推進基礎教育治理體系和治理能力現代化

王定華

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，明確了深化綜合改革朝什么方向奮斗、在什么地方聚焦、于什么環節著力。基礎教育系統要深刻領會、全面把握、深入貫徹十八屆三中全會精神，不斷增強深化綜合改革的緊迫性和責任感，牢牢扭住和抓實各項重點任務，緊緊圍繞簡政放權和科學用權，率先實現治理體系和治理能力現代化，充分發揮基礎教育全局性、先導性和前瞻性作用，為實現教育事業總體及國家治理體系和能力現代化全局奠定基礎。

一、推進基礎教育治理現代化已勢在必行

第一，推進基礎教育治理現代化是落實中央決策部署的必然要求。中央將治理現代化作為深化改革總目標，反映了新形勢下我們黨對治國理政理念和方式規律性認識的深化。過去我們強調管理，現在則提倡治理。強調管理，主要體現自上而下來用力，提要求；提倡治理，主要期冀調動方方面面積極性，重協商。當前，中央要求改作風、轉職能，實質上都是在完善治理體系，提高治理能力。國家全面深化改革為教育改革開啟了新的窗口期，基礎教育系統一定要深刻領會中央精神、自覺遵循中央要求，搶抓機遇、乘勢而上，推動轉變，加快實現各項管理從等級制向網絡化的轉變；從把人當作資源和工具，向把人作為參與者的轉變；從命令式的信號發布到協商合作的轉變。

第二，推進基礎教育治理現代化更適應教育形勢變化的戰略抉擇。當前，教育形勢發生了深刻變化。我國舉辦著世界最大規模的基礎教育，各級各類學校組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求的個性化都在不斷增強。教育規模擴大后，各方面更加關注教育質量和水平；教育經費投入增多，各方面更加關注教育公平和效益；接受高等教育人數不斷增長，各方面更加重視教育結構和布局。城鎮化加速推進，教育人口出現了前所未有的遷移流動；經濟全球化日益深化，國際競爭異常激烈，加強對外交流合作日益緊迫；信息化的飛速發展，對基礎教育理念和方式帶來多方位的沖擊。基礎教育作為社會的一個子系統，隨著形勢的發展變化，迫切需要加快實現由辦教育向管教育轉變。教育行政部門要由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。

第三，推進基礎教育治理現代化是實現教育現代化的重要內容。實現國家現代化，教育要率先現代化；實現教育現代化，就必須包含基礎教育現代化。十八大明確提出，到2020年教育現代化基本實現。讓世界最大教育體系整體進入現代化，任務十分艱巨。在致力于教育現代化過程中，不能只重硬件建設，還要重內涵提升，更應重治理體系塑造。如果不能盡快實現教育治理體系和教育治理能力現代化，教育現代化的目標就不可能如期實現。我們必須充分認識推進教育治理體系和治理能力現代化的重要性、必要性和緊迫性，以更加清醒的認識、更加主動的姿態、更加執著的努力，完成好我們這一代人必須面對、必須回答的時代課題，交出一份合格答卷。

第四，推進基礎教育治理現代化是破解熱點難點問題的現實舉措。當前，基礎教育工作在取得巨大成就的同時，還存在不少問題。學生創新精神、實踐能力還不足，辦學活力還不夠，教育與經濟社會發展的聯系還不緊，國際競爭能力還不強等。這些問題，原因有很多，究其根本，不在學生、不在教師、也主要不在書記校長，而在教育管理部門。在于我們管理理念落后、管理體制落后，以及由此帶來的管理方式落后、管理能力落后，導致政府、學校、社會之間的關系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現象時有發生，制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性；不同層級政府之間教育權責交叉，上級部門管得過多過細過于簡單，制約了基層因地制宜創造性開展工作；管理方式單一，習慣于用分數管學生、用升學率管教師，制約了學生的創造性、教師的創造性，等等。這些問題如果不能有針對性破解，教育管理體制機制不能實現很好轉變，我們的工作就難免事倍功半，甚至可能事與愿違。

二、推進基礎教育治理現代化應突出重點

1.把好方向，落實立德樹人根本任務

全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，做好立德樹人、教書育人的工作，始終是教育第一位的要求。當前的關鍵，是要把黨的教育方針和社會主義核心價值觀細化、實化、具體化，進而轉化在學生的系統培養之中，從根本上喚起人們的生命存在意識、精神追求取向。

一要培育和踐行社會主義核心價值觀。今年六一節前夕習近平總書記到北京市海淀區民族小學參加主題隊會活動時，寄希望各級教育部門和學校，踐行和培育社會主義核心價值觀，真正把24個字落實到校，落實到班，落實到每位學生心坎上，轉化成自覺行動；寄希望廣大中小學生，記住要求，心有榜樣，從小做起，接受幫助。深入學習領會總書記講話精神，就要把立德樹人作為推進基礎教育治理現代化的方向，全面落實《教育部關于培育和踐行社會主義核心價值觀進一步加強中小學德育工作的意見》，改進課程育人、實踐育人、文化育人、管理育人，全方位提升育人水平。

二要修訂好落實好《中小學生守則》。守則是中小學生最重要的行為指南，伴隨學習生活全過程，影響個人成長一生。面對新時代新形勢要求，立足治理模式和內容變革，我們正加快修訂《中小學生守則》。為修訂出各方普遍認可的守則，將廣為征求社會意見，把修訂和貫徹守則作為吸收全社會參與學生德育建設的范例，使其成為改革治理模式的有益探索。

三要學習貫徹中華優秀傳統文化。民族的才是世界的，民族元素永遠是深化治理改革的不竭源泉。要全面貫徹《完善中華優秀傳統文化教育指導綱要》，分段有序推進，融入課程和教材體系，創新教學方法，提升相關師資水平，增強多元支持，提供條件保障，打牢培育和踐行社會主義核心價值觀的思想文化根基。

四要突出實踐環節促進全面發展。要堅持知行統一原則，完善“青少年志愿服務制度”，將學生在學期間參加志愿服務逐步納入學生綜合素質評價指標。要加強和改進體育美育工作。牢固樹立健康第一的教育理念，教會學生掌握一兩項終身受益的運動技能，養成鍛煉身體的良好習慣。因地因校制宜，教會學生使用一兩種樂器、培養一兩項藝術愛好，提高學生審美情趣和人文素養。

2.促進公平，推進基本公共教育服務均等化

公平正義是社會主義本質要求，教育公平是社會公平的重要基礎。要在教育公平上多想辦法、多做實事，用教育公平重新審視體制機制，重新評估政策措施，通過規則調整和制度創新，不斷提高教育公平水平。對于基礎教育，特別是義務教育要兜底線，確保每一個孩子上好學。保基本，促進每一所學校具備基本的辦學條件。上水平，不斷擴大優質教育資源的覆蓋面。集團化辦學是共享優質教育資源，以治理模式變革快速促進教育公平的有效途徑。繼續發揮優質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯盟，探索集團化辦學，提倡對口幫扶，實施學區化管理，整體提升學校辦學水平。推動辦學水平較高學校和優秀教師通過共同研討備課、研修培訓、學術交流、開設公共課等方式，共同實現教師專業發展和教學質量提升。

3.優化結構，促進各級各類教育協調發展

不斷調整優化教育結構，是適應經濟社會發展、推動經濟轉型升級的要求，也是政府教育宏觀調控的重要內容。對于基礎教育，結構創新意義重大。要把義務教育均衡發展作為基礎教育工作的重中之重，要把普通高中教育的改革創新謀劃好推動好，還要著力解決入園難入園貴的問題。要在支持公辦教育的同時，鼓勵社會力量辦學，全面清理各類歧視性政策，創造統一開放、公平競爭的發展環境。要注重普通教育與職業教育的銜接，貫徹落實2014年全國職業教育工作會議精神，按照系統培養要求，促進普通教育與職業教育協調發展。北京市豐臺區的教育集群的治理模式突破了傳統的教育集團化辦學，不僅限于義務教育學校之間強帶弱的互相幫助形式，還實現了真正意義上的教育共同體，值得繼續深入觀察、跟蹤。袁貴仁部長指出，教育部和全國各級教育行政部門的重要職能就是發現典型、甄別典型、培育典型、推廣典型。推進基礎教育治理現代化，要充分貫徹這一思想，發揮先進典型的示范帶動作用。

4.銳意改革，創新基礎教育治理方式

一要深化免試就近入學。2014年義務教育免試就近入學取得突破性成效。今后要進一步鞏固義務教育招生入學治理成效，貫徹落實《教育部關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》和《教育部辦公廳關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》，合理劃定招生范圍，有序確定入學對象，規范辦理入學手續，全面實行陽光招生，逐步減少特長招生，在加快均衡發展的同時，健全科學、明晰、便利的免試就近入學制度，不斷提高治理水平，促進教育公平。特別要抓主要矛盾，重點推動做好起示范作用的19個重點大城市（直轄市、計劃單列市、副省級省會城市）的相關工作。

二要推進電子學籍應用。目前，電子學籍系統建設已經取得階段性成效，基本實現了“一人一號、全國統一、籍隨人走”，成為基礎教育治理模式改革的有效載體和抓手。極大地方便了家長，轉學時，家長只需向轉入學校提出申請，不再需要各地間往返奔波。從轉入學校發起申請到完成全部轉學審核，4個環節均在網上進行。同時，極大地提高了效率，廣東省增城市中新鎮福和中學的一名學生轉往河南省安陽市第三十二中學，僅12小時便全部完成。2014年上半年，學籍管理系統共為180萬名學生辦理省內轉學，完成跨省轉學20萬例。在事業統計、經費管理、學生資助等方面也逐步顯現出綜合效益。教育部已與公安部進行學生身份基本信息核對，還將進一步完善系統功能，并支持各省以學籍系統為基礎開發學分管理、綜合素質評價、招生管理等特色功能。

三要推進法治建設。“政貴有恒”。法治是現代教育治理的基本特征，對教育事業科學發展具有穩定持久的保障作用。推動教育法、教師法和民辦教育促進法一攬子修訂工作，不斷健全教育法律制度體系。要普遍建立法律顧問制度，完善規范性文件、重大決策合法性審查機制，健全規范性文件備案審查制度。教育部將出臺《義務教育學校管理標準（試行）》，讓學校管理更有遵循。

四要強化教育督導。逐步實現管、辦、評相對分離，進一步發揮教育督導的作用。按照教育部和各省（區、市）簽署的《義務教育均衡發展備忘錄》和《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，全面開展對縣級人民政府推進義務教育均衡發展工作的評估驗收。各地要抓好《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》的貫徹落實，對中小學教育質量進行“綠色評價”，從德、智、體、美等方面評價學校和學生，促進學生全面發展和健康成長。

5.體現自主，加快建設現代學校制度

一是完善內部治理結構。教育有沒有活力，關鍵要看學校有沒有活力。推進教育治理體系和治理能力現代化，必須把學校作為基本立足點，建立以學校持續健康發展為導向的工作機制，最大程度激發學校作為教育“細胞”的活力。要依法制定學校章程，規范學校治理行為，提升學校治理水平。制定學校發展規劃，明確學校中長期發展目標，確定年度實施方案，科學評估學校發展進程。制定并完善各項管理制度，建立便捷有序的辦事程序，完善內部機構組織規則、議事規則等。采取多種方式學習借鑒先進的管理經驗，提升校長和管理團隊的領導力。指定專人負責學校法制事務或聘請專業機構、人員作為法律顧問，協助學校處理法制事務。

二是堅持校長負責制。要準確領會中小學校實行校長負責制的內涵，克服片面認識。明確校長是學校的法人代表，支持其創造性地辦好學校。在上級黨組織和教育行政部門領導下，校長對學校的教育教學和行政管理工作全面負責，學校黨組織發揮政治核心作用，教代會參與學校民主管理、民主監督。建立校務會議制度，民主決策學校重大事項。健全教職工代表大會制度，涉及教職工切身利益及學校發展的重要事項，提交教代會討論通過。建立信息公告欄，公開校務信息，保證教職工、學生、相關社會公眾對學校重大事項、重要制度的知情權。建立學校領導接待日制度，設立校長信箱，收集學生、教職工和家長的意見和建議。

三是發揮學生自主作用。探索學生代表參與學校治理或決策的機制，建立學生自主管理的相關制度，發揮少先隊、共青團、學生會、學生社團的作用，引導學生自我管理和參與學校治理。搭建信息溝通平臺，使學生的意見和建議能及時上傳。學校每學期至少召開一次聽取學生意見的會議。制訂涉及學生利益的管理規定時，充分征求學生及其家長意見。

四是做好校內校外銜接。貫徹《教育部發布建立中小學幼兒園家長委員會指導意見》，中小學要普遍建立家長委員會，并讓其運轉起來，參與學校管理工作，發揮智囊團和“保護膜”作用。學校的決策，要充分參考家長意見，調動家長的積極性和創造性。根據學校發展狀況和家長實際情況，采取靈活多樣組織方式，確保家長委員會工作取得實效。引入社會和利益相關者的監督，密切學校與社區聯系，促進社區代表參與學校治理。積極主動爭取社會資源和社會力量對學校教育的支持。有序開放學校體育文化設施，服務社區居民。通過共同努力，構建學校、家庭、社會密切配合的育人體系。

三、推進基礎教育治理現代化要科學用權

1.慎權

本屆政府把轉變職能作為開門第一件大事，以壯士斷腕的決心推進行政審批制度改革，著眼點就是推進治理現代化，著力解決教育管理中權力運用不當的問題：第一是越權問題，就是超越所賦予的行政職責；第二是擴權問題，就是把自己的權力擴得很大，什么都想管、都要管；第三是交叉問題，就是各部門齊抓共管，出現“九龍治水”局面；第四是集權問題，就是過于集中，造成辦事效率低，不利于科學決策和調動各方積極性；第五是替權問題，就是上級代替下級和學校管理教育工作。事實上，有權要擔責，必須慎用權力、善待權力，把權力關到制度的籠子里。

2.確權

明確各級教育部門、相關部門的權限范圍。根據國務院的要求，教育部已經大幅度下放了審批權。在基礎教育方面，除了國家課程教科書的審定，教育部已無其他行政審批項目了。今后仍要嚴格確權，不搞越俎代庖。確權依據什么？一要依據法律。對于政府機構來講，只有法律賦予的權力才能行使；而對于公民個人來講，法律不禁止的事情一般都可以做。二要依據政策。根據政策規定和政策實施需要，教育部抓宏觀，省級教育部門抓中觀，基層教育部門抓具體，學校抓執行。三要依據職能。每個部門都有職能界限，每個工作人員都有崗位職責，應各就其位、各做其事，既不能“雞犬之聲相聞、老死不相往來”，也不能“種了別人的地、荒了自己的田”。

3.放權

“善政必簡。”只有該簡的簡、該放的放，才能激發學校和社會活力、需求潛力和發展動力，才能從名目繁多、繁瑣細碎的評估、評審、評比中解脫出來，有足夠的時間精力抓大事、議長遠、謀全局，做好該做的事、能做的事。所以，要給基層放權，給學校放權。各地都要加大行政審批改革力度，對已經明令取消的，要不折不扣地放給學校、放給社會，不能變相保留。對保留的項目，要抓緊清理審批流程，公開審批的標準、程序和結果。要整合專項資金，根據財稅體制改革要求，整合農村義務教育改善辦學條件專項資金，擴大基層和學校資金統籌使用權，提高資金使用的針對性和整體效益。要減少各種檢查活動，實行檢查工作歸口管理，整合各種常規性和臨時性檢查，給基層和學校創造一個安心靜心辦學的環境。

4.分權

下放可管可不管的事情。交給適合的主體去管，既包括中介組織、理事會，還包括專家學者。比如學校質量評價，可以交給專業組織和人員去實施。分權，包括讓權，即把權力委托出去，委托給社會中介組織，比如把國家級基礎教育成果獎的評選和創新能力大賽交給中國教育學會去組織實施。總之，要多措并舉，綜合施策，深入推進基礎教育治理現代化，加快激發基礎教育管理體制的生機活力。

加快推進基礎教育治理現代化，是我們面臨的時代命題，是必須完成的嶄新課題，也是十分艱巨的歷史任務。完成好這一任務，無論思想觀念、精神狀態，還是知識儲備、工作方法，我們都還有許多不適應之處。能力不足、本領恐慌的問題現實地擺在每一個教育管理者的面前。我們要以強烈的使命意識、責任意識、危機意識，切實提高認識、增強本領，打好深化基礎教育領域綜合改革這場攻堅戰，實現基礎教育治理體系和治理能力現代化的總目標。

（責任編輯 王永麗）