關(guān)于事業(yè)單位改革的幾點(diǎn)思考

楊洋 陳佳

【摘要】事業(yè)單位改革一直是一個(gè)難題。我國(guó)事業(yè)單位改革通過(guò)二十多年的探索，進(jìn)步明顯，但由于事業(yè)單位的復(fù)雜性，如今仍有很多事業(yè)單位不能適應(yīng)改革形勢(shì)。事業(yè)單位按照社會(huì)功能可以分為行政職能事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位和公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位。事業(yè)單位的改革要以此為依據(jù)，針對(duì)不同類(lèi)型的事業(yè)搞好分類(lèi)改革，內(nèi)外結(jié)合，推進(jìn)事業(yè)單位的全面發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；行政職能；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；公益服務(wù)；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A： 文章編號(hào)：1006-0278（2014）05-027-02

事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)主義制度條件下特有的組織部門(mén)，是我國(guó)全面建設(shè)的重要力量。隨著時(shí)間的推移和社會(huì)形勢(shì)的變化，事業(yè)單位的傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。事業(yè)單位的改革已成為我國(guó)體制改革的重要組成部分。特別十六大以來(lái)，各地區(qū)積極在教育、衛(wèi)生等方面進(jìn)行改革，成功的經(jīng)驗(yàn)很多，但仍舊存在事業(yè)單位定位不準(zhǔn)，結(jié)構(gòu)不合理和服務(wù)設(shè)施不完善等諸多問(wèn)題。

一、事業(yè)單位的概念界定和改革中存在的問(wèn)題

（一）事業(yè)單位的概念界定

“事業(yè)單位”這個(gè)概念是我國(guó)建國(guó)以后才產(chǎn)生的，在《憲法》和《民法通則》中都有明確規(guī)定，既是我國(guó)的六大類(lèi)組織中的一員，也是四類(lèi)法人的代表之一。國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的表述也在不斷地改變。如1963年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法》中定義：“為國(guó)家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿(mǎn)足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支的單位”。1984年，《關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)直屬單位事業(yè)編制管理實(shí)行辦法》規(guī)定：“凡是為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng)，不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制。”1990年，《關(guān)于在勞動(dòng)計(jì)劃統(tǒng)計(jì)中劃分企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位的暫行規(guī)定》中論述的為：“從事為生產(chǎn)和生活服務(wù)以及為提高人民科學(xué)、文化水平和單位素質(zhì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。”1998年（2004年進(jìn)行修改）頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中將事業(yè)單位定位為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”由國(guó)家對(duì)事業(yè)單位定義的不同界定我們可以看出事業(yè)單位主要具有公共性、非營(yíng)利性和自主性等特征。

（二）事業(yè)單位的特征

事業(yè)單位是我國(guó)建國(guó)初期根據(jù)國(guó)家需要設(shè)立，由國(guó)家統(tǒng)一負(fù)責(zé)財(cái)政支出，政府部門(mén)負(fù)責(zé)管理的服務(wù)性部門(mén)。事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制由國(guó)家統(tǒng)一制定，并無(wú)實(shí)質(zhì)的自主權(quán)，屬于吃國(guó)家“大鍋飯”的單位。

1.管理體制行政化。由于長(zhǎng)期的歷史原因，事業(yè)單位一直由政府主導(dǎo)，政治性特點(diǎn)較強(qiáng)，行政性比較突出，這也從側(cè)面反映了社會(huì)公共管理的弱化。政府部門(mén)通過(guò)指示、命令和條例等手段管理事業(yè)單位，政府主導(dǎo)著事業(yè)單位的發(fā)展方向，大部分事業(yè)單位沒(méi)有單獨(dú)行政權(quán)。

2.經(jīng)費(fèi)實(shí)行政府供給化。由于事業(yè)單位是政府部門(mén)的“附庸品”，也就導(dǎo)致了事業(yè)單位的所有經(jīng)費(fèi)（運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員工資）完全依靠政府，有特殊的會(huì)計(jì)制度。截止2002年，有96%的事業(yè)單位仍然靠財(cái)政撥款。雖然自改革開(kāi)放以來(lái)很多事業(yè)單位已經(jīng)改變以往的經(jīng)費(fèi)“等靠”現(xiàn)象，但由于現(xiàn)階段就業(yè)壓力過(guò)大，仍有很多人員希望進(jìn)入事業(yè)單位工作，事業(yè)單位人員居漲不降，經(jīng)費(fèi)撥款居高不下。

3.資源配置單一化。事業(yè)單位主要由政府以行政化的方式配置資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位屬于政府的業(yè)務(wù)部門(mén)，每個(gè)事業(yè)單位都有自己專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目，直接歸屬直屬政府部門(mén)的管理。

（三）事業(yè)單位改革存在的問(wèn)題

自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家加大了事業(yè)單位的改革力度，有效地解決了以往存在的弊端，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但我國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐大，形勢(shì)復(fù)雜，人員眾多，改革過(guò)程中還有很多不容忽視的問(wèn)題。

1.事企交織導(dǎo)致政事不分。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位擁有絕對(duì)的控制權(quán)，事業(yè)單位在人事行政和資源等方面都要依靠政府機(jī)關(guān)。政府與行政單位之間定位混亂，界限模糊，越位、錯(cuò)位現(xiàn)象交錯(cuò)，政事不分。改革后，雖然很多事業(yè)單位在名義上已經(jīng)脫離的政府的“控制”，但還與政府在不同的領(lǐng)域有著聯(lián)系，享受以前事業(yè)單位的待遇。政府和事業(yè)單位之間機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，浪費(fèi)人力和財(cái)力。

2.人員眾多導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。不少政府在機(jī)構(gòu)改革時(shí)將精簡(jiǎn)后的人員劃分到事業(yè)單位。很多地區(qū)將事業(yè)單位變成行政單位裁減的接收地。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)有130多萬(wàn)個(gè)各種類(lèi)型的事業(yè)單位，正式職工就有3000多萬(wàn)，而且還有很多非正式職工。這些事業(yè)單位的工作運(yùn)行大部分還是依靠國(guó)家的財(cái)政，不論是人員的工資還是社保都是如此。如果按照當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)展，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹，人員數(shù)量增長(zhǎng)迅速，不論是國(guó)家還是地方政府都承受著巨大的財(cái)政壓力。

3.改革不徹底導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)社會(huì)變革。在體制改革中，事業(yè)單位的改革一直是重點(diǎn)。雖然近幾年來(lái)事業(yè)單位在崗位管理，績(jī)效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明顯的成績(jī)，但很多事業(yè)單位不能結(jié)合自身特點(diǎn)，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。不少事業(yè)單位在改革時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的是精簡(jiǎn)人員，不能對(duì)本單位的發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

二、事業(yè)單位改革的難點(diǎn)剖析

事業(yè)單位的改革是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決自身諸多問(wèn)題的必然需求。基本原則是“堅(jiān)持以人為本，不斷提高公益服務(wù)水平、滿(mǎn)足人們?nèi)罕娦枨笞鳛槌霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，根據(jù)不同類(lèi)別事業(yè)單位的特點(diǎn)，實(shí)施改革和管理；堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐；堅(jiān)持著眼發(fā)展，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與和市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提高方式多樣化；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，注意與行業(yè)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革等相銜接，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。”事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分可以分為行政職能單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和公益服務(wù)等類(lèi)型。

1.行政職能事業(yè)單位的改革難點(diǎn)。一是人員編制問(wèn)題。2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)行政職能的事業(yè)單位改革有明確的規(guī)定：“涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和編制總額，主要通過(guò)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革中調(diào)劑出來(lái)的空額逐步解決。”事業(yè)單位在改為行政機(jī)構(gòu)時(shí)，行政編制人員相應(yīng)增加，但從事業(yè)單位調(diào)整過(guò)去的人員在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒(méi)有行政編制，管理十分不便。二是“渾水摸魚(yú)”現(xiàn)象突出。事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政單位后，不論在權(quán)力還是待遇上都有所提高。一些事業(yè)單位因此找關(guān)系，強(qiáng)烈要求劃入行政單位，在一定程度上滋生了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管措施，控制向行政單位轉(zhuǎn)型的事業(yè)單位的數(shù)量。三是職能界定復(fù)雜。事業(yè)單位是否屬于行政職能類(lèi)的單位界定一直是一個(gè)難題。很多政府部門(mén)與所管轄的事業(yè)單位在行政職能上沒(méi)有明確的界限，相關(guān)的法律依據(jù)也不健全，導(dǎo)致行政職能的執(zhí)行出現(xiàn)諸多雜亂現(xiàn)象。政府相關(guān)部門(mén)要針對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)準(zhǔn)確界定，認(rèn)真審核，完善相關(guān)的法律政策和規(guī)定，確保事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政單位要有法可依，有據(jù)可循。

2.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位的改革難點(diǎn)。一是觀念轉(zhuǎn)變困難。事業(yè)單位一直以來(lái)都是政府主管，不論是工資待遇還是管理模式上與國(guó)家機(jī)關(guān)相差無(wú)異。很多事業(yè)單位的人員也一直把自己視為政府機(jī)關(guān)人員，社會(huì)評(píng)價(jià)亦是如此。受到傳統(tǒng)思維的影響，很多事業(yè)單位人員已經(jīng)習(xí)慣了穩(wěn)定的工作狀態(tài)。在進(jìn)行轉(zhuǎn)企改革后，事業(yè)單位自主權(quán)加強(qiáng)，成為獨(dú)立的企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自負(fù)盈虧。很多人擔(dān)心原來(lái)的“鐵飯碗”被打破，變成企業(yè)工人之后的既有利益得不到保障，心里恐懼企業(yè)改革。二是國(guó)有資產(chǎn)的流失。國(guó)有資產(chǎn)流失是事業(yè)單位改革時(shí)常見(jiàn)的問(wèn)題，主要有三種形式：“擬改制單位通過(guò)財(cái)務(wù)造假貨‘小金庫(kù)等方式隱匿財(cái)產(chǎn)；資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)（特別是無(wú)形資產(chǎn)）被低估、賤賣(mài)；審批及監(jiān)管部門(mén)的工作不規(guī)范、不嚴(yán)格。”①在事業(yè)單位轉(zhuǎn)企時(shí)，要切實(shí)遵守《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革中從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干規(guī)定》，嚴(yán)格審查，準(zhǔn)確評(píng)估。三是保險(xiǎn)政策難以維持原狀。事業(yè)單位轉(zhuǎn)企之前，人員的保險(xiǎn)主要由政府進(jìn)行保障，與行政單位的待遇持平。進(jìn)行轉(zhuǎn)企后，相關(guān)職工的保險(xiǎn)和保障待遇跟企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況有關(guān)。國(guó)家在此方面也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，轉(zhuǎn)企員工的待遇不能正常銜接，這在一定程度上增加了事業(yè)單位轉(zhuǎn)企工作的難度。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位改革的幾點(diǎn)思考

一要準(zhǔn)確分類(lèi)，確保分類(lèi)的合理性。事業(yè)單位改革的前提是準(zhǔn)確分類(lèi)。分類(lèi)是界定事業(yè)單位功能和性質(zhì)的基礎(chǔ)工作。不同類(lèi)別的事業(yè)單位的改革模式不同，方向也不一樣，直接決定了事業(yè)單位人員的命運(yùn)。因此，事業(yè)改革中的分類(lèi)問(wèn)題是當(dāng)前的一大難題。雖然中央已經(jīng)將事業(yè)單位的分類(lèi)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但由于各地區(qū)的情況不同，有很多事業(yè)單位的分類(lèi)還是沒(méi)有現(xiàn)成的法律依據(jù)。這些事業(yè)單位在進(jìn)行分類(lèi)時(shí)要通過(guò)大量的細(xì)致工作，深入的調(diào)研，宏觀和微觀兩方面著手。針對(duì)某一功能模糊的單位，可以召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)，吸取不同人群的意見(jiàn)，保證分類(lèi)的合理性，減少改革的成本。如有必要的話(huà)，可以考慮引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，結(jié)合政府和社會(huì)的力量，避免事業(yè)單位改革時(shí)可能出現(xiàn)的種種沖突，保證事業(yè)單位分類(lèi)的中立性。

二要理清政府與事業(yè)單位的關(guān)系。在事業(yè)單位改革過(guò)程中，要“建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制是公益類(lèi)事業(yè)單位改革最重要的內(nèi)容之一。按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和官辦分離的要求，理順政府與事業(yè)單位二者之間的關(guān)系。”②改革后，事業(yè)單位和政府屬于兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，不論是資產(chǎn)和職能上都要分開(kāi)，并沒(méi)有之前支配和管理的關(guān)系。政府的管理重點(diǎn)要放在宏觀方面，對(duì)事業(yè)單位實(shí)行間接管理，主要履行監(jiān)管的責(zé)任。事業(yè)單位原有的行政級(jí)別取消，變成獨(dú)立的“法人”，擁有“法人自主權(quán)”。

三要引導(dǎo)多方參與國(guó)家公共服務(wù)體系。事業(yè)單位的改革不能一蹴而就，由于事業(yè)單位面廣，涉及部門(mén)多，因此是一個(gè)系統(tǒng)的工程。改革過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)供給主體多元化。這些年我國(guó)民間公益單位發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2001年—2009年，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量從12.9萬(wàn)個(gè)增加到24萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)數(shù)量從8.2萬(wàn)個(gè)增加到19萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)數(shù)量從2003年的954個(gè)增加到1843個(gè)。”③這些民間公益單位涉及到社會(huì)和科研等多個(gè)領(lǐng)域，為政府的服務(wù)提供了強(qiáng)有力的輔助作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，要形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)、事業(yè)單位等多方機(jī)構(gòu)共同參與的公共服務(wù)模式。

注釋?zhuān)?/p>

①周紹鵬，任俊正.事業(yè)單位國(guó)資改制重心[J].瞭望，2010（2）.

②李建鐘.事業(yè)單位分類(lèi)改革的方向[J].中國(guó)報(bào)道，2012（5）.

③2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告[DB/OL].中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng).