河北省農業轉移人口市民化問題研究

■ 劉政永 馮小翠（河北金融學院 河北保定 071051）

引言

河北省是全國第五人口大省，城鎮人口排在全國第7位，但農業人口的絕對量較大，鄉村人口仍居全國第4位。在今后發展過程中，將面臨農村人口規模龐大、資源供求矛盾突出、城鄉發展落差凸顯、勞動就業壓力加大、生態環境形勢嚴峻、“城市病”大量涌現等重大風險和挑戰。這給農村勞動力的轉移、城鎮文化生活方式及其價值觀念的擴散、生產要素的聚集、經濟結構的演進增加了難度，影響了城鎮化的合理進程和縱深擴展。因此，深入分析制約河北省農業轉移人口市民化的因素，并提出合理化的政策和建議，不僅具有重要的理論價值，而且具有重大的現實意義。

河北省農業轉移人口市民化影響因素分析

近年來，伴隨著河北省經濟的快速發展，河北省城鎮化水平不斷提升。2012年，河北城鎮化人口達到3390萬人，年均增長1.48個百分點，高于全國同期增長幅度，但低于全國平均水平；2012年，河北省縣域經濟第二產業稅收比重為84.3%，比全國平均水平高23.7個百分點。第三產業稅收比重為15.7%，比全國低23.6個百分點。這說明河北省縣域經濟產業布局不合理，對第二產業尤其是資源性產業依賴度過高；河北省11個設區市城鎮化綜合發展水平差距較大，城鎮化發展綜合指數高低相差1.38個百分點。河北省城鎮化建設中存在的上述問題不僅制約著區域產業結構的優化升級，而且嚴重影響了本省農業轉移人口市民化的深度和廣度。正如有學者指出的，雖然河北省農業勞動力轉移規模繼續呈逐年遞增趨勢，但是仍然存在轉移人口比重不高、文化程度不高、轉移人口城市融入度偏低、就業質量不高等問題。根據實地調查，結合相關的研究數據，本文認為影響河北省農業轉移人口市民化的主要因素表現在以下幾個方面：

濃重的傳統鄉土觀念和意識。廣大農村居民深受根深蒂固的“鄉土情節”的生活觀念和“入土為安”的封建思想的影響。大多數農民安于現狀，缺少改變生活方式的能動性和創造性，阻礙了部分農村人口的有序轉移，影響了農業轉移人口市民化。

根深蒂固的城鄉土地制度差異。當前我國實行的是城鄉二元土地產權制度，這種二元模式不僅造成了農村集體土地和農民宅基地的流動性差，而且強化了農村人口對土地的依賴性。部分農民即使有能力在城市生存發展也不愿意輕易放棄農村戶籍，以及同戶籍相聯系的農村集體土地權益。農民在城里掙了錢，仍在農村老家蓋房，造成農村住房的高空置率。這種狀況不僅浪費了大量的個人和社會資源，而且嚴重阻礙了農村人口市民化的正常進程。

滯后的農村人口職業培訓。農村人口職業培訓滯后，農民工技能和綜合素質不高，影響了農村人口在城市的就業質量。在中國的廣大農村，普遍存在著教育培訓機制不完善、培訓資金投入不足、農民工自身培訓積極性不高、教育培訓機構水平和誠信度較低等問題。

典型的城鄉二元結構。長期以來實行的城鄉二元經濟和社會結構，造成了城鄉人口之間在價值觀念、思維方式和生活形態方面的差異性，農民工的社會地位較低，農村轉移人口很難融入城市生活。城市居民對農民工的社會歧視和誤解依然存在，農民工自身仍然存在著一些心理上的問題。這些都制約著農村轉移人口的市民化進程。

積極推進河北省農業轉移人口市民化的政策和建議

河北省目前縣域內工業化、城鎮化和農業現代化的“三化脫節”現象以及經濟增長、社會進步、生態文明“各抓各的”的“三張皮”現象十分普遍。因此，我們要遵循城鎮化、產業化發展規律，不要盲目被房地產綁架，出現人為的造城、空城、鬼城，逼農民上樓。要因勢利導，發揮市場在城鎮化中的決定性作用，轉變土地城鎮化、土地財政的理念，堅持產業立鎮，綠色生態，因市而城；堅持就地就近城鎮化，建立新型農村社區，把城鎮化帶到家門口，實現人的城鎮化、農民變市民。通過前面的分析，結合河北省實際，要提升河北省新型城鎮化水平，實現農業轉移人口有序市民化，必須走特色城鎮引領實現農業轉移人口有序市民化道路。為此我們要做到“五堅持兩促進”。

（一）堅持三區合一、城鄉一體化

加快推進河北省新型城鎮化發展，必須要破除思想上的禁錮，進一步解放思想，克服“重城輕鄉”、“重工輕農”和僅求城市自我發展的思維，站在城鄉統籌和建成小康社會的高度，牢固樹立“三區合一、城鄉一體”新型城鎮化發展理念，把工業園區、現代農業園區、農村新型社區作為新農村建設的“三大”核心要素，“三位一體”，整體謀劃，合理布局，同步推進，加大統籌協調和政策扶持，促進農村人口向小城鎮和新型社區集中、產業向示范園區集中，轉變一批城中村和近郊村，撤并一批位置相對偏遠、經濟落后、人口較少窮弱村，提升一批具有產業和文化優勢的較強村，形成相互推動、相互促進、相互提高、共同發展的農村新型城鎮化發展格局，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

（二）堅持規劃先行、典型示范

充分發揮河北省地處京津的獨特區位優勢，按照“與京津同步、同城、一體”的要求，以京津冀區域發展一體化進行空間、區域布局，以縣城為縣域發展的龍頭，進一步調整《城鄉統籌規劃》、《鎮村體系規劃》、《產業發展規劃》，同步制定《現代農業、工業園區發展規劃》、《農村新型社區發展規劃》，出臺《關于加快推進新型城鎮化建設的具體實施意見》、《環首都城鎮帶建設方案》。圍繞中心城鎮區片發展，突出抓好省級重點鎮和環首都特色示范鎮建設，打造成在全國有名氣、在世界有影響的環京津名村名鎮。

（三）堅持產業聚集、加快產城融合

依托河北省獨特的區位優勢，把新型城鎮化作為發展的主要潛力，把打好四大攻堅戰作為戰略重點，著力推進經濟結構調整、著力提高發展質量效益、著力加強生態環境建設、著力保障改善民生，堅定不移走綠色崛起之路，努力建設全面小康的河北、富裕殷實的河北、山清水秀的河北。做大做強以“新型工業園區、現代農業園區”為代表的園區經濟，大力發展電子信息、裝備制造、會展旅游、休閑觀光等高吸附力、高附加值新興產業。通過產業立鎮，做大做強支柱，提升產業集聚區形態、功能和特色，實施城、鎮、村融合和產城融合，實現城鎮發展與園區、產業建設同步推進，增強新型城鎮化可持續發展能力，為新社區居民就地提供新的就業增收平臺和創業安居的良好環境。

（四）加強頂層設計、創新體制機制

推進新型城鎮化，重點研究好五個方面政策：一是農村土地政策。加快建立市、縣、鄉、村農村土地承包經營權流轉市場，既推進土地規模經營又轉移傳統農民。以市場為導向，深化農村產權制度改革，搞好土地綜合治理，用足用好集體建設用地，落實好宅基地確權發證，實現可流轉、可置換、可抵押，大幅增加農民財產性收入。二是農村金融政策。發揮財政資金的引導和國有銀行的支撐作用，發行政府城鎮化債券。以市場需求為核心，以民營資本為主體，大力吸引社會資本和民營資金參與城鎮化建設，加快建設民間投融資實體。三是戶籍社保政策。圍繞人的城鎮化，釋放改革紅利，突破體制性障礙，大力推進戶籍制度改革，建立城鄉居民居住證制度，在醫保、養老、教育、用工、住房等基本公共服務保障上，實現城鄉一體和均等化。四是公共投入政策。按照城鄉統籌的要求，確保用于農村公共設施和服務的財政資金預算增量比例，不低于同期財政收入增長比例，推進公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，實現教育、衛生、文化、社會保障等公共資源在城鄉之間均衡配置，形成支持新型城鎮化良好公共服務環境。五是積極探索鎮村管理體制、小城鎮管理方式、集體經濟組織形式、綜合執法體制、社會保障制度等“五個創新”，多措并舉，創造良好的社會發展環境。

（五）堅持積極穩妥、分類有序

新型城鎮化工作，是一個龐大的系統工程，涉及社會方方面面，特別在經濟結構轉型升級、社會結構復雜多變的新形勢下，極易出現重大矛盾和問題，影響社會穩定和諧。各級黨委、政府和相關部門要把新型城鎮化發展放在突出位置，擺上重要議事日程，建立黨政“一把手”負總責、相關部門協調聯動、全社會廣泛參與的高效領導體制和運行機制。進一步整合社會資源，增強政策的持續性和連續性，形成推進新型城鎮化的政策集成和整體合力。加強調查研究，及時解決推進過程中的突出問題和矛盾。要突出特點特色，發揮區位優勢，挖掘文化品牌，創建名品名村名鎮。要注重城鎮化建設的正面宣傳，發揮輿論的引導作用，營造良好的建設環境。要注重提升干部整合資源的能力，搞好分類指導，做到分類施策，確保新型城鎮化取得實實在在的成效，造福河北人民。

（六）打造“兩區”平臺、提升吸納能力

產業集聚區和商務中心區建設的最初目的是為促進工業集聚發展和服務業集聚發展。但在發展產業的同時，也要注重產業規劃與城市規劃、產業選擇與城市功能定位、產業集聚與人口集聚、產業功能與社會功能的結合，大力完善區域的生活配套建設，加速產城融合發展，充分利用這些平臺全面提高城鎮吸納轉移人口能力。為此，一是要通過與省級土地利用總體規劃、城鄉規劃等各項規劃的協調銜接，合理分配城市空間資源，有效組織城市功能分工，突出城市與產業融合發展的導向。二是要積極提升行政效能，創造快捷、高效的政務環境，并建立可靠、高效、權威的綜合性服務體系，為企業發展創造良好的環境。三是堅持集約集聚發展，引導和控制土地的集約節約利用，為吸納轉移人口提供更大的承載空間。四是大力完善服務配套，積極建設為區內各類企業及居民服務的公共配套設施，支持購物中心、生活市場、便利超市、餐廳等各類商業服務網點的發展，布局建設多功能復合型社區，以增加就業，聚集人氣，增強承載人口能力。

（七）打造新型農村社區、實現就地城鎮化

把新型農村社區納入新型城鎮化體系，能夠更有效率地把城鎮的基礎設施和公共服務延伸到農村中去，促進農村居民就地城鎮化，與農民工市民化一起共同推進河北省新型城鎮化進程。要堅持從實際出發，科學統籌，根據各社區的不同情況分類實施，真正把新型農村社區建成造福農民群眾、惠及千家萬戶的民心工程。一是嚴格保護農民利益。以農民不失去土地為基本出發點，以維護農民擁有的土地權益為核心，通過政策法規等形式確保農民的土地權益不受侵害。二是堅持政策先行。制定包括財政、信貸、土地、戶籍、產權以及規費減免等在內的配套政策，推進新型農村社區建設。尤其要積極探索市場化運作途徑來破解資金難題。三是重視規劃引導。高標準、高起點編制新型農村社區建設規劃。同時，考慮到各地農村發展的差異性和不平衡性，新型農村社區建設必須因地制宜，量力而行，分類分步推進。四是強化產業支撐。積極發揮新型農村社區吸納農村勞動力就地就業的功能，基于不同的發展基礎和條件，發展具有地域特色的產業。同時推動主要工業項目就近向產業集聚區及工業園區集中。五是注重集約節約，統籌安排建設用地。充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，確保耕地面積不減少、質量不降低、結構和布局更加合理。

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