國民政府時期的農村控制與權力異化

楊郁+劉彤

摘 要：經歷了清末民初的社會動蕩、權力更迭，國民政府對農村的控制以恢復原有秩序、強化國家控制為主基調。通過實行地方自治和保甲制度，建構了農村兩種統治力量，同時輔以對農會組織的滲透，將國家權力延伸至農村。但農村的權力結構已經發生了變化，國民政府推行的各種制度，實際效果并不理想，權威的盈利化和權力的異化最終導致了國家政權的內卷化，國民黨的放任和退讓最終削弱了自己在農村的政權基礎。

關鍵詞： 國民政府；農村控制；農民；權力

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）04-0086-05

國民黨自成立起，與農民的關系便極其微妙，既不能失去對農民的掌控，又需要農民的革命聯盟支持，從而直接影響著國民黨對農村控制的方式。作為國民黨的締造者，孫中山在幾番革命的起落后，更加清醒地認識到國民黨自身與基層社會脫節、特別是沒有與農民建立聯系的弱點。他在與蘇聯顧問鮑羅廷的談話中，曾提到：“中國強大的民主革命運動和擺脫外國帝國主義壓迫的斗爭，應當靠廣大的人民群眾去進行，首先是依靠農民。迄今我和國民黨都還沒有能夠同農民建立聯系，這是國民運動中的一大疏忽，主要原因在于本黨黨員的成分。”[1]不過資產階級的革命保守性使孫中山并不認同用暴力的方式領導農民與地主抗爭，他認為應找到一種方法“讓農民可以得利益，地主不受損失，這種方法可以說是和平解決。”[1]（527）盡管孫中山對斗爭路線存有一定的保守態度，但他迫切希望建立國民黨與農民間的聯系，把土地交給農民，發動農民起來斗爭，改造國民黨的群眾基礎的意見是合時宜、極具代表性的。遺憾的是孫中山逝世后，國民黨高層對群眾路線存在一些顧慮和政治疑惑，①并最終拋棄了這一路線。

經過軍閥混戰，到1927年國民黨已掌控了中國的絕大部分地區。從國民黨推行的農業政策來看，充滿了矛盾性，想建立與農民的聯系，卻又畏懼農民。在政策傾向和控制方式上仍以打壓農民運動為主，努力恢復農村原有的秩序，權力的發展方向是向下的延伸與強化，以使國民黨有足夠的資源和精力建設一支強大的軍隊和一個足以嚴密控制社會的龐大的官僚機器。

一、基層政權的建構

在農村基層政權的建構上，國民政府基本沿襲了傳統的農村治理模式，一方面實行地方自治，另一方面全面推行保甲制度。

1928年9月國民黨通過的《縣組織法》規定縣下設區，將區擬定為自治單位。“區置區公所，設區長一人，管理區自治事務，區長由區民選任，并由縣政府呈民政廳備案，區公所得用助理員，輔助區長辦理區務，助理員由區公所遴請區長委任之。”[2]形成了縣級政權控制下的區—村（里）—閭—鄰四級自治體制，后修改為區—鄉（鎮）—閭—鄰，基本符合國民政府最初設立區級組織的設想。按照國民政府的設想，為了達到加強農村統治、征收財稅的目的，區級組織直屬縣政府，須承擔“統計人口、丈量土地、征收賦稅、維護治安，而且要擔負起建設近代文明基礎設施的任務：如興辦教育、參與自治、多種經營，發展經濟”。[3]因此介于縣政府與基層農村之間，區公所在農村政治中具有特殊的地位，是國家權力的一種延伸和半官僚性組織。盡管國民政府力圖使區級組織正規化，但區公所里的主要成員多由地方豪紳充當或受其操縱，仍然避免不了基層組織魚肉鄉里、謀取暴利的種種弊端。例如在農村復興委員會對陜西和河南兩省66個區長的調查中，擁有土地百畝以上的地主在百分之七十左右。南方各省的區長也不乏大地主的例子。[4]他們利用征稅的便利榨取錢財、剝削農民，已成司空見慣之事。

鄉鎮是國民政府最基層的農村組織，鄉鎮負有完成上級任務，征收賦稅等責任。擔任鄉鎮長的多是擁有一定經濟地位和社會地位的農村封建勢力，據1932年對無錫六個區鄉鎮長性質的一項調查，在235個鄉鎮長和副鄉鎮長中，大小地主占78.3%，富農占13.6%，中農僅占8.1%而已。鄉鎮長每戶平均有地146.6畝，有地50畝以上的戶數占全鄉鎮長戶數的64.7%。[4]作為最基層的組織，國家正是通過鄉鎮政府建立了與農村之間的聯系，縣政府、區政府的政令均須依靠鄉鎮政府才能落實。

無論是區公所的成員還是鄉鎮長，都以“自治”之名把持著農村的實權，榨取民脂民膏。首先，他們占有大量的土地，并將大部分土地出租給貧苦農民，收取高額地租。其次，他們一方面領取薪金，另一方面利用職務之便向農民任意攤派，大肆斂財，獲得大量的非正式收入。如河南輝縣的第五區，區長陳潛修任意攤派、勒索民財，全區全年派款達12萬元左右。最后，以高利貸等資本形式，從農民身上吸血。國民政府時期農村基礎組織的鄉鎮長具有“地主、商業資本家和高利貸者三位一體的特性”，這一點已被老一輩學者李珩先生論證過。在無錫第六區第七區的調查顯示，被調查的34位鄉鎮長中，有17位明確地知道是放債的（50%）。他們的放債總額竟達19100元。[4]這些普遍受過教育的地方自治力量較之于傳統權威勢力，在國民政府新建制和采取的新政策下，統治的方式并沒有太大變化，榨取稅費和各種攤派仍是主要任務，只不過是表現出更加明顯的剝削性，手段更為惡劣。

隨著國共對峙升級，國民黨為了將國家權力滲入農村，加強對農村社會的嚴密監控，阻止共產黨在農村的勢力發展，全面推行了傳統的保甲制。在1932年國民黨第二次全國內政會議上曾提出“廢自治、興官治、行保甲”，實行保甲制對農村進行控制，但經過國民黨內自治派與保甲派的一番爭論，最后決定融保甲于自治，自治與保甲并用，將保甲作為基層政治機構，納入到國家行政系統之中。具體來說，在保甲的編排上，仍沿用明清時期的方法，十戶為一甲，設甲長一名，十甲為一保，設保長一名，實行保甲連坐制。保甲長由保甲內的公民推選產生，報縣政府備案，并受鄉鎮區長的監督指揮。而實際執行中，擔任保甲長的都是當地富戶、地主、地方頭目，一般農民和毫無家族背景的外地移民不可能擔任。保甲的職責除了傳統的維持治安、征收賦稅外，國民政府時期又增加了一定的軍事職能，即“保甲制的設立在自衛而不在自治”，[5]防匪、協助政府剿匪是其重要的一項工作。保甲長為無薪供給之職，與清朝完全由地方自己解決經費有所不同的是，國民政府時期的保甲經費按規定列入縣預算，由縣政府撥給，給予其“最低生活及辦公費用，以資養廉。”[6]雖事務繁雜，但保甲長并無自治的職權，它往往需要既依附國家權力，又依附地方紳權才得以在農村穩固地位。在這兩個權力中它不僅僅是被動受制的，更游走于二者之間，借重這兩種權力形成自己的庇蔭，大行暗中攤派，中飽私囊，魚肉鄉民之事。

二、農會組織的重建

在農村組織建設上，國民黨頒布了《農會法》，將農會作為國家力量的輔助工具。1930年國民政府制定的《農會法》首次把農會納入到法律體系中，體現了國民政府對農會這一農村組織的重視。該法共分九章，三十六條。從農會的設立、會員資格、職責、監督、組織程序等方面規定了農會的基本組織模式。其中第二條明確規定“農會為法人”，在法律上承認了農會的獨立地位，擁有自主組織、自主發展的權利，不隸屬于行政機構。但政府對農會負有監督之責，“農會應答復政府自治機關之咨詢，并接受其委托”，防止農會有超越法律規范的行為。農會的職責上，主要“以發展農村經濟，增進農民智識，改善農民生活，而圖農業之發達為宗旨。”“應指導農民及協助政府或自治機關之進行：關于土地水利之改良，關于種子肥料及農具之改良，關于木之培植及保護，關于水旱蟲災之預防及救濟……關于農業之發達改良。”[7]此外，還須向中央及地方政府提出一些改良農業、促進發展的建議。《農會法》對會員資格也做了嚴格的限定。中華民國人民，年滿27歲，耕種地農地面積10畝以上的農民，或園地面積在3畝以上的佃農均可入會。非農業者只要是“中等以上學校畢業，習農業者”也可入會。這些規定把無地少地農民完全排除在外，背離了國民黨欲擴大在農村的群眾基礎的目的。

農會雖是國民政府認可的農村民間組織，但它不可能擺脫國家的控制。首先，農會是在政府的干預下組建的。《農會法》實施后，普遍出現了入會率低的現象。農民是注重實際的，當一個無法預知和自己的利益關聯的農會產生時，通常會采取消極的態度，因此普通農民沒有太多入會的意愿。更何況農會組織的重要成員是地主、富農這樣一些“有閑階級”，即使普通農民入會也沒有閑暇關心農會事務，而社會地位上的弱勢也決定了他們在農會中不會有多少話語權，因此，農會對農民就更加缺乏吸引力。面對這種狀況，國民政府出臺了一系列政策，強制農民入會，以擴大農會的組織基礎。可以說這個時期的農會主要是在國民政府的強力推動下建立的，自愿原則實際已被強制所代替。

其次，農會的運作始終是在國民政府的監控之下，且必須與政府的農村政策相符合。在后來修改的《農會法》中更是明文規定“農會不得采用會員大會決議的方式而自行解散，清算人員由政府指派，不得由農會選任。”[8]正式取消了農會的自決權，將其收歸政府。在抗戰時期，由于國土淪喪、人心渙散、經費短缺，相當一部分農會已經空殼化或徹底解散，但國民黨并未放松對農會的領導和監督。為防止共產黨掌控農會，國民黨進一步加強了政府對包括農會在內的社會組織的領導，將社會部由原來隸屬于黨部改為隸屬于行政院。還增加了一些戰時的要求，“強調農會無論在戰時或平時，都應以團體力量抗御強敵，保衛國家，同時協助政府實施有關國防及生產計劃等政令。”[9]國民政府的干預，使農會組織有了一定的發展，但同時也削弱了農會獨立“法人”地位，成為國民政府統治力量在農村中的延伸，帶有了某種官僚化色彩。

最后，國民黨黨員在各級農會中都占有一定比例，使農會按照國民黨的政策發展，踐行黨國主義。國民黨為了整合社會組織力量，為己所用，在各種群眾性組織中，安排了自己的黨員，并頒布了《人民團體中黨員組織工作通則》，充分發揮國民黨在社會組織中的領導核心作用。據統計，在江西余江縣，縣農會職員9人，黨員人數5人，正副干事長均為國民黨員。[9]（174）在湖南長沙縣，“1944年全縣29個鄉鎮有25個鄉鎮建立了農會，鄉鎮農會主任均由國民黨長沙縣黨部指派國民黨員擔任。”[10]隨著國民黨加強黨務工作，積極發展黨員，各級農會中的國民黨員比例進一步提高，農會已經成為施行黨政的組織。

三、國民政府土地政策的失效

平均地權是孫中山提出的三民主義之民生主義的主要內容，具體做法是“由國家規定土地法、使用土地法，及地價稅法。在一定時期以后，私人土地所有權，不得超過法定限度。私人所有土地，由地主估報價值于國家，國家就價征稅，并于必要時，得依報價收買之。”[11]依據孫中山平均地權的主張，1930年6月國民政府頒布了《土地法》，進一步將平均地權的精神具體化。在《土地法》中詳細規定了申報地價、征收土地稅的標準和細則，即先由地主申報地價，經政府評定后確定土地價值作為征收土地稅的標準，該價值同時也是政府征收地主土地時的標準。作出規定的用意是防止土地因被投機性買賣而惡性漲價，造成農村秩序混亂和土地過分集中，但從另一角度來看，卻將地主對土地的私有權合法化。在地租方面，《土地法》吸收了1926年國民黨中央與各省聯席會議通過的“二五減租”②辦法及浙江省的實踐經驗，即不論何種租佃形式，均按照原租額減去25%。減租后，各類地租的租額，一般不得超過收獲量的30%，最大不得超過45%。[12]這一規定對減輕農民負擔應該是大有助益的。

但在實際上，這一《土地法》卻并未得到貫徹落實。分析其中原因，首先，國民黨本身并沒有真正推行這部法令的主觀意愿。國民黨從來都不認為應該改變農村的階級關系，因而懼怕大規模的農民運動。盡管也注意到了農民的重要性，但國民黨實際的政策和行為都表現出對地主豪紳的妥協。而國民黨代表大地主、大資產階級的階級性質也決定了它不可能真地放棄對土地的控制和對農民的剝削。之所以要制定一部土地法，一方面出于對孫中山三民主義思想的繼承。另一方面是迫于農民對土地集中、地主加租的不滿。所以《土地法》通過后，國民黨以各種理由“推”、“拖”，并不真正施行，不將其落實。其次，國民黨缺乏推行這部土地法的能力。《土地法》中有關土地買賣、地租方面的規定限制了地主豪紳對農民的剝削，損害了他們的實際收益，必然會受到來自地主階級的阻力。早在1927年浙江省開始嘗試推行“二五減租”時，就曾引起過地主的強力反抗，甚至發生了縣黨部負責人被地主收買的兇手刺傷刺死的極端事件。[12]（737）國民黨并不想也不可能與地主階級決裂，失去他們的支持，轉而與農民結盟。因為農村的政治權力掌握在地主豪紳的手中，戰時的征糧繳稅等工作都須依賴他們，損害了他們的利益也勢會必影響到自己。此外，中央的政策法律要實施，須由基層政治機構來執行，其核心人物都是地主豪紳，然而“壓根就不可能指望這些士紳們會在任何程度上遵循新法令所推行的租賃政策，因為這樣的新法令實際上會削弱他們對農民階級的強力壓制”。[13]

國民政府頒布的《土地法》雖然本身存在著一些缺陷，不夠完善，但如果能夠得到實施，也會在一定程度上改變土地過分集中、農民生活困窘的現狀。事實上，國民黨自掌權以后，農業日漸衰退，土地大量集中在少數地主、富農手中。據統計，占農村戶數5%左右的地主占有40%～50%以上的耕地；占農村戶數3%～5%的富農占有15%～20%耕地；而占農村戶數90%的貧雇中農等僅占有20%～40%的耕地。[14]而且在一些鄰近大城市的農村，有2/3的土地屬于來自城市的居住的地主，他們只是將“田面權”交給了耕種者。[13]（199）土地過分集中，那些無地農民淪為佃雇農，便對國家沒有了直接納稅的義務，使得農民對農村政治的實質性參與很少。憑借著土地資源，地主豪紳進一步控制了農村的權力，迫使政府聽任其對農民的盤剝。《土地法》沒有真正實施，某種程度上可以看作是國家權力對土地豪紳的退讓，這一點在一心與共產黨爭奪政權的國民黨身上尤為明顯。因此，國民政府頒布的《土地法》沒有產生任何實際效果，未能改變農村階級關系現狀，農村舊的權力格局仍然得以存續，這也契合了國民政府保守的農民斗爭路線和維持既有秩序的初衷。

結 論

國民政府統治時期的農村仍然擔負著資源供給的責任，也因此國民黨努力維持著農村原有秩序，以保證農村資源汲取的順暢和足量。通過地方自治和保甲制度，國民政府建構了兩種政治力量，并輔以對農會組織的滲透，將國家權力延伸至農村。但農村政治權威已經開始由保護型向盈利型轉化，隨著戰時各項捐稅日益增加，一些傳統的較有威望的開明士紳逐步退出了權力中心，農村依靠社會關系、等級觀念、倫理道德所維系的權力結構雖然受到不同程度的破壞，但根基依然存在，然而新崛起的一代權威用以維持秩序的基礎已不再是傳統禮俗，而是簡化為更為粗暴、直接的方式，靠強權和暴力攤派各項稅賦，借政府征稅之名，從中漁利，成為以“撈取利益但毫不負責任”[15]為特征的盈利型經紀人。國民政府無意也無力改變農村的權力關系狀況，它對農村盈利型經紀人的保護與依賴形成了國家政權“內卷化”的局面，即“國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的盈利型經濟體制——來擴大其行政職能。”[15]（51）正是因為國民黨缺乏對農村變革的信心和勇氣，使其向農村擴張權力的計劃流產，農村反而更加遠離政權，實際上被操控于異化的農村權威手中，農村權威的種種盈利行為使農民失去了對現政權最后一絲希望，國民黨的放任和退讓最終削弱了自己在農村的政權根基。

注釋：

①由于國民黨的階級性質和缺乏合適的深入農村、聯系農民的人才，一些國民黨高層擔心推行群眾路線，共產黨有了過多接觸農民，發動農民運動的機會，會使當時的國共合作畸形發展，影響國民黨的地位。

②這個限額是以當時中國普通地租率為收成的50%核減25%計算，即“二五減租”。

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The Rural Control and Power Dissimilation

in the Nanjing National Government Period

Yang Yu Liu Tong

Abstract： After experienced social unrest and change of the power in the late Qing Dynasty and the early years of the Republic of China， the main tone of the Nanjing National Governments control in the rural areas was recovering the original order and strengthening the state rule. The national government constructed two kinds of rural power through the local autonomy and the Baojia system. At the same time， the establishment of peasant associations helped the government to permeate the ruling power. These measures made the state power enter into rural areas. But the ruling environment in the rural areas had changed. The implementation of ruling system of the national government hadnt received the ideal effect， because it was against by rural authority. The profitable authority and the alienation of power eventually led to the overturning phenomenon and the end of the Nanjing National Government power.

Keywords： The Nanjing National Government； Rural control； Peasant； Power

責任編輯：宋 奇