基于城鄉互動的農村宅基地使用權流轉制度構想

■劉 玲 副教授 鄒文濤 通訊作者 陳詩高（、海南大學經濟與管理學院 海口 5708 、海南大學“工程”大學建設辦公室海口 5708 、中國熱帶農業科學院科技信息研究所 海南儋州5777）

引言

城鄉互動是通過市場機制，使資源、資金、技術和信息等社會經濟要素在城鄉空間的雙向流動與優化配置。它是統籌城鄉發展的路徑，是實現城鄉一體化的過程（范海燕等，2005）。目前，農村大量勞動力向城市流動和聚集,而城市居民則通過下鄉創業或者休假療養等方式向農村流動，表明我國的城鄉互動水平在不斷提高。2014年中央《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（即2014年“中央一號文件”）也明確提出“改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。但我國現有的城鄉二元分割的宅基地制度（即農村宅基地不能在城鄉居民之間自由流轉），卻阻礙了城鄉互動發展的歷史進程。首先，進城務工的農村勞動力大多沒有能力購買城市的商品房，也沒有資格享受城市的保障性住房，難以真正融入到城市中去。其次，雖然經濟發達地區農村宅基地使用權流轉的私下交易活動已經相當活躍，但是按照我國現行的法律規定，這種交易不受法律保護（呂軍書等，2013）。可見，進行農村宅基地使用權流轉的制度設計已是迫在眉睫的問題。本文試圖以促進城鄉互動為目標，提出農村宅基地使用權流轉的制度構想。

農村宅基地使用權流轉的制度前提

農村宅基地制度作為農村的基本制度之一，它只是城鄉二元分割結構的一方面。從目前我國農村宅基地的功能來看，它是農村社會保障的一部分，并且與現有的戶籍制度密切相關。因此農村宅基地使用權基于城鄉互動的目的在城鄉居民之間的自由流轉必須具備一定的制度前提，具體來說包括以下幾個方面。

（一）城鄉社會保障體系的一體化

根據人力資源與社會保障部統計，2013年全國農民工總量達到2.69億人。這其中絕大多數人是“離土不離鄉”，因為很多農民工基本技能水平低，難以找到收入比較高且穩定的工作，而城市的房價又比較高，他們大多買不起城市的商品房，但也沒有資格獲得城市的保障性住房，所以他們一般只能租住在面積狹小、環境條件比較差的出租房里。

由于農村居民并沒有建立與城鎮相同的社會保障體系，承擔農村居民社會保障功能的依然是農村的宅基地和承包地，所以進入城市的農村居民如果不打工掙錢，就沒有任何的生活來源，在城市居住期間的醫療、教育等更是無從談起。由于住房消費和生存的壓力，使得這些家庭的老人和小孩一般都只能留守在農村，流入城市的勞動力資源也不會離土又離鄉。因此，盡管大量的農村勞動力受城市經濟發展的吸引，作為勞動力資源流入了城市，每年的絕大部分時間都居住在城市，但是他們卻不能或者難以成為真正的城市居民，他們在家鄉保留和閑置的農村宅基地和住房也不能成為宅基地流轉市場的有效供給。因此只有建立城鄉統一的社會保障制度，農村勞動力向城市的流動和聚集才具有穩定性，才有可能形成農村宅基地和住房的供給主體，并可免除農村居民因一時的困難將宅基地轉讓出去導致居無定所或流離失所的情況發生。

（二）現有二元化戶籍制度的破除

我國目前的社會保障制度是與戶籍制度緊密聯系在一起的，進城農民工及其家人要享受城市社會保障的待遇，必須在戶籍上轉變為城市居民。2014年“中央一號文件”提出“積極推進戶籍制度改革，建立城鄉統一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮合法穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”。事實上，早在2004年，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》就明確要求改革大中城市戶籍制度，放寬農民進城就業和定居的條件。有些大中城市推出過購買商品房可獲得城市戶籍的政策，但是這種政策對于絕大多數沒有一技之長、收入水平比較低的進城農民工來說形同虛設，按照這樣的標準他們可能永遠也不能成為城市居民。而農村的宅基地和承包地的分配也是以戶籍為依據，城市居民要下鄉創業、謀生或是純粹的享受鄉村的生活方式，也必須轉為農村戶口才能在農村享有一席之地。曾經江西新余和云南昆明都出現過數百名大學生集體申請去農村創業而向公安局遞交“非轉農”的戶籍變動申請（章波等，2006）。因此，必須破除現有的戶籍制度，使城鄉人口有步驟的自由流動，才有可能形成農村宅基地使用權自由流轉的有效供給和有效需求。

（三）農村土地承包經營權流轉制度的完善

與目前的農村宅基地制度一起共同確保農民的基本生存權利的還有農村土地的基本經營制度。2014年“中央一號文件”還明確提出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，這是繼十七屆三中全會提出“建立健全土地承包經營權流轉市場”后的又一重要政策導向，不僅對于促進農業的產業化、專業化和規模化經營有非常重要的意義，也為城市居民進入農村承包土地從事農業生產或者進行農業關聯產業的投資經營提供了政策支持，為城市居民轉變為農村居民提供助力。所以，農村土地承包經營權流轉制度的完善使得城市的人才、科技和資本等資源向農村流動，促進城鄉之間良性互動，推進農村宅基地市場的建立和發展。

農村宅基地使用權流轉制度設計的側重點

農村宅基地流轉制度設計應當基于促進城鄉互動發展的目標，不僅要解決現有制度遺留的問題，還要注意與其他配套制度的銜接，為先進生產要素向農村流動、基礎設施和公共服務向農村延伸和覆蓋、現代信息和文明向農村輻射提供平臺。

（一）初次流轉應杜絕城鄉二元化并體現公平原則

我國現有的農村宅基地分配制度，是在農村集體經濟組織內部按戶無償分配，一戶一宅，并以戶為單位限定宅基地面積，沒有使用期限的規定，具有明顯的福利特征。現有農村宅基地分配制度具有顯著的排他性和社會保障功能，城市居民被徹底排除在外。但這一制度在現實中卻沒有發揮應有的效力，在城鄉結合部存在很多城市居民購買農村宅基地和住房的現象。并且由于戶的觀念和形式的變化等原因，一戶多宅和宅基地超標在農村已是常態（夏松潔，2013）。城鄉結合部宅基地流轉活躍和離城市較遠的農村宅基地閑置的現象背后的一個重要原因就在于此。農村宅基地的自由流轉將會增加農民的財產性收入，如果一戶一宅、一戶兩宅、一戶多宅和宅基地面積超標的情況并存，則不僅會導致新的收入分配不公平，還會導致宅基地占用耕地，造成耕地大量流失（陳利根等，2012）。因此農村宅基地使用權流轉制度設計必須保證宅基地的初次流轉能克服城鄉二元化的弊病，充分體現公平性和合理性，并且嚴格限制宅基地的擴張。

（二）流轉過程應促進城鄉之間的良性互動

農村宅基地使用權流轉制度應該包含良好的進入和退出農村的機制，才有可能實現城鄉之間的良性互動。根據很多學者的實地調查情況來看，農村宅基地使用權流轉大多發生在城市近郊區，主要原因在于城市規模的不斷擴大對農村的建設用地產生了極大的需求，而在離城市較遠的遠郊區更多的農村宅基地和住房處于閑置狀態，發生流轉的比較少。有學者通過對北京市郊區的調查發現，“從距離北京的遠近看，流轉活躍程度（以交易比例衡量）從懷柔區、昌平區到朝陽區依次遞減，交易比例和到京城距離的相關系數為-0.919，說明區位因素是農村宅基地流轉的主要動力之一。離城市距離越近流轉活動越活躍”（劉衛柏等，2012）。

可見，城市對農村的輻射距離還比較有限，農村本身并未對城市的各項資源產生強大的吸引力。許多農民畢生的勞動成果及其財產都附著在農村宅基地之上，即用來建設了住房。農村宅基地使用權的流轉制度應為農民財產的保值增值和貨幣化提供制度途徑，使得從農村大量流入城市的除了勞動力資源之外，還有資金，從而使農民進入城市創業或投資成為可能。其次，城鄉之間的良性互動必須有城市的人才、技術和資本等要素向農村的輻射、擴散和滲透。因此，農村宅基地使用權的流轉制度必須能夠吸引城市的人才、技術和資本要素進入農村，除了將目前存在的宅基地產權不清、流轉無法可依、定價隨意、交易混亂等障礙因素必須徹底清除之外，還應加強村鎮用地規劃的執行力度，制定和執行村鎮的產業布局和產業結構規劃。

（三）利益分配機制的設計應側重于鄉村建設

城鄉互動的目的在于促進城鄉間生產要素流動，逐步縮小城鄉差距，使農村與城市一樣共享現代文明，以實現城鄉經濟、社會和環境的和諧發展。目前農村的各項基礎設施非常落后與城市根本無法比擬，集體經濟組織的公共資產增長非常緩慢，整體的鄉村建設比較落后。農村宅基地使用權的流轉有利于實現農村土地資源的價值，將為鄉村建設帶來豐厚的可支配的資金。因此，農村宅基地使用權流轉的利益分配機制設計應注意在國家、集體和農民之間的比例分配，既要保障農民合法的財產收益不受損害，又要提高集體經濟組織的公共資產收入，并將農村的教育、醫療、社會保障和公共設施建設放在首位，使農村的資源盡可能地為農村的發展服務，加快鄉村建設的步伐、縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展。

農村宅基地使用權流轉的制度構想

（一）確立村集體經濟組織為農村宅基地所有權主體

當前農村宅基地的法定所有權主體呈現大小不一和多樣化的特點，具體包括鄉（鎮）、村和村民小組三種，這對農村宅基地使用權的健康流轉十分不利。事實上很多鄉（鎮）集體經濟組織已不復存在，實際權利歸鄉（鎮）政府所有，重新成立鄉（鎮）集體經濟組織顯然不太現實，而以鄉（鎮）政府作為鄉（鎮）集體經濟組織的代表則有違村民自治的目標，而且可能會使村民的合法權益被基層政府盤剝。而村民小組又過于細碎，不利于對宅基地實行整體規劃和集約利用，且城鄉互動發展會使城鄉人口全面自由流動，村民小組成員將會呈現出極大的變動性和不穩定性。基于此，農村宅基地的所有權統一歸為村集體經濟組織可能是更為現實可行的選擇。

（二）建立農村宅基地使用權流轉兩級市場和宅基地有償使用原則

農村宅基地使用權流轉一級市場應區分福利性宅基地和商品性宅基地。福利性宅基地使用者應包括所有在村集體經濟組織范圍內承包經營土地、從事農業生產與農產品加工的人。無論其是農業戶口還是非農業戶口，根據其實際的收入水平，由村集體經濟組織向每人免費提供一定面積的宅基地，且每人一生只能享受一次（趙海怡，2008）。這種宅基地使用權只有在經過一定年限，并且補繳土地出讓金之后才能隨其上住房上市流轉，具體方法可參照城市經濟適用住房的管理辦法。其他人，無論是農業戶口還是非農業戶口，享有宅基地使用權必須向村集體經濟組織繳納土地出讓金，通過這種方式取得的宅基地屬于商品性的宅基地，其使用權可隨農村宅基地上的住房自由地在城鄉居民之間流轉。這樣城鄉住宅用地就擁有了相同的使用權權能，也能切實解決農業勞動者的住房保障問題，有利于土地資源在城鄉居民之間的優化配置（劉衛柏等，2012）。基于此，城鄉居民根據自身的從業愛好、生活習慣和投資取向等因素在城市和農村之間自由流動成為可能，城鄉互動發展也因此有了連接點。

（三）建立合理的宅基地流轉收益分配機制

農村宅基地屬于集體資產，農村宅基地上的住房則屬于宅基地使用者的個人財產，農村宅基地的流轉是伴隨農民的房屋一起流轉的，因此流轉的收益應劃分為宅基地收益和房屋收益，前者應以土地出讓金的方式交給集體享有，后者歸原宅基地使用者享有。由于宅基地和房屋的自然增值，與政府在工業化、城市化過程中投資的基礎設施等因素密不可分，因此政府也應該分享到一部分的土地收益。按照國際慣例，政府應以稅收形式間接參與宅基地和房屋收益的分配。這種分配機制使政府可以將獲得的收益以轉移支付的形式在不同區位的農村之間進行合理的分配，縮小農村與農村之間的差距；農村集體經濟組織也有了可供支配的公共資金，用于完善農村的教育、醫療衛生和公共設施的建設，逐步縮小城鄉差距；宅基地使用權人則可以將其用于建房的財產變現作為投資創業的資金，有利于提高農民的財產性收入。

（四）制定農村宅基地使用權流轉規程

1.流轉條件。為避免土地糾紛，防止集體經濟組織或村民擅自將耕地轉變為宅基地，促進農村宅基地使用權流轉的合法有序進行，必須對流轉的條件進行嚴格限制，具體應當包括以下幾個方面：首先，有待流轉的農村宅基地必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃；其次，宅基地的使用權必須是通過合法途徑取得，沒有爭議，而且四至明確（諶種華，2008）；此外，進入農村宅基地使用權流轉二級市場的所有農村宅基地使用權都必須是向集體經濟組織繳納過土地出讓金的。為有效防止土地的炒賣行為，二級市場上的農村宅基地使用權只能隨其上的房屋所有權的轉移而轉移。對于那些影響農用地連片規模經營的、過度分散的宅基地不應再允許流轉，而應進行置換并整理。

2.流轉程序。為了提高農村宅基地的利用效率，并有效控制新增宅基地，避免耕地大量流失，必須對農村宅基地使用權的流轉程序進行規范。首先，由集體經濟組織對現有宅基地的數量、面積、權屬、位置和地上建筑物等基本情況進行全面清查，并到縣國土部門登記備案，合法取得并符合法定標準的給予登記發證，這是規范流轉的前提。具體的流轉程序應包含流轉申請、流轉審批和流轉登記三個步驟。農村宅基地一級市場的流轉由集體經濟組織向縣級土地管理部門提出出讓或出租申請，土地管理部門按照城鄉規劃進行審批，并登記造冊。二級市場的流轉由農村宅基地使用權人向集體經濟組織提出申請，集體經濟組織進行初步審查該宗宅基地是否符合流轉條件，然后再轉交縣級土地管理部門進行審批，在流轉雙方交清相關稅費后，土地管理部門進行宅基地使用權的變更登記（諶種華，2008）。

3.流轉形式。流轉形式應從城鄉統籌的角度出發，參照城市住房用地相對成熟和規范的流轉形式，比如出讓、出租、轉讓、抵押等。農村集體經濟組織可以將一定年期的商品性宅基地的使用權有償出讓或出租給宅基地使用者；農村宅基地可以根據流轉條件隨其上房屋的轉讓而轉讓、隨房屋的出租而出租、隨房屋的抵押而抵押、隨房屋的入股而入股，不管是何種流轉形式，宅基地的使用權屬于房屋所有權人，宅基地所有權依然歸農村集體經濟組織所有。如果農業從業人員自愿放棄福利性的農村宅基地使用權，可由集體經濟組織給予其一定的補償連同其上房屋一并收回，重新配置（劉永強等，2013）。

（五）建立合理的宅基地定級估價制度

目前農村宅基地使用權的流轉交易大多是暗箱操作，定價隨意，不能充分實現集體土地資產的價值。為防止集體土地資產的流失，切實保護農民的合法權益，必須建立合理的價格標準和估價制度，價格應充分體現農村宅基地的區位環境特點。具體來說，首先應該全面、深入地開展農村宅基地的地價評估工作，并進行地價區劃，科學地確定不同地價區域的地價水平。其次，為了杜絕或減少土地交易活動的非公開化、非契約化現象，提高市場透明度，還應該制定農村宅基地的基準價格，促進農村宅基地流轉市場的協調健康運行。

結論與建議

我國的城鄉二元分割狀態由來已久，目前農村宅基地使用制度對城鄉互動發展的阻礙日漸顯現，但它并不是獨立發生作用的，它與社會保障制度、戶籍制度以及整個土地使用制度都密切相關，只有在這些配套制度進行改革并完善的前提下，農村宅基地使用權流轉制度才能逐步建立和推進。因此，目前除了對農村宅基地使用權流轉制度進行初步設計之外，還應當做好農村宅基地使用權有序健康流轉的基礎性工作，主要是對宅基地和房屋的權屬及其流轉情況進行清查、確權和登記。符合現行法律規定的“一戶一宅”和規定面積范圍內的給予確權登記，并頒發土地使用權證和房屋所有權證；超標準的尚未建房屋的宅基地由集體經濟組織無償收回；超過標準的、已經建有房屋的尚未發生流轉的宅基地，先由集體經濟組織進行登記造冊，待宅基地有償使用標準出臺后，由房屋所有權人補繳相關費用，再予以確權發證；超過標準的、已經建有房屋的并且發生流轉了的宅基地，由集體經濟組織進行登記造冊，并由土地管理部門向受益的各方按一定比例處以罰款，待宅基地有償使用標準出臺后，待受益各方按同樣比例補繳相關費用之后，再予以確權發證。此后，農村宅基地使用權的流轉才是規范的、安全的和健康的。基于此，才能進一步促進城鄉土地資源的優化配置，逐步改變城鄉土地制度的割裂狀態，實現城鄉之間的良性互動發展。

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