民族自治地方政府公共政策執行力的提升

摘 要 公共政策執行力是指在復雜多變的公共政策執行環境中，政策執行主體在動態的過程依據一定的理論、原則和模式，采取一定方法，能動的利用各種資源，把公共政策轉化為預期目標的系統綜合的能力。公共政策執行力貫穿于政府活動的整個過程，現在國家的建設與地方發展同樣離不開公共政策，尤其是在民族自治地方，由于其特殊的地域環境和文化環境，給政策有效執行帶來困難，如何突破以實現提升民族自治地方政策執行力成為當前迫切需要解決的問題。

關鍵詞 民族自治地方 政策 執行力

作者簡介：刀劍，普洱市委黨校行政管理教研室。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-164-02

十八屆三中全會明確提出，深化行政執法體制改革著力點是增強政府的公信力和執行力，執行力事關政府的行政效力，增強執行力刻不容緩，當前，民族自治地方的發展同樣也離不開政策的有效執行。

一、 提升民族自治地方公共政策執行力的重要意義

我們國家自古就是一個統一的多民族國家，共有155個民族自治地方，其中有5個自治區（新疆、西藏、內蒙古、寧夏、廣西）30個自治州、120個自治縣，全國55個少數民族當中，就有40個在其聚居區建立了自治地方，行政區域總面積約610萬平方公里，占全國總面積60%以上，云南省地處西南邊陲，共有25個少數民族，有8個民族自治州，29個少數民族自治縣，比如說普洱市9縣1區中，9個都是少數民族自治縣，不難看出，近三分之二的國土面積的少數民族地區全面建設小康社會，關系到我國全面建設小康社會的成敗，所以，關鍵還在于讓國家的方針政策能夠真正實在的惠及民族地區和每一位少數民族的老百姓，只有依靠有效的政策執行，政策目標才能實現。

二、民族地方的特殊性所導致的面臨的形勢及存在的問題

公共政策是對社會資源的權威分配，它具有導向、調控和服務的功能。公共政策執行力所反映的就是政府將戰略目標變成現實，將規劃轉化為成果的能力，政策執行是目標于結果之間不可或缺的一環，是實現規劃目標的關鍵要素。

政治方面的困境，由于歷史原因，民族自治地方人治色彩濃重，政治文化還屬于傳統的非參與型的地域——臣屬型文化，政治參與和民主意識不強，我國擁有2.2萬公里的陸路邊境線和1.8萬公里長的大陸海岸線，與20多個國家和地區接壤或隔海相望，其中陸地邊境絕大多數是少數民族地方，邊疆地區的經濟和社會進步，對維護國家主權，領土完整和安全至關重要，民族關系總體穩定，但還是存在不穩定的因素，比如說，新疆從09年7·5打砸搶燒事件到13年連續3次的襲擊事件，到吉普車撞天安門護欄的金水橋事件，今年2月14日烏什縣襲警事件再到昆明的3·01事件，這說明部分民族地區面臨的形勢是復雜的，存在暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的威脅，民族地區有效的政策執行力，是解決問題化解矛盾的潤滑劑，反過來講，執行不到位或者執行錯誤還會成為引發社會矛盾的導火索。

經濟方面的困境，大部分民族地區的區位條件差，基礎設施落后，位于山區牧區和高原區，經濟基礎薄弱，產業結構失衡，低端產業比重高，我國的一些少數民族地區目前還存在明顯的發展滯后的現象，廣大少數民族群眾又都有著強烈的發展欲望和致富要求，如果少數民族地區的落后面貌長期得不到改變，少數民族群眾不能分享我們改革的成果就會影響社會的穩定發展，我國政府制定的各項政治目標就難于實現，古語云，公共政策作為溝通國家與社會的渠道使二者達成平衡，國家由此能夠服從于社會的需要，社會由此能夠形成對國家的認同和支持。

社會建設方面的困境。民族地區由于經濟基礎薄弱，缺乏足夠的財政收入來源，大部地區依靠財政轉移支付維持當地財政的基本運轉，在發展社會事業方面，沒有充足的政策資源支持，所以在民族地區，教育、醫療、衛生等發展受到影響，文化方面的困境，一方面民族地區擁有極其豐富的文化資源，是推進民族地區經濟社會發展的重要力量，受全球化影響，必須發揮文化資源優勢，大力培育和發展壯大文化事業，有力的貫徹落實《中央關于加強文化產業發展的政策意見》，另一方面民族地區受到經濟全球化和消費型文化的沖擊，目前我國少數民族中的優秀傳統文化在加速流失，文化滲透嚴重，對中華民族的凝聚力和向心力產生嚴重影響。

生態建設方面的困境。民族地區的生態保護意識差，生態環境脆弱，當地面臨著經濟發展和生態保護的雙重壓力，有些地方陷入發展經濟——破壞環境的惡性循環模式中，自然災害頻發，生態遭到破壞，造成這些結果的原因與政策執行缺位和政策執行弱化有關，與相關部門的重視和監管程度不夠，宣傳不夠有關。

三、民族地區公共政策執行中存在的問題

民族地區的政策執行力始終面臨著市場法則、利益博弈的嚴峻考驗，公共權力的私有化，公共資源私有化始終是對抗黨和國家法規的罪魁禍首，威爾遜就說，執行一項政策要比制定一項政策困難得多，正說明了政策執行過程的復雜性和艱巨性。政策執行的過程與政策理論中的浴盆模型是相吻合的，政策執行在不同時期都會因為某些條件或因素導致失效，民族地區也不例外，存在以下幾種常見的公共政策執行中存在的問題：

（1）政策敷衍，或稱政策虛假執行，也就是政策制定出來并未得到真正的落實，只是做一些表面文章。比如說民族地區（農村）地區素質教育，北方南方都存在，民族地區大都為高寒缺氧、環境惡劣的牧區和山大溝深的山區，交通不便，信息閉塞，文化生活單調，有部分地區收貧困和宗教習慣的影響，民族地區的群眾對文化教育的認識落后于其他地區，少數民族適齡兒童尤其是游牧民子女和回族、撒哈族女童入學率很低，學生流失現象嚴重，加之民族地區地方財政原因，對教育難以有較大的投入，致使辦學條件長期得不到改善，素質教育必須的設施嚴重殘缺，師資方面量少質差，體育、美術、音樂等方面的老師極為缺乏，有的地區教師工資福利待遇低，只要村里的教師離崗棄教，學生無法正常就讀，素質教育就變成一紙空文。

（2）政策的附加執行，是指人為的附加了與政策目標相背離的其他內容超出了政策的基本要求，許多地方政府執行者根據自己或者本部門的利益，在政策執行中加入一些新內容，或搞土政策。

（3）政策回爐，是指政策出臺后多次調整內容，湖南苗族集聚地鳳凰城是風景秀美的旅游勝地，由于當地政府出臺了一系列的政策，將對旅游服務管理體系實施調整，改“憑票進入景點”為“憑票進入景區”。實施不到一周就匆匆忙忙對政策進行多次調整，被稱為政策補丁，是公共政策執行過程中彈性化的表現，鳳凰事件從公共政策的學科角度來看就是執行的隨意性導致的公共政策的碎片化，嚴重影響了政策的效力和政府的權威。

（4）政策照搬，是指機械執行，不經過學習思考，不結合實際，盲目照抄。比如說城鎮化建設，目前存在的問題是不能根據本地實際情況進行政策變通，建設中存在盲目性和貪大求快，一些地方在城鎮化建設中片面追求城市規模，把城鎮化異化為房地產化，導致現在五大頑疾并存，也就是我們說的城市病，農民工進城了沒有享受到市民的待遇，交通擁擠，強征土地引發多重矛盾和問題。

（5）政策或缺執行，是指政策執行的不配套、不完備、不及時，一刀切，政策內容只有部分被執行。例如盲目的撤點并校帶來的負面影響，原有的教育資源被大量閑置廢棄，農村教育陷入城擠、鄉弱、村空的危局，加速農村的解體和鄉土文化的凋零。

四、提升民族自治地方政府執行力的對策

從政策執行的循環體系可以看出，政策的有效執行受到很多因素的影響，執行主體、執行對象、執行資源和執行環境，政策從上的倒下的傳導與執行中應有底線，就是不能讓政策有失效的風險，不應損害群眾的利益，現在我們在處置一些問題的時候，不是沒有政策，而是在執行的時候協調配合不夠，導致影響到政策的效果，也就是政策執行主體之間存在職能的交叉和重合，容易造成多頭管理，繼而出現推諉扯皮，導致執行效率損失，比如說我們的食品安全，涉及那么多的部門，在具體執行中難免會出現互相推諉和多頭管理的現象，習近平總書記強調，決不允許“上有政策，下有對策”決不允許有令不行，有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣，做選擇，搞變通。所以要強化政策執行的協調性和時限性，政策要素以及與相關政策的協調配合。

（一）重視政策執行主體的實力提升

我們民族地區的政府如何提升公共政策執行力，執行政策要原則性與靈活性相結合。執行者在實施政策時，一定要嚴格按照政策本身所規定的特定調控對象和作用范圍去落實政策，沒有政策實施的原則性，就會失去政策的嚴肅性和權威性，針對政策執行主體的隨意性和隨機性要重視政策執行主體的能力素質的提升，如何做到政策變通的正確合理呢了解上情，加強政策學習，領會精神實質這是合理變通的前提條件，摸清下情，要深入調查研究，明了實際情況，這好似合理政策變通實踐的基礎，上下情結合，堅持政策的原則性和靈活性相結合的原則，把政策的我基本精神和實際情況相結合，這是政策變通的關鍵。

（二）構建政府的執行力文化

心態是執行力的關鍵要素，行者良好的心態，表現為政府執行主體的必須接受政府組織的信念和價值觀，認同政府組織執行任務的目標和方式，與政府組織一致的看法，從本地實際情況出發，描繪一個充滿希望，現實可行的規劃，通過激勵、導向作用，推動政府執行人員滿懷信心而又充滿激情的投身于政府執行活動中，是克服政府人員不良心態的重要途徑。

（三）優化公共政策水平，提高公共政策認知度

公共政策的科學化與民主化是相輔相成的。提高政策制定的科學化，提高決策者的素質，增強決策理念的科學化水平，盡量避免出于煞風形式的政策，通過完善政策執行的體制、程序，提高其法治化水平和科學化水平。公共政策科學化的前提是民主化，沒有民主，就談不上尊重實際、尊重科學，民主化程度，以保障高質量的政策。加大對于政策執行方式手段的研究。在強調公共政策科學化的同時，有必要兼顧決策的質量要求和群眾的參與要求，提高群眾參與環境下的公共政策科學化水平，這就需要建立和完善及時、有效、保真的政策信息傳播機制，在政策執行的過程中提供民眾參與的多渠道途徑，從而使得各方在利益和價值互動中了解與認同政策。

當前，世界形勢周邊形勢發生了深刻變化，實現中華民族偉大復興的中國夢更需要民族團結、邊疆穩定安寧，實現中國夢需要執行力的保障，提升政策執行力是圓夢的最好保證。

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