淺析我國專屬經濟區外國軍事活動規制機制的構建

孟昕

摘 要：《聯合國海洋法公約》明確確認沿海國在不影響國際航道正常通行下可以在其專屬經濟區進行軍演、武器試驗等軍事活動，因此專屬經濟區也成為沿海國家近海防御系統構建的重要戰略布局之地 ，與此同時，非沿海國尤其是海洋大國也將其視為獲取他國軍事情報、制定海洋軍機策略以及海軍空軍戰略部署的重要位置 。因此，在積極構建完善我國近海防御系統的同時，也要建立遏制外國軍事活動的規制機制，以充分地保護我國的國家安全，維護我國的主權。

關鍵詞：專屬經濟區；規制機制；《聯合國海洋法公約》

專屬經濟區是海洋軍事戰略布局中的重要之地，雖然《聯合國海洋法公約》確立了專屬經濟區的法律地位，但國際社會對專屬經濟區內外國軍事活動并未達成一致，成為爭端頻發的根源之一。近年，外國在我國專屬經濟區進行軍事活動，挑起事端，迫切需要建立一個相應的機制以遏制外國對我國專屬經濟區軍事活動，以充分維護我國的主權和安全利益。

一、國際社會對專屬經濟區軍事活動問題認識的分歧

（一）專屬經濟區內外國是否可以進行軍事活動的爭議。專屬經濟區引起法律地位的特殊性，國際社會對軍事活動的問題一直未能達成一致。[1]海洋強國擁有強大的海軍戰略力量和高端的科學手段，主張海洋法應允許他國在沿海國專屬經濟區行駛部分公海權利，以利于搜集沿海國軍事情報等軍事擴張目的。[2]而沿海國正相反，為了保護本國軍事機密和國家安全，主張在本國專屬經濟區范圍內擁有主權權利和管轄權利，反對他國在本國專屬經濟區內的軍事活動。[3]但隨著專屬經濟區的確立日趨明朗，有越來越多的國家轉而與主張專屬管轄區的國家一起爭取加強沿岸國對這個區域的主權權利和管轄權。[4]

（二）非沿岸國的“和平目的”的軍事活動界定困難。《聯合國海洋法公約》規定了專屬經濟區內和平利用原則，從其規定的本質來看，并不禁止軍事利用，只是設置了諸多限制，比如侵略或者破壞性質或者物理沖突等非善意的軍事利用。但這個“和平目的”的概念界定并未具體體現在法條中，因此，各個國家依據本國的利益立場對此作出解釋，但由于立場不同，解釋也存在分歧，很難形成統一的界定。

二、我國專屬經濟區法律保護存在明顯的缺失

（一）我國海洋安全法律體系尚未構建。在《聯合國海洋法公約》批準前，我國的海洋法只有《臨海及毗連區法》，直到《聯合國海洋法公約》的批準之日，我國政府才頒布了大陸和沙群島領海基線，正式確定我國領海范圍。之后根據公約頒布了《專屬經濟區和大陸架法》，但是截至到目前為止，我國海洋法律體系存在很多的不足，主要表現在：第一，憲法層面缺失保護性條文，我國《憲法》并沒有對我國的海洋作出規定，在海洋權利及海洋管理領域主要靠制定部門法進行調整。第二，現有法律規定不完善，法律規定簡單粗略，專屬經濟區的軍事活動的規范幾乎沒有規定，很難滿足我國應對海洋問題挑戰的需要。5第三，缺乏綜合性法律，對于專屬經濟區軍事活動的一些重要問題缺少較為系統詳盡的法律法規，例如，關于外國軍艦無害通過領海的許可或管理、領海基點的管理和保護。外國漁民和漁船在我專屬經濟區的捕魚區和捕撈量、中國專屬經濟區人工構造物的建設和管理問題、中國國民和船舶在國際海底區域活動應遵循的規則等方面問題，目前，均屬無法可依；第四，部門規章和行政管理法，缺乏可操作性，容易出現執法時海上維權力量無法集中，缺乏統籌與協調，無法高效統籌管理。典型的是我國現有的海洋職權部分劃分，譬如海上的維權和執勤，海洋大隊只負責巡查，漁政漁監只負責捕撈，海警只負責治安，不僅缺失統籌和協調部門，且每部分獲取的信息也無法共享，一旦發現違法違規，不屬于自己管轄則取放任之勢，不利于我國海上職權的統一管理；第五，保障實施的配套法律法規不完備，導致保障執行的機構權利分散，保障運行的監督體質不健全。

（二）我國專屬經濟區他國軍事活動法律保護實踐經驗不

足。我國對專屬經濟區軍事安全的實踐較晚、相關的立法實踐也較少、應對專屬經濟區面臨軍事威脅戰略層面的準備明顯不足。

雖然我國全國人大常委會于1996年就批準《聯合國海洋法公約》7，但在實踐中卻很少能夠運用該條約維護我國的海洋權益，同時在國內法層面也未指定相應的與我國國情相適應的法律。同時，海洋權利的維護程度與國家的國力水平相適應，由于我國尚處于發展階段，再加上我國的海域遼闊，需要投入更多的技術和財力，海洋技術也是隨著我國經濟和國力的增長在近年年才逐步增強，因此，我國應對專屬經濟區軍事安全問題和爭端解決問題仍舊處于摸索和積累經驗的階段。

三、構建我國專屬經濟區外國軍事活動規制機制的初步構想

《聯合國海洋法公約》明確確認沿海國在不影響國際航道正常通行下可以在其專屬經濟區進行軍演、武器試驗等軍事活動，因此專屬經濟區也成為沿海國家近海防御系統構建的重要戰略布局之地 ，與此同時，非沿海國尤其是海洋大國也將其視為獲取他國軍事情報、制定海洋軍機策略以及海軍空軍戰略部署的重要位置 。因此，在積極構建完善我國近海防御系統的同時，也要建立遏制外國軍事活動的規制機制，以充分地保護我國的國家安全，維護我國的主權

（一）加強國家層面海洋整體規劃和戰略布局。（1）完善我國近海防御系統的布局，重視專屬經濟區的戰略地位。近海防御的海防戰略思想最早是由鄧小平提出，關于近海的范圍，他認為，既不是近岸水域，也不是遙遠的海洋，而是一個為維護祖國統一、領土主權和海洋權益所必須的海域范圍。隨著我國國力的增強和科學技術的發展，我國海洋軍事力量不斷增強，活動范圍大大增加，而與此同時，外國對我國專屬經濟區軍事活動的頻繁增加，對我國傳統構建的防御系統構成了挑戰，為保障我國大陸、島嶼及其附近駐泊和活動兵力的安全，我國近海防御系統需要不斷完善布局，增大防御縱深，以保障我國大陸、島嶼及其附近駐泊和活動兵力的安全。而其中，專屬經濟區在其中具有重要的戰略地位。（2）增強海軍實力，完善海上執法體系。海軍的實力決定著我國維護海洋安全的能力，同時也影響我國海上執法的力度，因此，在國防政策上，應當將海軍力量發展放在重要的位置，增強我國海軍實力，既能夠擔負瀕海作戰任務、維護近海海上安全，又具有遠洋作戰能力，加強海軍在國家管轄海域包括爭議地區的活動。同時，還要完善海上執法體系、增強執法力量。我國現有的海上執法體系管理混亂，海監、港監、海警、海關、漁政等分屬于國家海洋局、交通部、公安部、海關以及農業部等不同部門，執法力量分散且難以協調。為了能夠提高執法效率，應當將現行海上執法力量以及部分具有海上執法功能的機構統一起來，如成立海上警衛部隊，提升綜合性海上執法力量，這樣，針對外國對我國專屬經濟區的軍事活動能夠做出迅速反應，及時保護國家安全。（3）成立海事委員會，將軍事活動規制策略轉被動為主動。我國一些學者提出我國目前對海洋事務的管理，主要機構為海洋局，但海洋局級別有限，無法擔負起捍衛國家主權和海洋利益的重任，這也是我國海上執法效果一直無法提升的瓶頸。為此，筆者認為，我國可以參照美、日、法等國家先例，在國務院設立一個國家海事委員會，地位構架于其他部門之上，以便于掌控全局進行部署和協調，解決部門間沖突和進行全局性指導。其主要的職責為：進行全面審查和評估現有的海洋政策和問題，并就相關問題制定和實施國家海洋戰略；負責制定研究國土安全防衛、海洋開發利用、環境保護等事關國家海洋主權和海洋發展戰略的重大方針政策。該國家海事委員會可以由總理擔任主席，分管海洋事務的副總理擔任副主席，實際負責委員會日常事務的處理，各涉海部門的負責人作為委員會的成員參與其中，并設立有一個專門負責海洋綜合行政管理工作的直屬部門，同時也擔負執行國家海洋委員會相關政策的職責。endprint

另外，國家海事委員會也可以在國家海洋局的基礎上改組而成，并作為國務院的直屬部門，在幾大海區設立海洋管理分局作為其下級部門，負責管理我國海域，由總局直接領導。

（二）在專屬經濟區開展核心軍事活動，制定專屬經濟區危機預案。建立我國專屬經濟區外國軍事活動的規制機制除考慮當前的軍事安全建設外還要顧及到國防開支及儲備后備軍力，要想從總整體上把握局勢，掌握海域主動權，還需要制定專屬經濟區的危機預案體制。

（1）完善軍事法規并制定實施細則，為軍事戰略提供法律支撐。在軍事法規的范圍內，制定和完善實施細則，將海上后備補給建設融入到部隊編制中去，結合我國的特殊國情和軍隊編制體系及我國海域特點，在國家整體的戰略防御體系內制定合理和科學的布局。同時，將軍隊海防職能、配套措施、以及各部門的職責和權力以法律的形式加以確認，為軍事戰略布局提供法律上支撐。（2）下設專屬經濟區危機預案管理委員會。建立我國的危機預案系統，要先從實施主體著手。對此，可以借鑒美國的國安保障系統。二戰后，美國政府意識到把美國國土安全的重任單獨交給國防部去完成不太現實，因此，美國從兩個方面構建國家安全保障系統：其一，建立一個大型多功能安全保障系統，由國防部、中情局、聯邦調查局、國土安全部等有關部門構成，美國副總統坐鎮指揮協調。這是美國安全保障系統的巨頭；其二，創建了“國土安全部”。 “911”恐怖襲擊事件后，布什政府將22個聯邦成員合并創建“國土安全部”，專門用于調和政府應對恐怖襲擊事件的協作，這是美國近50年來涉及范圍最大的政府改組方案。其三，加強國防部的職能。通過在國防部設立聯合作戰指揮部，專門負責軍事援助任務，協調部門合作的復雜問題。對于我國，首先在國務院下設專屬經濟區危機預案管理委員會，明確成員職責，決定、籌劃和部署整個危機管理工作，起到統籌和領導的作用；其次，在專屬經濟區危機預案管理委員會的領導之下設立辦事機構，可設置在國際海洋行政管理部門之中，負責分管各自事務，明確各級管轄職責，處理和應對突發事件；再次，成立危機預案專家組，負責整體的決策咨詢和技術支持及審核相關文件的執行情況。這些部門在委員會的領導下逐級開展工作，分工合作、協調有序。（3）提高現代化配套措施。目前我國海上戰略基本設施已經初具規模，但配套設施仍不完備，缺少具體的協調和配合，效率不高，且現代化設施建設不完全。因此，需要努力提高運用現代化科技既能，加大微機開發和通訊技術，并努力提高各聯防部隊的協調和通訊水平，保障情報的傳遞效率和作戰的靈活性。對此，俄羅斯政府出臺的《俄羅斯聯邦海洋委員會條例》具有可借鑒性，其將諸多海洋權利統一賦予一個部門，并將研究分析以保障海洋活動為目的的軍事保障船舶的發展建議、為保護和發展科技及生產潛力創造條件并制定措施等職能加以確認，以保障聯邦的海洋工作。另外，我國還可以考慮建立海上快速動員體制，從總部到各個分支機構，都可以設立相應的海軍預備役船隊，按照平戰結合，軍民結合的方針，以法律的形式建立平戰結合的海上交通管理體制。將當前我國海軍現有的陸勤部隊改裝，同時納入商船和民船，壯大后備力量。（4）加大海防偵查力度。偵查警戒是防范國防安全風險的重要措施，尤其是近年專屬經濟區外國軍事活動頻發，更應當加大偵察警戒力度。因此，根據我國的經濟實力、軍費限度以及今后一段時間國家軍事力量的發展，精巧布局，積極訓練，配備尖端偵查裝置，建立一支符合現代戰爭特點的突擊性強、戰斗消耗小、具備嚴密組織、反應迅速敏捷且擁有強大后備實力的海防偵查隊伍，承擔偵查警戒、應急機動力量、維護海上治安和搶險救災等任務。

（三）推廣先發制人思想，細化防空識別區。防空識別區，是指的是一國基于空防需要，單方面所劃定的空域，以利軍方迅速定位管制，最先由美國提出，與飛航情報區并不一樣，所劃定的區域也不一定相同。16防空識別區建立于海上，是從本國海岸向外延伸一定距離劃定海上空域，以便在該空域內及早發現外國航空器并進行定位、識別、監視和管制。17目前，防空識別區屬于《聯合國海洋公約》未禁止的制度，我國對該制度的構建正處于起步階段，需要不斷細化，掌握解決矛盾爭端的主動權。

（1）與國家防空體制整體保持一致。國家防空體制要保衛國家領空的作用，其組成部分之間必須相互配合、相互協調，而不是各自獨立、各行其是。設立識別區防空的目的，是為了保衛國家主權、統一與安全不受侵犯，是國家防空體制的一個重要部分，只有在不脫離國家防空體制的這個前提下，防空識別區才會擁有在孤立狀態下所不具有的新功能，充分發揮作用。我國設立防空識別區一定要以我國目前的防空體制為基礎，不能脫離或超越目前的體制。（2）科學合理確定海上防空識別區的范圍。我國的防空識別區范圍應該符合我國目前的軍事實力狀況，制定合理范圍。可以美國、日本、韓國等國家的經驗，在遵守國際法的前提下，通過精確測算我國防空識別區的寬度、深度和廣度，航線密度，外國船艦器入侵的頻率和方式，合理、科學、準確地確定海上防空識別區的范圍。同時，結合有效的預警和防衛措施，提高反應靈敏度、連鎖效應及防空作戰效率，并輔之以相關配套措施，以增強對防空識別區的控制。（3）建立健全相關法律法規， 確立防空識別區的法律地位。《聯合國海洋法公約》規定了兩個適當顧及條款，這就說明，海上空中識別區的有效實質存在和被認知接受程度是與相關法律法規的合法性和有效性息息相關的。以美國為例，美國的防空識別區最早由其民用航空委員會根據1950年總統的10197號行政法令建立的，正是因為這些在遵守國際海洋法的前提下結合本國國情頒布的相關法規，才確保了海上防空識別區的有效長期存在和大多數國家的接受和遵守。結合外國實踐經驗，針對我國專屬經濟區上空外國軍事活動的問題，可以由國務院和中央軍事委員會空中管制委員會共同出臺相關法律法規， 制定實施細則及配套規章，為維護我國專屬經濟區上空的管轄權提供法律依據。

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