創新工作機制更加科學精準有效扶貧

陳武

近年來，廣西壯族自治區扎實推進扶貧攻堅，扶貧工作取得了很大成就。2013年全區貧困人口與2010年相比減少378萬人，28個國家扶貧開發工作重點縣和3000個貧困村農民人均純收入分別為5303元和4820元，與2010年相比增長53.5%和58.7%。過去的三年是自治區扶貧開發工作開展力度大、成效好、貧困人口得到實惠較多的時期。

扶貧開發工作的目標任務

當前廣西的扶貧開發工作仍然面臨不少突出問題：一是貧困狀況依然嚴峻。按照農民人均純收入2300元（2010年不變價）的扶貧標準，2013年全區貧困人口仍有634萬人，貧困發生率為14.9%，超出全國平均水平6.4個百分點。二是扶貧剩下的都是硬骨頭。全區現有貧困人口大多分布在大石山區、邊境地區、少數民族聚居區和水庫移民區，貧困程度深，自我發展能力弱，扶貧開發成本高、難度大。三是扶貧工作機制亟待創新。資金分配使用、項目管理、工作責任等扶貧工作機制不適應新形勢發展需要，精準扶貧缺乏有效辦法。

廣西是我國扶貧攻堅主戰場之一，貧困人口總量排全國第5位，要實現與全國同步全面建成小康社會，毫無疑問要突出抓好扶貧開發工作。在新的歷史時期，我們要抓好兩頭，一頭要不斷利用區位優勢，做好沿海沿邊沿江“三沿”開放發展和“雙核”驅動的文章；另一頭要實施山區扶貧開發戰略，切實抓好扶貧開發工作，這樣與全國同步全面建成小康社會才有希望。

當前，扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。廣西自治區新一輪扶貧開發工作的目標任務就是要按照中央提出的“兩不愁，三保障”要求（到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房），確保貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全區平均水平；2014-2017年每年減貧100萬人左右；加大易地扶貧搬遷力度，爭取2014-2020年每年實施扶貧生態移民10萬人左右。

為此，各級各部門必須把扶貧工作擺在更加重要的位置，樹立科學精準有效扶貧的新理念，在深入總結近年來行之有效的好經驗、好做法的基礎上，找準貧困地區發展路子，宜工則工、宜農則農、宜林則林、宜游則游、宜遷則遷，將整鄉整村推進與扶持到戶相結合、產業開發與改善基礎設施環境相結合、物質扶貧與智力扶貧相結合、就地扶貧與易地搬遷扶貧相結合，因地制宜、精準扶貧，持續不斷地增加貧困人口收入，加快貧困地區脫貧致富奔小康步伐。

創新扶貧開發方式 保障穩固長效增收

（一）創新產業扶貧模式，建立穩固長效的收入增長機制。產業扶貧是貧困群眾持續穩定增收的主要來源，無論是完成減貧任務，還是增加就業機會、加快區域發展，都離不開產業支撐。必須把產業扶貧放在更加突出的位置，圍繞政府引導、市場運作、群眾主體、企業帶動的發展模式，進一步創新產業扶貧方式。

要堅持因地制宜大力發展特色產業。關鍵要解決發展什么、怎么發展的問題。要從各地實際和市場需求出發選好產業項目，完善扶貧產業規劃，確定本地產業發展項目，把產業項目落實到村到戶到人。要構筑起完整的產業鏈條，充分發揮產業帶動效應，探索建立企業與貧困戶更加緊密的利益聯結機制。要做好旅游扶貧這篇大文章，堅持政府主導、培育市場，統一規劃、有序開發，能人帶頭、成立協會，充分調動貧困群眾發展旅游脫貧致富的積極性。要結合農村改革推動產業扶貧，加大土地流轉力度，探索股份化扶貧模式。通過農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉，引導貧困戶以土地入股，參與公司分紅，穩定增加收入。

（二）大力實施易地扶貧搬遷，讓貧困群眾告別窮鄉僻壤。因地制宜開展易地扶貧搬遷，既保護生態，又減少扶貧成本，更有利于貧困戶長遠發展，無疑是從根本上解決生存條件惡劣地區和生態脆弱地區貧困問題的有效途徑。

要總結推廣基層經驗，學習外省好經驗、好做法，按照“政府主導、群眾自愿、科學規劃、有序安置”的原則和“自治區統籌、市推進、縣負責、鄉落實”的工作機制，把實施易地扶貧搬遷作為自治區扶貧開發的重大戰略和重點工程來抓緊抓好。首先，摸清底數，有序搬遷。要繼續深入摸底，瞄準目標，搞清楚有多少人需要搬遷、有多少人能夠搬遷、這些人具體分布在哪里，把目標分解落實到市縣鄉村，精準到戶，對搬出來的群眾是實施有土安置還是無土安置，也要因地制宜。要量力而行、有序搬遷，確?！鞍岬贸觥⒘舻米?、有社保、有出路”。其次，科學規劃，合理布局。充分尊重群眾意愿，實事求是地做好搬遷規劃，更加注重工業化、城鎮化和農業現代化的融合，解決好長遠發展問題。第三，政府引導，市場運作。在加強政府引導、加大財政投入的同時，借助市場力量，發揮財政杠桿作用，吸引社會、市場資金，調動對口幫扶、社會幫扶等區內外一切可以調動的資源，形成攻堅克難的強大合力。抓緊研究建立市場化融資機制，重點支持搬遷安置區的基礎設施建設、產業發展和服務配套。

（三）實施生態扶貧，發展生態經濟。生態扶貧既是石漠化治理的一項重要措施，也是一種新的可持續扶貧方式。要積極探索產業生態化、生態產業化的路子，堅持資源永續利用、開發與保護并重，既要綠水青山，也要金山銀山。通過加強貧困地區生態環境管理和建設，提高生態系統服務功能和扶貧效益。大力發展林下經濟產業，構建林區立體復合生產模式。發展循環經濟，培育和扶持環保型、生態效益型的產業和龍頭企業。通過發展資源環境可承載的種養、加工、商貿、旅游等特色產業，形成生態保護與扶貧開發的良性互動。

（四）大力開展金融扶貧，既輸血又造血。農民的貧窮在一定程度上是金融的貧窮，貧困地區農民居住分散、資金匱乏，不少農民脫貧致富并不缺乏點子和能力，而是缺乏金融支持。要創新金融扶貧服務機制，既要通過輸血式扶貧為貧困群眾雪中送炭，也要加大造血式扶貧給貧困群眾強身健體。應加快完善扶貧信貸體系，引導、激勵金融機構創新金融產品，加大信貸扶貧力度。加強貧困地區金融服務主體建設，開設扶貧貸款綠色通道，探索建立扶貧信貸風險補償、擔保和獎勵機制。完善扶貧小額信貸政策，開展金融扶貧工程。加強貧困地區農村信用環境建設，建立地方政府、金融管理部門、金融機構三位一體的農村信用機制，積極推進貧困地區信用戶、信用村、信用鄉（鎮）建設。發展農業保險，建立財政資金支持扶貧對象參加農業保險機制，鼓勵保險公司開發適合貧困地區發展的特色保險產品，擴大貧困地區農業保險覆蓋面。

（五）加大教育扶貧力度，用知識和技能斬斷窮根。教育是解決貧困問題的治本之策，我們既要抓好物質扶持、產業開發和基礎設施建設等看得見、摸得著的“硬扶貧”，又要抓好教育扶貧、文化扶貧、智力扶貧等打基礎、利長遠的“軟扶貧”，幫助貧困戶徹底改變命運。突出教育扶貧重點，要加大學前教育、義務教育、特殊教育、職業教育、農村實用技術培訓等投入，重點向貧困地區等教育基礎薄弱地區傾斜，經過3-5年的努力，使農村義務教育學校教學設施、生活設施滿足基本需要。要大力發展職業教育，傾斜支持貧困地區建設一批示范特色中職、高職學校，在每個市建立1-2所實訓培訓基地。建立教育精準扶貧機制，對自治區貧困戶子女建檔立卡，建立到戶、到人的教育精準扶貧動態管理信息系統。從小學到中等職業教育階段，實行學費全免、家庭經濟困難學生生活費補助和扶貧培訓補助等扶持政策；對初中畢業未考入高中、高中畢業未考入大學的學生，可在當地縣級中等職業學校免費享受三年職業技能教育培訓；到高等教育階段，按獎、貸、助、勤、減、補等資助政策給予資助，真正使這些貧困子女有學上，并完成學業。

（六）提高勞務輸出水平，拓展貧困群眾增收渠道。勞務輸出是貧困群眾擴大就業、增加收入的重要渠道。要堅持就地務工與外出打工相結合，完善職業培訓、就業服務、權益維護三位一體的機制，加強信息引導和服務，完善勞務輸出服務體系，穩定和擴大貧困群眾勞務輸出規模。加強農民工輸出輸入地對接，積極開展跨地區勞務合作，為農民工免費提供公共就業服務。加快推進基層就業和社會保障服務設施項目建設，實現基層公共就業服務全覆蓋，2015年年底前，使全區公共就業服務信息網絡實現自治區、市、縣三級全覆蓋。大力發展縣域經濟和小城鎮經濟，為貧困群眾創造更多的就業崗位。在財政金融、創業用地、創業服務等方面，加大對農民工就地、就近、就業創業扶持力度。

加強貧困地區基礎設施和公共服務建設

（一）以路、水、電、通信為重點，加快推進貧困地區基礎設施建設工程。要繼續以實施滇桂黔石漠化片區規劃、興邊富民行動大會戰和貧困村整村推進為載體，以路、水、電、通信等為突破口，加快基礎設施項目向特困區域、貧困村延伸、傾斜。

解決出行難問題，把高速公路建設與扶貧攻堅結合起來，攻堅克難，確保到2020年基本實現全區所有縣（區）通高速公路。要加快推進“千村公路通暢工程”，力爭2015年全區所有具備條件的建制村通瀝青（水泥）路，爭取2020年大部分片區縣、重點縣20戶以上的自然村95%以上通村屯道路。

解決飲水難問題，優先安排貧困地區農村飲水安全工程建設，確保“十二五”時期全面解決農村居民飲水安全問題。

解決用電難問題，到2015年全面解決無電村屯和無電人口用電問題。

解決通信難問題，力爭“十二五”期末實現行政村互聯網覆蓋率達到100%，基本解決義務教育學校寬帶接入問題，到2020年自然村基本實現通寬帶。

（二）突出教育、醫療、住房三大保障，大力推進貧困地區公共服務建設工程。要加快貧困地區社會事業發展，促進基本公共服務向農村延伸、向貧困村覆蓋。

加強教育基礎設施建設。重點是加強片區縣、重點縣教育基礎設施建設，科學布局農村義務教育學校，保障學生就近入學，最大限度降低輟學率。

抓好文化設施建設。繼續加強貧困地區基層圖書館、文化館（站、室）、村級公共服務中心建設，積極推進公共數字文化建設，提高電視覆蓋率。

抓好衛生和計劃生育設施建設。重點支持縣級公立醫院綜合改革和鄉鎮衛生院標準化建設，加大對計劃生育扶貧對象的扶持力度。繼續加強縣、鄉、村三級衛生計生服務網絡建設。鞏固擴大農村醫療保障覆蓋面，新型農村合作醫療參合率穩定在95%以上。加大重大疾病和地方病防控力度，力爭重大疾病補償比例達70%左右。

抓好社會保障工作，健全農村社會保障體系，到2020年農村社會保障和服務水平達到或接近全區平均水平。

抓好住房保障，繼續實施農村危房改造工程，確保2014-2020年完成82萬戶改造任務，到2020年基本實現農村居住無危房目標。

創新工作機制 確保扶貧目標任務實現

當前和今后一個時期的扶貧開發工作，要啃“硬骨頭”、蹚“深水區”、打“攻堅戰”，必須在工作機制上創新突破，確保扶貧工作更加科學精準有效。

（一）創新資金整合使用監管機制。要按照“簡政放權、高效安全”的原則，對扶貧和相關涉農資金進行清理和歸并整合，給予縣級更靈活的項目資金調配權，把“大水漫灌”變成“滴灌”，確保財政扶貧資金使用更加精準更加有效。

加大資金整合力度，財政專項扶貧資金原則上按照因素測算法切塊到縣，其他相關行業部門涉農資金要向片區縣、重點縣傾斜。各項到縣扶貧和涉農資金，除中央有明確的項目投向規定外，由縣整合集中使用。各縣要按照“統一規劃、集中使用、渠道不亂、用途不變、各負其責”的原則，統籌整合扶貧資金和其他相關涉農資金，集中解決貧困問題。

改革資金分配使用方式，按照效率優先、兼顧公平的原則，加大競爭性和扶貧績效在資金分配中的權重，鼓勵縣級開展產業扶貧資金委托金融機構管理、集中使用試點。逐步擴大扶貧資金補助項目范圍，提高以獎代補、先建后補和民辦公助在財政專項扶貧資金使用中的比例。探索政府購買公共服務參與扶貧開發，加強資金監管，各級各有關部門要落實監管責任，創新監管方式。

（二）改革項目管理機制。要落實“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的管理體制，完善扶貧開發責任、權力、任務、資金“四到縣”機制，將扶貧項目審批權限下放到縣，自治區、市兩級政府主要負責制定規劃、項目資金使用監管、工作指導和扶貧考核，縣級政府負責項目平臺建設、項目確定和組織項目實施，真正做到錢跟項目走。

（三）明確縣鄉主體的責任機制。必須建立起以縣鄉為主體、有職有權、權責對等的扶貧工作責任機制。明確黨政主要負責人的扶貧開發責任，縣委書記、縣長，鄉鎮書記、鄉鎮長是扶貧開發工作第一責任人，連片特困地區縣、扶貧開發工作重點縣及鄉鎮黨委政府要把主要精力放在扶貧開發工作上。

完善貧困縣考核機制，把改善貧困人口的生產生活條件、提高收入和生活水平、減少貧困人口數量及完成扶貧開發重點工作成效作為主要考核指標。實行差異化考評，建立扶貧開發效果評估體系，將各縣每年完成脫貧情況向社會公布。加大激勵和問責力度，對脫貧縣和扶貧工作進步縣給予扶貧資金項目獎勵，實行脫貧不減扶持政策，對脫貧的片區縣、重點縣，在2020年前保持扶持政策不變、扶貧規劃不變、資金項目不變、行業扶貧不變、定點扶貧不變。建立問責機制，對連續幾年扶貧績效考評結果排位靠后、工作嚴重滯后的縣黨政主要領導、分管領導和相關部門負責人進行約談或崗位調整，并對這些縣的財政資金規定約束性、限制性的使用方向和領域。

（四）建立到戶精準扶貧機制。要運用現代管理手段摸清底數、瞄準對象，做到扶貧到戶，扶真貧，真扶貧。完善扶貧瞄準政策，創新扶貧到戶工作機制，采取量化指標、定性指標與村民代表民主評議相結合等方法，制定自治區統一的扶貧對象識別辦法。扶貧資金安排使用要瞄準貧困地區和貧困對象，并根據農村貧困人口的不同需求確定資金安排方向。健全扶貧對象建檔立卡和動態管理制度，按照“縣為單位、規?？刂?、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建立全區扶貧信息網絡系統并與全國聯網。實施“一戶一策一責任人”的到戶幫扶責任制，落實到戶幫扶措施，落實幫扶責任人，深入貧困戶分析致貧原因，逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持。

（五）完善社會扶貧機制。要創新社會參與機制，努力營造“扶貧向善、濟困光榮”的社會氛圍。要搭建社會扶貧信息服務平臺，深化定點扶貧，強化對幫扶后盾單位的業績考核獎懲。完善兩廣扶貧協作機制，加強扶貧領域國際交流合作。廣泛動員社會力量，拓寬扶貧資金來源渠道，加強社會扶貧資金的使用管理。落實企業扶貧捐贈稅前扣除等相關支持政策。積極開展鄰里幫扶和參與式扶貧，激發貧困群眾脫貧致富的內生動力。