廣西北部灣港口應急管理問題與對策研究

賀世紅，馬小雅

（廣西師范學院，廣西 南寧 530001）

1 引言

自2008年我國第一個國際區域經濟合作區—北部灣經濟區成立和2010年中國-東盟自由貿易區正式建立以來，廣西北部灣經濟區正在朝中國-東盟開放合作的物流基地、商貿基地、加工制造基地和信息交流中心邁進。近年來廣西北部灣港口快速發展，2010-2012年三年間北部灣港口貨物吞吐量持續攀升，依次為：11926萬t、14062萬t和17437萬t，廣西北部灣港口成為了我國大西南利用國內外資源、占領國內外市場的重要平臺和帶動北部灣經濟發展的引擎。然而，沿海港口由于自身地理位置的特點：面臨臺風、海嘯和風暴等自然災害的情況較為頻繁，加上隨著北部灣經濟的發展，進駐港口水域的化工企業不斷增加，船舶出入港口日趨頻繁，交通運輸事故、危險貨物泄露等生產安全事故和社會安全事件等突發性緊急事件發生的概率大幅提升，因此，在緊急事件出現時，如何保障和提升廣西北部灣港口應急資源的輸入和人員的合理轉移能力等問題的研究已成為業界重點關注的問題。

2 廣西北部灣港口應急管理現狀

2.1 北部灣港口應急事件類型

對北部灣港口來說，根據港口突發事件的性質可以分成以下幾種類型：一是自然災害。這種類型的突發事件是由天氣等自然因素引起的，主要包括臺風、地震和海嘯等。在北部灣港口，自然災害主要是臺風和風暴潮，這兩類事件每年都會發生，可以視為常規性的應急事件；海嘯和地震雖然目前還沒有出現過，但也有出現的可能性，應該納入到應急體系當中。二是生產安全事故。這類事故的發生主要是在港口生產和船只進出港口海域時出現，主要包括危險貨物事故、機損貨損事故、火災事故等。隨著北部灣經濟的快速發展，北部灣港口貨物吞吐量持續上升，2012年達到17437萬t，這就使得進出港口船只的數量逐年增加，港口海域突發事件發生的可能性也隨之增加；另外中石油1000萬t煉油廠、國投欽州電廠、中糧公司等大型公司集聚北部灣港口，使得北部灣臨港工業發展迅速，也增加了此類突發事件發生的可能性。三是港口保安事件。主要包括恐怖襲擊、群體性事件、偷渡、走私等；恐怖襲擊、群體性事件雖然在北部灣港口還沒有發生，但隨著北部灣旅游和工業的發展，區域地位日益提升，港口與地方關系的復雜化，對這兩類事件應高度重視；至于走私在防城港則時有發生。四是突發公共衛生事件。像非典、禽流感等突發性公共衛生事件要提到應急日程，高度重視。

2.2 北部灣港口應急事件分級

港口突發事件根據造成的人員傷亡、經濟損失、可控性、影響范圍等多種因素，一般分為四級：Ⅰ級預警為特別重大事件，顏色標志為紅色，此級別的事件判斷標準是：港口重要航道中斷；重要航道設施特大損失；重要港口癱瘓；港口通過能力遭受特別嚴重損壞或港口秩序嚴重混亂且影響重大；特大人員傷亡、特大環境污染；關系國計民生的重要物質嚴重短缺。Ⅱ級預警為重大事件，顏色標志為橙色，此級別的事件判斷標準是：港口重要航道嚴重堵塞；重要航道設施嚴重損壞；重要港口局部癱瘓；一般航道及通航設施通行中斷；一般港口癱瘓；港口通過能力遭受嚴重損壞或港口秩序混亂；重大人員傷亡、重大環境污染；關系國計民生的重要物資短缺。Ⅲ級預警為較大事件，顏色標志為黃色，此級別的事件判斷標準是：港口重要航道較嚴重堵塞；重要航道設施較嚴重損壞；重要港口設施受損；一般航道堵塞；通航設施損壞嚴重；港口通過能力遭受較嚴重損壞；較重人員傷亡、較重環境污染損害；關系國計民生的物資短期供應緊張。Ⅳ級預警為一般事件，顏色標志為藍色，此級別的事件判斷標準是：港口一般航道受阻；通航設施損壞；港口受損、人員傷亡和環境污染損害較輕；關系國計民生物資短期緊缺。

2.3 北部灣港口應急管理模式

首先從組織體系來說，廣西北部灣港口應急管理是廣西應急管理辦公室統一管理體系下的組成部分（其具體組織形式如圖1所示），在基本完善的組織管理體制下，設立了包括地質災害、風暴潮、海浪、海嘯災害、海上搜集和溢油等多個應急指揮部。遇到緊急情況時在統一領導的前提下，依據相應的應急預案進行應急管理，保證了應急管理的統一性。

圖1 北部灣港口應急行政組織圖

其次從應急程序來看，廣西北部灣港口根據應急的不同類型，制定了如地震應急、臺風應急、地質災害應急等專項應急預案，預案由事件分級、應急響應、應急處置主要內容和響應終止等幾大部分組成,這就使得廣西北部灣港口應急有了比較標準的應急程序。

第三是在應急分工協調方面，廣西北部灣港口在應急預案當中對不同的工作有具體的分工，如在地質災害應急預案中，就明確規定了軍分區、武警消防支隊、武警支隊等部門負責組織指揮其所屬部隊赴災區進行工程搶險和搶救遇險和遇難人員等工作。公安部門負責維護災區治安，打擊違法活動，協助動員受到威脅的居民和其他人員的疏散工作，并負責對他們的轉移工作等。交通運輸局、港口管理局等部門負責緊急情況下優先安排、調度和放行應急交通工具并確保道路暢通等工作。

3 廣西北部灣港口應急管理存在的問題

3.1 港口沒有積極參與全面的應急管理，折射出對部分緊急事件應急意識不強

由于社會對港口應急認知度不夠，普遍認為對港口的應急主要集中在地質災害、風暴潮等方面，再加上地方政府對港口發展的速度和預期認識不足，導致北部灣港口對應急管理的參與不全面，譬如在欽州市人民政府突發公共事件應急管理委員會的組成名單中就沒有欽州港口管理局，在欽州市人民政府突發公共事件應急管理委員會常設的22項專項應急指揮機構的組成名單中，只有地質災害應急指揮部、風暴潮、海浪、海嘯災害應急指揮部和溢油應急指揮部的成員單位中有欽州港口管理局。這充分說明了地方政府和港口本身對應急管理的認識還停留在傳統的認識階段，港口也沒有積極要求參與進來，折射出對部分緊急事件應急意識不強。隨著北部灣港口的快速發展和欽州港自身的特點，欽州港口管理局至少要進入像抗震救災、抗災救災、安全生產、大規模群體性事件等專項應急指揮機構的組成名單中。

3.2 港口應急職責不明晰，協調成本過高

北部灣港口應急行政組織結構雖然從上到下比較完善，但是在應急過程中，涉及的部門很多，每個部門的職責和隸屬關系也不同，再加上部門的利益關系，這就使得當緊急情況出現時，各部門之間會產生溝通不順、職責界限不清的現象，在緊急狀態下，協調的時間成本過高。譬如海上搜救在港口海域是較常見的應急事件，可在我國目前的行政體制下，首先，最基本的涉海部門就包括海事局、漁政、海關、海警和海洋等部門，港口也往往參與其中，但海上搜救的船舶有漁船、貨船和軍艦等，由于它們各自屬于不同的部門管理，這就使得在搜救協調過程中難以建立高效的溝通方式。其次，海上搜救在遇到緊急事件需要各部門協助時，由于隸屬關系的不同，各部門要逐級報告，不能在第一時間做出快速反應，可能延誤最佳搜救時機。

3.3 應急平臺建設起步較晚，數據整合不到位

首先，從2006年開始，國務院應急辦開始牽頭制定國家應急平臺建設規劃，要求2010年全面完成國家、省、市三級應急平臺建設，而廣西從2010年底才正式啟動自治區政府應急平臺建設，北部灣也是從2010年底才開始著手從研究開始推進應急平臺體系建設工作，到2011年9月正式啟動項目建設，到目前為止還只建設了不到2年的時間，比先進地區至少晚了5個年頭。而北部灣港口應急平臺屬于終端應急平臺建設，處在整個平臺建設的第三期，在建設過程中，由于資金、選址等原因，嚴重影響了第二期和第三期建設工作的開展。其次，平臺建設缺少載體，其中的關鍵是數據的支持，由于平臺建設還不很完善，再加上項目建設辦公室的工作人員可以說是兼職人員，致使工作銜接不連貫，造成數據收集和更新不及時。第三，一些部門由于受狹隘的地方保護主義和部門利益思想的影響，資源不想拿出來共享，造成數據收集不全面。第四，數據庫系統建設需要電信運營商按系統建設要求提供相應數據和數據實時聯網的技術支持，目前此部分的協調工作還不是很理想。所以影響了應急平臺的數據整合，使得應急平臺的數據整合不到位。

3.4 港口應急人員素質不高，應急專業化不強

首先，港口應急管理和操作具有專業性強、難度大、責任重和危險性高等特點，譬如海上搜救要求搜救人員不僅要熟悉海區水域情況，還要求具有豐富的航海知識和良好的救助、搜救技能、經驗。以防城港參與搜救工作的人員為例，擔任現場指揮的大多都是海事部門人員，而他們的日常工作并不是海上搜救，再加上人員變動頻繁和相關專業技能培訓不足，從而導致指揮經驗不足，影響到搜救的效果。其次，應急聯合演練不足，起不到訓練應急機制、應急隊伍和促進業務交流的目的，影響了各應急部門的協調配合能力。如防城港市海上搜救中心成立以來，雖然每年都組織各成員單位進行演練，但都是各自進行的演練，不是聯合演練，達不到聯合演練的效果，真正的聯合演練只在2004年參加過由廣西海上搜救中心組織的北部灣搜救聯合演習，次數太少，達不到鍛煉隊伍的目的。第三，應急設備和人員的專業化程度達不到應急要求。人員的專業化在前面已經提及，設備的專業化如港務集團、海事、海關、海警和漁政的船只抗風等級較低，遇到極端惡劣天氣時，根本就無法完成任務，達不到“快速反應、高效應急”的需要。

4 提升廣西北部灣港口應急管理的對策

4.1 全面評估，加強宣傳，提升北部灣港口全面應急管理意識

北部灣港口全面應急管理意識的提升，首要解決的問題是隨著北部灣港口的發展，對北部灣港口現有的、預期的和潛在的危機進行全面評估，有一個清楚的認識。對北部灣港口來說，現有危機主要是體現在港口危機的普遍性方面，比如風暴潮、海浪、海嘯等，對這些風險的認識基本上形成了共識；預期的危機是隨著港口的發展和重要性的提升而出現的，隨著港口吞吐量的持續攀升，以及像中石油1000萬t煉油廠、中糧和中外運等大型企業和項目陸續進駐港口，港口作業安全即安全生產的重要性也就日益顯現，像危險貨物事故和環境污染等事件的應急也日顯重要。隨著港口重要性地位的不斷提升，港口與地方關系的復雜化和沖突也會加劇，如恐怖襲擊和群體性事件的可能性也在提升。潛在的危機是指到目前為止還沒有發生過的危機或者從技術上來說很難發生的危機，譬如地震等災害，到目前為止雖然北部灣港口還沒有發生過，但也不能忽略抗震救災的應急工作。港口抗震救災應急一方面是港口本身可能出現的抗震救災，另一方面是港口作為物流的重要中轉站，它在為其它地方的抗震救災中也扮演著重要的角色。其次是在對港口應急有了一個較為全面的認識和評估以后，要加強宣傳，讓政府、港口和民眾都有一個比較清醒的認識，提升港口全面應急管理意識，積極加入到港口應急管理的行動中來。

4.2 理順關系，明晰職責，提高北部灣港口自覺主動協調能力

北部灣港口應急管理工作是一項比較特殊的工作，它要求職責明晰、機動靈活、快速反應，所以首先要從組織上理順關系，尤其是在實施應急過程中一線行動部門的關系問題，要保障港口應急辦公室有能直接有效指揮常見應急級別應急事件行動的權力，盡量降低常見應急行動的協調溝通成本。對于更高級別或不常見應急事件，市級應急辦公室要有能直接有效指揮調動其它資源的權力，對于區域性的應急反應，決定應該放在市一級應急辦公室，盡量減少信息上下溝通反饋的環節，機動靈活爭取有效時間。其次是要明晰職責，尤其是一線應急隊伍的職責，可以借鑒軍事化管理經驗，當接到應急任務時就要明確有效的快速響應，做不到相應要求的要承擔相應的責任。當然對于盡職盡責響應了的部門，如果由于能力以外的原因導致不能有效的完成任務，也應該有相應的應對機制。

4.3 從基層抓起充實和整合平臺數據，完善北部灣港口應急平臺

應急平臺建設既是一個國家策略，也是地方應急的需要，雖然北部灣港口平臺建設時間不久，但一定要按可持續應急的需求，首先積極破除和落實建設資金等制約因素，組建專業的建設隊伍，穩步推進平臺工程建設。其次是平臺數據要從基層抓起，要利用行政和激勵的手段打破狹隘的地方保護主義和部門利益思想，讓基層部門積極及時上傳和更新第一手數據，保障平臺數據的可行性。第三是要實行專職人員負責制度，拿出切實可行的工作制度和程序，保證平臺建設工作的連續性。第四是由區一級應急主管部門出面組織協調電信運營商等技術機構，全面提供區域平臺橫向資源共享和縱向平臺資源共享以及數據實時聯網的技術支持，保證平臺建設實用有效。

4.4 通過內部培訓、外部引進增強應急人員素質，提升北部灣港口應急專業化水平

關于應急管理的人員素質和專業化問題，可以從以下兩個方面來考慮：一是應急人員的素質和專業化。首先對于相關人才短缺的問題，可以通過外部引進和內部培訓兩條途徑加以解決，對于高端人才或者專業性質比較強，又不能短期解決的人才，應該考慮營造良好的用人機制和環境從外部引進。其次是要加強應急隊伍建設，定期系統的舉辦一些短期培訓班，提升整個應急隊伍的素質和水平。第三是要有計劃的舉行一些北部灣港口專項應急聯合演習，盡可能多的積累聯合應急經驗，通過引進人才、內部培訓和應急經驗的積累等方法與途徑，提升北部灣港口應急隊伍的素質和專業化水平。二是應急設備的專業化。這方面的專業化主要體現在海上搜救船只的抗風等級能力、港口應急溝通的通訊設備的專業化、應急搶險設備的機械化程度等方面。這方面專業化水平的提升可以采取的途徑有以下幾種：一是采購，每年要有計劃、按步驟的籌措資金，有計劃的采購相應器材；二是按照實際需要可以采用租賃的形式來提升應急設備專業化水平；三是可以采用交換等形式，通過盤活庫存設備來提升應急設備的專業化水平。總之要建立起一支“快速反應、高效應急”的北部灣港口應急響應隊伍。

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