論。例如彭州市有一名議事會成員，也是一家商鋪的小老板，他經常為了參加議事會的活動而關商鋪。他說到，為大家做事很有成就感，看到村干部工作忙也理解了，而且自己還寫了入黨申請書。但從議事會成立幾年后的工作情況來看，反映議事會成員報酬問題的意見也在逐漸增多。針對上述問題，金堂縣采取一些具體措施，強化經費保障，確保村級治理持續性。他們的做法有：一是鎮財政在資金相當緊缺的情況撥付專項資金，按照議事會作用發揮的不同程度，每年給予每個村（社區）2000元左右的工作經費補助，保障議事會的日常運行。二是開展群眾滿意議事會成員評選表彰活動，每年按照15%的比例評選表彰優秀村組議事會成員，并給予一定的獎勵。三是鼓勵和引導議事會成員參與村級事務，對參與征地拆遷等重點工作的議事會成員，從項目工作經費中給予必要的誤工（餐）補助。

三是村民議事會成員的議事能力問題。調查發現，一些地方村民議事會成員的綜合素質較低。蒲江縣組織部調查掌握的情況是：村民議事會成員總數4326人，年齡普遍偏大，平均年齡48.2歲；文化素質較低，高中及以上文化程度834人，占19.28%，初中及以下文化程度3482人，占80.72%。一些議事會成員議事積極性不高，議事講補助，履職講待遇，突出體現為三種現象：第一，“代而不表”。討論問題不發表意見，怕得罪人。第二，“表而不代”。涉及利益問題時，對自己有利就議，不能代表大多數村民的利益，有的小組議事會成員思想較狹隘，提出的議題只考慮本組利益，損害周邊組的合法利益。第三，“會后亂表”。會上不說，會后亂說，人為制造矛盾，影響議事會與村兩委的關系。針對上述問題，蒲江縣通過創新培訓方式，提高村民議事會成員的議事能力。他們采取分類培訓、針對性培訓、互動培訓、小范圍培訓等創新培訓方式對全縣村民議事會成員進行輪訓，有效提高村民議事會成員的議事能力。并在收集大量實例的基礎上，制作了符合當地實際而且極具針對性的《蒲江縣基層治理機制培訓課件》，組織開展村社干部和議事會成員的培訓工作。目前，蒲江縣各鄉鎮普遍完成了對村社干部和村民議事會成員的滿覆蓋培訓，培訓人次達12000余人。

四、意義與價值

近五年來，成都市在實踐中探索和建立的這種以議事會為特色的新型村級治理模式，適應了市場化、民主化為主要特征的統籌城鄉經濟社會發展的客觀需要，解決了城鄉一體化進程中廣大農村發生的各種新情況和新問題，也找到了一種在新形勢下村民自治的有效實現形式，從而不僅夯實了深化改革的重要的組織基礎，而且在村莊的產業發展、基礎設施建設、產權制度改革等方面發揮了重要的作用，同時也進一步深化和發展了我國的基層群眾自治制度。筆者認為，成都市構建新型村級治理機制的實踐探索，至少具有以下幾個方面的重要意義和價值：

一是這一實踐探索創造了“村民議事會”這一村民自治的有效實現形式，是對村民自治制度的進一步豐富和完善。這一實踐探索是在村民會議或村民代表會議不能實際履行職權的狀況下，創造了新形勢下村民自治的一種有效實現形式。新型村級治理機制的推行，特別是村民議事會的創設，較好地解決了長期以來村民大會由于受到人口規模、地域環境、外出打工等情況的限制，除換屆選舉外一般難以召開，村民代表大會規模相對較大、代表流動性較強、缺乏退出增補機制以及代表身份的開放性不夠、職能虛化等問題。同時，也理順了農民群眾訴求表達通道，極大地提升了農民群眾維權能力，用民主的力量解決了一大批該解決、想解決，但用傳統辦法解決不了的復雜問題。這一機制在農村產權制度改革和災后重建中發揮了重要的作用。如今，新型基層治理機制保障了農村產權制度改革和村級公共服務改革的順利推進，農村產權制度改革和村級公共服務改革又為新型基層治理機制提供了密切聯系群眾現實利益的實踐舞臺。它們共同作用，調動了基層群眾參與民主決策和民主管理的積極性，有效推動了改革發展，強化了基層政權，有利于廣大農村社會的和諧與穩定。

二是這一實踐探索實際上意味著廣大村民收回了原來賦予村委會的決策權，從而真正確立起村民在村莊公共事務中的主體地位。村民議事會打破了原來村兩委“包攬一切”的局面。村級治理新機制在災區住房重建中廣泛推行，群眾的問題和利益由群眾民主協商解決，真正做到了還權于民。成都市實踐的“村民議事會”制度，實際是把授權范圍內的村級自治事務的議事權、決策權、監督權，統一賦予村民議事會行使，這是在村民會議和村民代表會議實際上難于發揮作用的情況下，把村民議事會制度嵌入到原有的村民自治權力體系之中，從而真正確立和充分體現了村民在村莊公共事務中的主體地位，使一度時期被異化的“村干部自治”又重新回歸到“村民自治”。

三是這一實踐探索表明成都市的村民自治實踐已經向“四個民主”的制度體系深入發展，優化了農村社會的多元治理結構。村民議事會制度的建立和完善，標志著成都市的村民自治實踐已經從村委會選舉這一重點環節逐步向“四個民主”制度體系的深入發展和全面推進。通過這一實踐探索，進一步明確了村民議事會在村級自治事務中的主體地位，豐富了村級治理的組織資源，密切了村自治組織與村民之間的良性互動。從治理理論的角度來分析，社會治理的參與主體是多元性，權力向度的雙向性。歷史經驗表明，社會治理比社會控制更利于資源的優化配置，更利于利益的充分博弈，更利于組織間的和諧穩定。〔2〕成都的實踐經驗證明，村民議事會作為多元治理主體之一，已經成為村級組織與農民經常性溝通的重要制度平臺，實現了集中群眾智慧、反映群眾訴求、實現利益博弈的初衷，優化了農村社會的多元治理結構。

〔參考文獻〕

〔1〕石磊.試析農村集體經濟視角下的村民委員會職能〔J〕. 當代世界與社會主義，2013，（05）.

〔2〕陳紅太.成都市新型村級治理機制調研報告〔DB/OL〕.財新網，2011-01-28.

【責任編輯：陳學明】