淺談電子政務體系建設及信息化項目實施管理

劉淼

摘 要：文章介紹了當前國家電子政務體系的建設現狀，結合當前相關政策論述了電子政務體系建設的必要性和建設原則，分析了當前電子政務體系需求規劃和基本邏輯架構，最后對電子政務體系建設需要的機構和實施管理方法進行了闡述。

關鍵詞：電子政務 項目管理 信息系統

中圖分類號：F224.13

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-104-03

一、概述

長期以來，國家十分重視政務公開工作，堅持以促進陽光施政、有效預防腐敗為目標，以監督行政權力、服務人民群眾為主線，以推行行政權力公開透明和程序化為重點，國務院先后多次對政務公開工作進行部署。特別是中辦發[2011]22號下發后，部委和各級政府紛紛響應，出臺實施細則來規范政務公開的工作程序，從完善體制機制，創新方式方法對推進政務公開信息化工作提出了具體要求。要求切實加強電子政務系統建設，進一步用好電子政務平臺。就強化服務意識、加強組織領導，建立健全激勵和問責機制等方面專門作了強調。

國務院各個部委和各級政府機構的信息化建設一般從20世紀90年代啟動，歷經10余年的歷程，體現出很多共性的特點，一般已經建成辦公內網、政務專網（與下屬單位、下級管理部門連接）幾個涉密專網，同時，建成在互聯網應用的若干獨立應用系統。大多由于系統開發建設時間跨度大，技術標準不統一，各個子系統相對封閉，無法實現數據綜合利用和信息處理流程化。

一般在辦公內網建設公文系統、人事檔案系統、財務系統和其他專用查詢系統等，政務專網建設信息發布系統和行政審批系統等需要跨部門、地域進行數據通信的系統，互聯網建設需要廣大群眾參與的申報系統、人員資質管理系統等。

在安全建設方面，一般采用屏蔽措施，在網絡層、系統層和應用層分別部署了防火墻、安全審計系統、加密傳輸系統、漏洞掃描系統、IDS系統、終端管理系統等安全保護措施。

二、電子政務體系建設的必要性

綜上所述，涵蓋辦公自動化、行政審批（包括特定行業政務系統）和電子監察的統一電子政務體系建設具有如下必要性。

一是機關轉變職能、轉變作風、提高效能和工作質量，把方便群眾的理念貫穿信息化建設始終，為公眾和社會提供更加優質高效的服務，創新行政管理和行政效能監察的主要方式。

二是建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的需要。

三是貫徹落實中央精神，深化行政管理體制改革，適應新形勢、新任務、新要求的客觀需要和必然選擇。

四電子監察不僅是技術創新，更是制度創新，能更好地促進政府廉政勤政建設。通過事前的審批事項公開、事中的實時監控、事后的預警糾錯以及對政務處理全過程的分析績效評估，能夠形成比較完善的行政審批監控體系。

五是實現政府信息在網上公開，公共服務在網上提供，行政職權、公共權力在網上監督的必要途徑。

三、電子政務體系的建設原則

電子政務體系建設在遵循國家相關法律法規和標準規范的基礎上，貫徹實用性、可靠性、先進性、經濟性、開放性、可擴展性、易維性和安全性八項基本原則。

1.實用性原則。系統架構和建設根據部委或政府政策及發展需要進行，與業務深度融合，實用性強，以完全滿足當前業務需要為主要目標，兼顧今后三五年的業務發展需求，適當超前設計，分步實現目標。

2.可靠性原則。采用穩定可靠的成熟技術，保證系統長期穩定安全。

3.先進性原則。在實用可靠的前提下，盡可能跟蹤國內外先進的信息技術和網絡通信技術，使信息系統具有較高的性能價格比。

4.經濟性原則。避免重復建設和資源浪費，對現有的硬件設備要充分利用、合理整合、發揮效益。

5.開放性原則。支持開放的協議使得信息系統具有良好的可接入性、可移植性、可擴充性。產品選型應該盡量符合通用的開放標準，應該有統一的技術標準。采用面向服務的體系架構使得業務和技術之間實現無障礙溝通。

6.可擴展性原則。對信息系統的建設應著眼于發展的眼光，充分考慮到未來發展趨勢。

7.易維護性原則。系統應該易于維護，且維護成本較低。

8.安全性原則。嚴格遵守國家信息安全的要求，加強自身的安全體系建設，充分保證系統、網絡和數據的安全。

四、電子政務體系建設要總體規劃

從當前政府相關規定和電子政務未來發展綜合考慮，并充分結合當前電子政務建設現狀，可以從以下幾方面規劃新形式下的電子政務體系：

在基礎設施方面，按照國家有關規定，政府部門要建設符合等保三級的政務外網。政務外網與互聯網是邏輯隔離，供非涉密業務使用，在地市級建有數據交換中心，可以將部分可以公開的信息轉換至互聯網區，供公眾查閱。

在系統建設方面，由于歷史原因，各信息系統是不同時期由不同單位組織開發建設的，系統與系統之間缺乏必要的信息交換共享和業務協同。隨著社會的不斷進步，人們對行業的政務服務需求不斷增加，急需借助現代化的信息技術，拓展業務的覆蓋的廣度、深度，不斷豐富服務內容，優化服務模式和服務手段。為保障政務系統更好的滿足廣大人民群眾的需要，在政務處理系統的基礎上搭建電子監察系統是整個電子政務體系自查、自我完善的必要途徑。

在安全體系建設方面，需要建立支撐統一用戶身份認證和授權管理應用的安全平臺，信息安全風險評估與檢測及預警工作、安全管理制度和標準規范、突發事件的應急響應處理、安全事件審計與追究處理制度等尚待建立和完善。

在標準規范體系建設方面，由于長期缺乏相配套的標準規范體系，現有的系統建設項目并非統一規劃，統一審批，建成系統數據標準不一致，缺乏有效的數據交換的通道，從而形成多個信息孤島。新體系建設亟需在統一規劃的前提下實施，信息化體系的運行管理有待進一步規范。

五、電子政務體系建設內容

電子政務體系建設是在信息安全體系和標準規范體系的保障下，從上而下分為系統接入層、門戶層、業務展現層、應用服務層、應用支撐層、數據資源層、硬件網絡基礎設施層。

1.基礎設施層。硬件網絡基礎設施層是指支撐本項目應用系統的硬件設備和網絡平臺，包括網絡系統、主機系統、安全系統、存儲系統和系統基礎軟件等系統。

2.數據資源層。數據資源層需要解決數據存儲的結構、模型、內容、數據庫管理軟件的選型等。數據資源層是系統在過程中所產生數據的存放位置，是整個應用體系框架的關鍵核心部分，它使系統的數據交換、共享、交互成為可能，同時也為更深層的數據分析、數據挖掘、領導決策支持提供依據，為應用系統實現數據采集、管理、交換、共享提供有力的支撐。

3.應用支撐層。應用支撐層主要實現所有業務系統的數據采集、交換與共享。數據交換層是直接與外部系統進行溝通的技術層，業務服務層是基于數據交換層根據數據結構設計各種業務服務組件來完成平臺數據的采集，存儲與共享。

4.應用服務層。應用層服務以信息系統集成平臺為基礎，面向系統各級用戶提供業務服務功能。

5.業務展現層。業務展現層基于應用服務層上提供的相關展現組件服務，輔助應用層和門戶層提供GIS展示、圖形分析、業務報表、儀表盤和多媒體等多種展現手段。

6.門戶層。門戶層主要負責集成業務應用，提供統一的用戶界面，實現用戶單點登錄訪問集成應用。

7.系統接入層。接入層用戶主要包括政務專網接入用戶和互聯網接入用戶。下屬單位以及下級管理機構，通過專線直接訪問電子政務專網相關業務系統；未建立電子政務專網聯接的部分，通過互聯網加VPN的方式接入電子政務專網；公眾則通過互聯網訪問互聯網接入區的應用系統，實現相關事項的網上申報和信息瀏覽。

8.標準規范體系。標準規范體系是本項目建設的基礎。隨著項目建設的不斷深入，逐步制定和完善信息化標準規范體系，在制定標準體系工作中，遵循國家相關標準、參照國家和國際開放技術標準，遵循嚴格的標準規范建設流程，從總體、技術、業務、管理、運行等方面形成適合信息系統建設的技術標準與管理規范體系。

9.安全保障體系。安全保障體系從物理安全到應用安全，貫穿整個邏輯架構，是保障整個平臺正常運行的基礎。信息安全保障體系是建立在國家相關安全保障標準的基礎上，從網絡和系統安全、應用安全、數據安全、管理安全等多個層面，采用硬件設備和系統軟件相結合的方式，構造整個電子政務體系的安全保障體系。

六、電子政務體系管理機構建設

完成電子政務體系建設或者升級和遷移沒有強有力的組織是無法實現的。

1.信息化建設領導小組。主要職責是確定電子政務體系建設目標；審定建設項目方案、標準及管理規章等；審定建設總體項目技術方案、可研報告等；領導和監督項目建設工作，協調和解決信息化建設工作中的困難和問題。由本部委或本級政府的一把手擔任領導小組領導才能保障建設順利完成。

2.信息化建設項目辦公室。主要職責是統一領導、規劃和組織信息化建設，協調和決策項目建設中遇到的重大和關鍵問題，審定項目的建設實施方案、技術方案、工程投資預算安排，審核工程進度報告，協調各個角色之間的關系。

3.項目建設實施機構。電子政務體系建設項目實施應成立直屬信息中心，由信息中心牽頭，總集成商、各子項目承建商負責具體實施，各直屬機構和下級部門積極配合。

4.維護和管理機構。信息中心應成立專門的信息化建設維護和管理機構（部門），配備專職人員，建立健全管理制度、安全制度、技術協調及維護制度。創新信息系統維護管理模式，探索外包維護服務在信息系統維護管理應用。

七、實施管理

（一）項目前期準備管理

由信息中心負責牽頭，總集成商、各子項目承建商配合，作好項目的相關準備工作。

1.項目開發所使用的封閉場所。

2.基礎支撐環境，包括中心機房、服務器、工作站、網絡設備、打印機等開發、測試、培訓所需的軟硬件環境。

3.測試用仿真業務數據。

4.幫助項目需求人員全面了解系統需求。

（二）項目計劃階段管理

對各分內容承建商實施的分內容，制定工作計劃、實施方案，分內容承建商依照信息中心制定的工作方案和實施方案要求，制定分內容計劃。

信息中心對分內容承建商制定的分內容計劃進行審查，并進行指導，從而確保項目計劃的合理性、可行性，同時滿足分內容合同的要求。最終由信息中心審查項目計劃。

（三）項目需求階段管理

信息中心分內容需求階段進行的監管工作，主要包含：

1.審查分內容承建商需求分析文檔，確保需求理解清晰、透徹、明確。并組織相關專家，對分內容承建商的需求分析文檔，進行聯合評審和確認。

2.督促、指導、審查分內容承建商的需求分析過程。并規范其需求分析文檔。

（四）項目設計階段管理

信息中心對于分內容項設計階段的監管工作主要有：審核分內容承建商是否按照計劃進行分內容設計，并形成設計方案；指導并審核分內容承建商的具體實施工作設計方案。綜合考慮其可行性與標準的適宜性等；審查分內容承建商所使用的設計標準和方法可行性、適宜性；審查分內容承建商對于系統需求的可追溯性、一致性、目標的一致性、合同得以執行和可追溯性；審查分內容承建商的項目設計，對于系統實現的可行性、可操作性。

（五）項目實現階段管理

信息中心對于分內容承建商項目實現階段的監管工作主要有：考察分內容承建商具體實施過程是否滿足需求、是否符合目標要求、是否按照項目工作計劃進行實施；對分內容承建商的各個實施階段，考察里程碑。

（六）質量控制過程監管

質量管理與控制是過程輸出階段的驗證和預防措施的制定和實施。質量管理主要是通過監控項目的交付物和執行過程，以確保它們符合相關標準，同時確保不合格項能夠按照正確方式排除。

質量管理是一個項目的性能（功能）、成本、進度三項指標實現的重要領域，不論哪個方面不能達到質量要求，都可能對項目及其相關者帶來負面影響，如質量達不到要求，意味著技術性能的降低、甚至失效和報廢；對質量問題的處理，將帶來成本的加大；出現質量問題造成的反復，必然延緩項（下轉第107頁）（上接第105頁）目工程進度。

信息中心對于分內容承建商質量控制過程的監管，旨在保證分內容在整個項目生命周期內符合規定要求，遵守已制定的計劃。

（七）風險控制過程監管

項目風險控制與管理是對項目中的風險進行管理，降低項目中風險發生的可能性，減輕和消除風險的影響，以最低成本取得項目保障的滿意結果。

項目風險管理的目標是控制和處理風險，防止和減少損失，保證項目的順利進行。

信息中心對分內容承建商風險管理過程的監管工作，主要通過指導、審核、監督、評審等措施，參與并規范分內容承建商進行風險管理的過程，旨在協助分內容承建商更好的做好風險管理工作，更好的防范風險，減少損失，保證分內容的順利進行。

（八）測試與驗收管理

測試從軟件開發工作起即開始。測試活動主要內容包括：

1.測試過程：測試內容分析、過程設計、實現、實施、評價、配置管理。

2.測試范圍：項目級、子系統級、用例級。

3.測試階段：單元測試、集成測試、系統測試、內部驗收測試。

4.測試類型：功能測試、可靠性測試、性能測試。

5.測試實施方法：手工、工具。

驗收依據包括國標、行業標準、國家相關政策法規、國際慣例以及雙方有關此系統簽署的協議書等，嚴格執行國家相關部委頒布的相關管理辦法，進行項目驗收。

八、總結

隨著信息化技術的不斷發展，使用先進的信息化技術為電子政務體系建設服務大勢所趨，結合業務實際情況，綜合考慮當前現狀，明確需求，充分論證，深化信息系統項目管理在電子政務體系項目建設中的作用，才能建設起適合時代發展、滿足使用需要的電子政務體系。

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（作者單位：西安交通大學《中國有線電視》雜志社 陜西西安 710049）

（責編：紀毅）