內部審計監督在招標管理實務中的三個“被”誤區

●朱麗珍 薛向榮 馮義杰

內部審計監督在招標管理實務中的三個“被”誤區

●朱麗珍 薛向榮 馮義杰

建設單位的招標采購業務繁多。開展招標管理事中審計，旨在加強管理過程的內部控制與風險控制。要注意在招標審計實務中，內部審計人員“被”陷入承擔招標“監督人”、“監標人”、招標人代表的三個誤區，錯位履職，監督無效。內部審計要按照內審準則，正確定位，審慎履職，發揮確認與咨詢的職責，才能真正促進單位不斷規范管理，切實防范風險。

內部審計監督 招標管理 “被”誤區

一、內部審計人員在代理招標過程監督中的三個“被”誤區

當前單位內部控制與風險管理被越來越多的管理者重視，但是，有些單位混淆了審計監督的內涵，不恰當地安排或邀請內部審計人員承擔招標“監督人”、“監標人”，招標人代表，如果內部審計定位不準確，覺得盛情難卻沒有以理明示、或迫于行政命令很可能無奈地“被”陷入以下三個誤區，盡心盡職，卻是錯位、越位不當履職。

誤區一：被安排承擔代理招標現場的監督人

有些單位安排內部審計人員承擔代理招標現場的監督人，要求監督招標現場開標與過程的合法合規性，過度放大與超越了內部審計的職責。“誤區一”現象，會產生監督無效。

對招標活動監督的規定來自國家法律法規。根據《招標投標法》第七條規定：招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。《招標投標法實施條例》第四條規定：國務院發展改革部門指導和協調全國招標投標工作，對國家重大建設項目的工程招標投標活動實施監督檢查。國務院工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門，按照規定的職責分工對有關招標投標活動實施監督。

例如：房屋和市政工程建設工程的招標活動由住房和城鄉建設部門實施監督職責。相應各地招投標管理辦公室負責監督這類建設工程的招標投標全過程。通常將國家有關主管部門派出到開標現場的行政監督人員簡稱為監督人，監督招標的合法性。顯然，在代理招標與自行招標中，內部審計人員無權代表國家有關部門對招標過程行使行政監督。

誤區二：被安排承擔代理招標現場的監標人

有些單位安排內部審計人員承擔代理招標開標現場的監標人，要求監督招標現場開標與過程的合法合規性，超出了內部審計的職責。“誤區二”現象，會造成業務“越位”。

對于“監標人”這一表述，《招標投標法》及其《招投標實施條例》沒有提及。在實踐中，一般指招標項目開標時監督過程、維護評標秩序的專業人員。如果嚴格尋找監標人身份的法規出處，在水利部頒發的《水利工程建設項目監理招標投標管理辦法》（水建管〔2002〕587號）中第四十五條規定：開標工作人員至少有主持人、監標人、開標人、唱標人、記錄人組成。可以看出，監標人是與主持人、開標人、唱標人、記錄人并列的招標工作人員。

監標人要熟知招標項目情況、招標規定與程序，維護招標現場紀律與秩序，保障招標公開、公平、公正進行。實踐中，代理招標時，監標人一般由招標代理機構負責該項目的項目經理擔任。自行招標時，監標人由招標人負責組織招標的工作人員擔任。按照內審準則，內部審計人員不得負責業務活動的執行。所以，在代理招標與自行招標中，內部審計人員不得作為監標人，“越位”開展招標業務工作。

另外，實務中還有些單位還稱監標人為“見證人”，請內部審計人員承擔代理招標過程的“見證人”。根據《招標投標法》第三十六條：開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證。招標人委托的見證機構應為獨立于招投標人雙方的公證機構。內部審計機構作為招標人的內部機構，無權承擔獨立的見證工作。

誤區三：被安排承擔代理招標的招標人代表

有些單位有時認為招標部門業務較多，又希望內部審計監督招標情況，就簡單“二合一”安排內部審計人員代表招標人參加代理招標開標現場，要求其監管委托代理招標過程的合法合規性。顯然與內部審計的定位與職責不相符。“誤區三”現象，會造成業務越位。

招標人代表作為招標代理的委托人，需要在招標過程中履行招標人的權利與義務，是招標活動的真正組織者。招標人與委托招標代理機構同為招標代理合同的平等雙方，需要在招標項目中共同履行合同。招標人單位的招標業務部門是招標業務的管理機構，從履行招標管理職能、管理招標代理行為的角度講，招標業務部門是招標人代表的恰當角色。

招標代理機構接受招標人委托，一般承擔下列全部或部分工作：代擬招標公告；代擬投標邀請書；代擬資格預審文件；協助招標人評審投標資格預審文件；編制和發出招標文件；編制工程量清單；編制標底；組織投標人踏勘現場、答疑、草擬答疑紀要；協助招標人或受招標人委托依法組建評標委員會；協助招標人或受招標人委托組織開標、評標、定標；編制招標投標情況書面報告；辦理招標的備案手續和有關事項的公示手續；代擬合同；約定的其他事項。我們看到，招標代理的工作為“協助”與“代理”，真正的招標管理主體還是招標人。

《招標投標法》第三十五條規定：開標由招標人主持，邀請所有投標人參加。第三十六條：開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證。招標人在招標文件要求提交投標文件的截止時間前收到的所有投標文件，開標時都應當當眾予以拆封、宣讀。第三十七條：評標由招標人依法組建的評標委員會負責。這些招標人的法定組織職能顯然不能由單位內部審計機構代替招標業務部門去完成。

二、內部審計監督是確認與評價單位內部的業務活動、內部控制與風險管理

（一）內部審計定位

2013年8月，新修訂的《中國內部審計準則》發布，自2014年1月1日起施行。本次修訂充分反映了內部審計發展的最新理念。其中：《內部審計基本準則》（第1101號）第二條規定：本準則所稱內部審計，是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統、規范的方法，審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現目標。第五條規定：內部審計的目標、職責和權限等內容應當在組織的內部審計章程中明確規定。第六條規定：內部審計機構和內部審計人員應當保持獨立性和客觀性，不得負責被審計單位的業務活動、內部控制和風險管理的決策與執行。

可見內部審計是由單位內部設置的內部審計機構所實施的一種獨立、客觀的確認和咨詢活動。內部審計機構的職責來源于單位管理層的委托，是單位內部防范風險、強化內部控制的監督與評價機構。

（二）內部審計依據與權限

單位內部審計要遵守《審計法》、《內部審計基本準則》等行業規定。在工作依據上，與外部審計最大的不同是：首先要依據單位內部的規章制度、管理流程及部門職責等內部控制程序。內部審計的職權來源于單位管理層的授權。國家招標法規明確了招投標雙方主體的權利等，沒有賦予單位內部審計在招投標中監督招標代理機構、監督招標過程合法性的權限與職責。招標代理機構與招標人是平等的合同雙方，沒有行政隸屬關系，通過委托代理合同的約定來約束雙方行為。單位內部審計機構無權監督招標代理公司與投標方等外部單位的管理行為。

（三）招標監督職責

單位可以授權內部審計機構對本單位的招標管理情況進行審計監督，內部審計的職責在單位基本審計制度中明確。既可以開展招標管理的專項審計，也可以開展招標管理項目的事中審計監督，這是單位內部的一種內控管理行為。審計監督與評價的職權范圍僅限對單位內部的管理部門與行為。招標管理內部監督的客體是單位業務部門的招標管理情況。

單位招標管理的審計監督實質是內部監督。主要是審查內部制度建設、組織實施、文件管理、合同履約管理等。一般為：審查單位內部招投標管理制度與流程的合規性，審查內部招標制度是否符合國家相關法規，任何實質違背國家招投標法規的內部制度是無效的；審查單位內部招標管理部門在招標過程中是否按照單位內部管理制度與流程進行招標組織管理；審查單位內部招標管理部門的招標相關文件是否按照內部流程審批、報備以及存檔管理；審查單位內部招標管理部門對委托代理機構的招標工作是否按照代理合同進行管理等。通過審查與評價內部招標管理、內部控制及風險管理的適當性和有效性，敦促進一步規范招標管理、防范管理風險。

三、結束語

內部審計機構是建設單位強化內部控制與風險管理的監督與評價機構。充分發揮內部審計監督職責、及時防范風險是現代企業管理的合理安排。值得注意的是，根據中央企業全面風險管理指引精神，業務職能部門是業務風險的第一道防線，內部審計或風險管理部門是業務風險的第三道防線。要避免因加強風險管理，或放大內部審計監督職權，或混淆業務管理職能與審計監督職能的定位。同時，內部審計機構要強化國家招標法律法規的研究，在單位進行相關專業的解釋，開展必要的咨詢服務，避免被迫陷于尷尬的三個誤區，不當履職。內部審計機構要按照內部審計準則，正確定位，審慎履職，發揮確認與咨詢的職責，才能真正促進單位不斷規范管理，切實防范風險。

[1]中國內部審計協會.中國內部審計準則.2013

[2]國務院國有資產監督管理委員會.中央企業全面風險管理指引. 2006

（作者單位:朱麗珍，航天時代置業發展有限公司 北京 100000；薛向榮，馮義杰，駐七四三廠軍事代表室 山西太原 030000）

（責編：賈偉）

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1004-4914(2014)09-150-02