中外自由貿易區的比較研究

左詩

內容摘要：本文通過比較研究的方法，重點探討了中外自貿區在設立背景與目的、選址、功能、監管政策、管理體制、運行特點等方面的異同。并在此基礎上，以外國自貿區的發展經驗為啟示，結合了中國的國情，為中國發展自貿區提出了相關的政策建議。

關鍵詞：我國 自貿區 比較研究 政策建議

2013年，我國設立中國（上海）自由貿易（試驗）區（下稱“上海自貿區”），并計劃在此基礎上在其他具備條件的地方設立自貿區。在未來的一段時間內，自貿區將會成為我國經濟的一大亮點，同時也將成為我國施行經濟體制改革的試驗田，其地位十分重要。

我國自貿區與外國自貿區的相同點

截至目前，我國僅設立了一家自貿區，即上海自貿區。因此，下文將以上海自貿區作為我國自貿區的代表與外國自貿區進行比較研究。

（一）選址大都靠近優質港口

除卻美國的一部分以加工制造為主要目的對外貿易區，世界上大部分自貿區都建立在沿海港口附近。世界上幾大著名自貿區，如漢堡港自貿區、紐約港對外貿易區、阿姆斯特丹港自貿區、迪拜港自貿區，都是設立在港口附近，依靠港口的優勢而發展壯大的（張世坤，2005）。上海自貿區位于我國最大的港口城市上海，在選址上與外國的做法也是一致的。

在港口附近設區有著幾點原因。首先，自貿區的主要功能是發展貿易以及加工制造等以貨物、商品、原材料為基礎的行業。由于相比公路運輸和航空運輸在貨運量和成本上的優勢，目前船運仍然是最好的物流方式。其次，開展貿易需要有足夠面積的保稅倉庫。而許多港口內都設有大面積的港口倉庫，為大量貨物提供保稅儲藏和加工服務。總而言之，將自貿區設立在港口附近可以同時滿足自貿區對于航運條件和倉儲條件的需求。

（二）實行“境內關外”的海關管理原則

“境內關外”是自貿區最為顯著的特征，即自貿區處在國境之內，關境之外。海關對從國境外進入區內的貨物不征稅、不監管，只有從區內進入關境時才收取關稅，而對于區內流轉的貨物亦不作監督。這三條政策可以概括為“一線放開，二線管住，區內自由”。事實上，外國自貿區都奉行著“境內關外”的原則，對于在區內開展的經濟活動都奉行著將政府干預維持在最低限度的原則。

我國現有保稅區的定義是“海關監管的特殊經濟區域”，實際上屬于“境內關內”的范疇（盧國能，2010）。在保稅區內，海關會在許多情況下監管區內的經濟活動；而上海自貿區則采用了“境內關外”的政策，放松了海關監管，相關的政策與世界各國的自貿區實現了接軌。

（三）運行功能與世界慣例一致

自貿區種類繁多，其功能設定也不唯一。其中包括功能較為單一的轉口貿易型或保稅倉庫型，兼具貿易和加工制造功能的貿易加工型，以及在此基礎上大力發展了金融服務業，從而成為了集貿易、制造、服務于一體的綜合型自貿區。像漢堡港自貿區、紐約港對外貿易區、阿姆斯特丹港自貿區、迪拜港自貿區等自貿區都因為自身區位的巨大優勢而發展成為了綜合型自貿區。

根據國家大力在區內推動金融改革的意圖，上海自貿區應屬于綜合型自貿區。之所以將其定位為綜合性自貿區有兩方面原因。首先是中國對改革金融體系有著迫切需求；若將其發展為轉口貿易型或貿易加工型，不僅會與國內原來的保稅區和出口加工區的功能重疊，又難以實現國家的改革意圖。其次，上海目前是中國金融業最為發達的城市，并計劃建設“國際金融中心”。這需要加快推進金融體系改革。上海有條件、也需要率先開展金融體系改革。將上海自貿區定位為綜合型自貿區就是要使上海擔負這一重任，促進金融、貿易等第三產業的改革與發展。

中國自貿區與外國自貿區的不同點

（一）設立背景和目的

歐美等國早在19、20世紀就已建立了許多自貿區，在當時的世界經濟形勢下，這些國家的自貿區的功能相對簡單，即只是發展貿易，因而其設立背景和目的也相對簡單。歐洲發展資本主義較早、商品經濟發展較快的的國家擁有貿易上的優勢，這些國家希望通過自貿區的建立，疏通貿易渠道，加速本國的資本輸出和商品輸出。

而時至21世紀，世界經濟形勢已經發生了巨大的變化，加之我國國情，我國設立自貿區的背景和目的復雜了許多。

從外部看，近年來，美國開始極力推動TPP（跨太平洋伙伴關系）和TTIP（跨大西洋伙伴關系）。這套體系有著極高的準入標準。若以這套標準，中國可能無法進入TPP和TTIP，進而被排除在新的世界經濟體系之外。我國建立上海自貿區，就是要通過負面清單管理和準入前國民待遇等試驗，形成成熟的經驗之后再推廣到更大范圍的區域（陳庭翰，2013），以更高標準的開放實現第二次“入世”。

從內部看，我國經濟已經因受制于土地、資源、勞動力等要素成本上升，投資和出口占經濟增長比重過大等因素而出現了發展減速的跡象，面臨著陷入“中等收入陷阱”的危險。為此需要深化經濟體制改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現包括匯率和利率在內的要素市場化，推動政府由審批型向服務型轉變。上海自貿區的設立就是要試驗新的制度、新的安排，通過大幅度減少行政審批和監管，試行利率自由化、匯率自由兌換等舉措，以開放促進我國的進一步改革與發展。

我國將自貿區建設提升到國家戰略的高度，以實現貿易和投資的自由化、金融的國際化和行政審批精簡化作為目的，以小范圍的全面對外開放促進更大范圍的改革與發展，推動自貿區規則與國際慣例深度接軌，這種做法在世界上是很少出現的。

（二）管理體制

“國家行為”是自貿區的四大特征之一。世界上許多國家都設立了國家級專門機構來管理該國的自貿區。諸如美國國家對外貿易區協會、荷蘭國際配銷委員會、韓國關稅自由地區審議委員會，都是負責審批設立和監管自貿區的機構，具有很高的權威性和專業性。

我國的情況則不同于國際慣例。比如上海自貿區是由地方政府申報，經國務院審批后設立的。但是從管理的層面上來看，上海自貿區管委會隸屬于上海市政府，其成員由上海市政府任命，地方政府的色彩非常鮮明。endprint

（三）政策法規

許多國家都由最高立法機關通過法律，以保障區內政策的穩定性，保護區內投資者的權益。即國家先立法，再設立自貿區。例如美國國會在1934年6月通過了對外貿易區法案，在兩年之后才在紐約布魯克林建立了其第一家對外貿易區。

相比之下，我國的做法有所不同。也許是上海自貿區仍屬于試驗方案，仍然可能有所調整，全國人大、或上海市人大目前尚未通過任何與自貿區有關的法律。

長期來看，立法缺失有著其難以避免的缺點。一方面是難以保持自貿區政策的穩定性，提高自貿區投資的風險，影響投資者的熱情；另一方面在于缺乏明確的法律條文會導致政府、企業、個人對于相關的法律概念理解不同，影響自貿區政策的落實（孫秀君，2006）。

（四）自由性

自由性作為自貿區的四大特征之一，對于自貿區的發展有著重要作用。世界各國自貿區都有著很高的自由度。區內企業在不違反自法律的前提下所開展的經營活動，政府都不加以干涉（黃志勇，2012）。

相比原來的保稅區，上海自貿區推行準入前國民待遇，能夠更好地吸引外商投資；實行負面清單管理制度則能夠激發企業的創新意識，為自貿區的運行提供活力。如果這兩項管理制度能夠得到很好地執行，就能大大提升上海自貿區的自由度。但是，目前上海自貿區所公布的負面清單被普遍認為“過長”，對于區內經濟活動所禁止的事項過多。這使得上海自貿區高度的自由性受到或多或少地損害，與國外自貿區產生了一定的差距。

中國自貿區發展的政策建議

（一）謹慎設立以避免泛濫

自貿區建設遵循經濟學一般原理，并不是多多益善，其邊際效用會因數量增加而逐漸減少，甚至降為零。再考慮建設成本，自貿區泛濫將會帶來得不償失的結果。

（二）建立監管機構并完善法律法規

從國外經驗來看，由全國性機構來管理自貿區，能夠更好地以全局的視角，讓自貿區得以健康發展；防止地方政府官員片面地追求發展本地經濟而破壞全局甚至個人政績。另外該機構應當將商務部、交通運輸部、海關總署、人民銀行等各個相關部門的資源整合到一起；賦予該機構審批、監管自貿區的工作，避免實際的審批、監管權仍然分散在各個部門，出現政出多門、甚至政令互相矛盾的局面。

同時，上海自貿區試點經驗成熟后，全國人大應盡快啟動自貿區的立法工作。該法律應將自貿區設立條件、功能設定、海關監管、金融政策、稅收優惠等特殊性政策都納入其中。這樣，監管機構可以對相關政策有統一的認識，保障自貿區政策的穩定性。而對于在區內經營的企業來說，法律的健全可以使其更有信心和熱情，讓其利益得到切實保障。

（三）在經濟實力雄厚和地理位置優越處選址建區

地區的經濟實力和自貿區的發展是相輔相成的，因此區域選擇是在設立自貿區時的關鍵問題。從軟件看，自貿區應當選址于經濟實力較強、尤其是國際貿易較為發達的地區。因為這些地區出于進一步發揚貿易優勢、鞏固經濟地位的考慮，對于自貿區有很大的需求；而自貿區的發展又需要本地經濟和貿易實力作為支撐。

而從硬件看，自貿區應當選址于地理位置優越、尤其是靠近港口的區域。正如之前提到的，世界許多成功的自貿區都設立在港口周圍。在這個基礎上，無論何種類型的自貿區，都能夠通過港口強大的集散和物流能力，快速、低成本地讓貨物進出區內。從這個角度來說，國內的上海、廣州、舟山、天津等優質港口都是理想的備選地點。

（四）根據各自特點設定功能

除了區位條件之外，自貿區還需要根據自身的特點明確其功能。自貿區的功能包括貿易、制造、出口加工、保稅儲藏、綜合物流等許多種。影響自貿區功能設定的因素應該包括以下幾個：海空港口、廠房、倉庫等各方面在內的基礎設施建設；考慮到技術水平和成本的勞動力；金融業的發達程度。

一般來說，靠近優質港口、交通便利，但基礎設施不完善，或勞動力不具備優勢，金融業發達程度有限的自貿區，應當以從事國際貿易和轉口貿易為主。港口綜合優勢不夠明顯，但區內有合乎廠商要求的基礎設施，擁有具備競爭優勢的勞動力，金融業發達的自貿區，則適合發展成為貿易加工。美國許多內陸的自貿區都屬于此種類型。只有那些同時具備各種優勢的地區，才符合綜合性自貿區的要求。這些優勢包括瀕臨世界級港口附近，能滿足其龐大的物流需求；擁有良好的基礎設施、投資和經營環境，能吸引更多的投資；所在地區是國際金融中心，有能力為區內的經濟活動提供國際借貸、外匯交易、保險等金融服務。

（五）創造靈活的發展戰略以保持競爭優勢

自貿區的發展戰略應該是動態變化的。隨著世界經濟形勢的變化，自貿區原本的優勢可能會被抹平。如果不能順應這種變化及時調整發展戰略，那原本成功的自貿區有可能逐漸蕭條。

以上海自貿區為例，隨著環境的變化，主管部門應適當縮減負面清單上的內容，把這份“過長”的清單剪短一些。只有這樣，才能讓自貿區更為“自由”，使其在同其他經濟體的競爭當中更具優勢。

參考文獻：

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