“五位一體”的公共檔案館建設再探

嚴永官

摘 要：公共檔案館的“五位一體”是一個完整、有機的整體，對其建設并非一蹴而就。所以，在其建設過程中一方面要突出重點，區分輕重緩急；一方面又要集中精力，抓住主要矛盾各個擊破。在“五位一體”的公共檔案館建設過程中應當處理好“傳統”與“創新”、“積淀”與“即時”、“本職”與“拓展”、“分工”與“合作”等四個關系。

關鍵詞：五位一體；檔案館建設；關系

筆者曾在《檔案管理》2013年第6期上發表過《“五位一體”的公共檔案館建設初探》一文，論述了對“五位一體”的公共檔案館建設的認識。隨著思考的深入細化，又認識到公共檔案館的“五位一體”是一個完整、有機的整體，對其建設并非一蹴而就。所以，在其建設過程中要突出重點，區分輕重緩急，又要集中精力，抓住主要矛盾各個擊破，并需要處理好幾個關系，于是就此內容撰寫本文作為姊妹篇。

1 “傳統”與“創新”的關系

1.1 “五位一體”中屬于傳統的內容。“傳統”是傳承和統一前人社會經驗的共識，是社會發展的基石。“五位一體”中的“檔案安全保管基地”和“檔案利用中心”屬于檔案館建設的傳統內容。早在國家檔案局于1983年制發的《檔案館工作通則》（國檔發[1983]14號）第二條中就對檔案館的性質作了規定：“檔案館是黨和國家的科學文化事業機構，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心。”這就明確了檔案館的兩大建設任務就是保管和利用。那么，如何加強這些傳統工作的建設，使其能夠適應“五位一體”公共檔案館建設的需要？筆者以為，應當從以下兩個方面來認識和實踐：

1.1.1 對這些傳統工作的本質特性要有清醒的認識。即一是館藏檔案來源的特殊性。館藏檔案是來自檔案館對各分管范圍內的檔案形成單位的收集，而并非檔案館自行形成產生。于是要想建設內容豐富、門類齊全、結構合理、供需對接的館藏，就必須依據有關法律做好前端控制，錯過了這個先期機遇，將會對館藏建設造成無可挽回的損失。而目前由于《檔案法》和《檔案法實施辦法》在法定檔案范圍上的局限性，使得我們對尚處在進館之前的檔案缺乏控制的法律保障。所以，當務之急是需要通過對《檔案法實施辦法》第二條的認真貫徹落實，從而達到對那些尚未進館但日后又確實需要進館的檔案實施依法監管。

二是檔案利用的特殊性。即檔案利用中很少有“回頭客”現象，這一點在區縣級綜合檔案館中表現尤為突出。利用者往往是在涉及個人利益需要利用檔案出具證明時，才會查檔，而且往往無需再次重復利用。面對這種檔案利用的特殊性，我們就不能對檔案的利用率產生不科學、不切合實際的想法。其實，按照我國有關法規性文件的規定，目前已經被接收進檔案館保存的基本都是10年、20年前形成的檔案，又根據對檔案利用規律的研究，得知在一般情況下，近年形成的檔案利用頻率相對較高，所以，檔案室的檔案利用也是整個檔案利用中很重要的一個組成部分。

1.1.2 對這些傳統工作在新形勢下賦予其新的內涵。導致傳統內容需要充實新內涵的根本原因是檔案事業自身發展的規律，即社會對檔案工作客觀需求的變化。隨著近年來民主和法制程度的提高，黨和政府“親民”路線的推行，檔案界已經出現了很多變化。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2013年印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，對“建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系”、“建立健全方便人民群眾的檔案利用體系”、“建立健全確保檔案安全保密的檔案安全體系”等方面共提出了十四條措施。這些措施都是檔案館傳統工作在新形勢下應當賦予的新內涵，我們對其建設的關鍵是需要在原有的基礎上大力加以完善。

1.2 “五位一體”中屬于創新的內容。“五位一體”中的“愛國主義教育基地”建設就屬于創新內容。這始于1994年8月23日中共中央發布的《愛國主義教育實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”），該《綱要》在第3條中指出：“愛國主義教育必須堅持重在建設的方針……搞好愛國主義教育的理論建設、教材建設、制度建設和基地建設。”[1]于是各地紛紛對本地深入持久地開展愛國主義教育工作的指導思想、青少年教育、基地建設等作了具體部署。檔案部門不甘落后，“十五”期間，國家檔案局就提出要把檔案館建成愛國主義教育基地，又在全國檔案事業發展“十一五”、“十二五”規劃中強調要全面加強檔案館愛國主義教育基地建設，并在《國家檔案館愛國主義教育基地工作規范》（中華人民共和國檔案行業標準 DA/T34-2005）第3條“術語和定義”中將其定義為：國家檔案館愛國主義教育基地是“指經各級黨委、政府或者相關部門批準命名、公開掛牌，由國家檔案館管理，以館藏檔案為主要資源，向社會開展愛國主義、革命傳統教育和國情、省情、市情、區情、縣情教育及科技文化知識教育的活動場所”。自此，各級綜合檔案館的愛國主義教育基地建設開展得紅紅火火。

1.3 “傳統”與“創新”的關系。本文之所以將檔案館愛國主義教育基地建設列入創新的范疇，主要是因為它的成功。檔案館的名稱盡管并沒有出現在《綱要》之中，但從《綱要》第二部分所列的八大教育內容來看，綜合檔案館與《規定》第20條列出的“各類博物館、紀念館、烈士紀念建筑物、革命戰爭中重要戰役、戰斗紀念設施、文物保護單位、歷史遺跡、風景勝地和展示我國兩個文明建設成果的重大建設工程、城鄉先進單位”相比，確實更加具有其綜合性的優勢。綜合檔案館有著豐富的檔案資源、良好的展覽場所、安全的保管條件。尤其是綜合檔案館舉辦的主題展覽，把歷史、現在和將來綜合展出，通過鳥瞰的手法，依據人類記憶中最為可信的檔案史料，將本行政區域的歷史濃縮于一個展覽，向全體人民全面、完整、簡要地展示本行政區域的歷史。為參觀者走進一館而感動歷史、感受名人、感悟文化提供最為快速、直接、便捷的方式。一個展覽就是一部圖化的地區歷史，這是任何基地都無法比擬的。可以說各級綜合檔案館的愛國主義教育基地建設在目前“五位一體”中，除兩項具有悠久歷史的傳統建設以外，是實踐最豐富、取得效果最好的一項。

當然，我們在注重創新同時還必須處理好傳統的內容。因為“創新”是在“傳統”基礎上的“創新”，我們在“創新”時絕對不能忽視了對“傳統”的弘揚。

2 “積淀”與“即時”的關系

檔案館的基本職責可以分為兩大部分：一是保存歷史，即為黨管檔，為國守史，其根本任務是為黨和國家保存能夠全面反映歷史的寶貴財富；二是服務現實，即“服務大局、服務民生、服務基層、服務群眾”的四大服務，其根本任務就是充分發揮檔案的資政、育人和維護權益的作用。

2.1 “五位一體”中屬于“積淀”的內容。“積淀”是指經過長期積累而沉淀下來的，如數千年來中華民族的歷史積淀了燦爛的中國文化。檔案館屬于積淀性的工作即建設檔案保管基地，這是檔案館的立館之本，檔案館從建立那天起，天職就是為黨和國家保存檔案史料，無論是1956年4月16日國務院公布的《國務院關于加強國家檔案工作的決定》還是《檔案館工作通則》，抑或是《檔案法》第八條，都賦予了檔案館為黨和國家收集、整理、保管重要歷史史料的職責。

歷史證明，各個地區不同時期的疆域變遷、行政沿革、經濟狀況、人文傳統、民風習俗等能夠相對完整地還原這個地區歷史面貌的任務主要依靠檔案來承擔，而檔案主要又是依靠各個地區綜合檔案館來永久保存。

2.2 “五位一體”中屬于“即時”的內容。“即時”在現代語言中有“立刻”、“馬上”的意思。目前，業內人士對“即時”性的工作普遍表現出高度的熱情，主要體現在提供檔案為民服務上。如在檔案工作的服務方向上，2008年7月，國家檔案局局長楊冬權在第16屆國際檔案大會第146次平行會議上就以“服務民生：中國檔案服務方向的新選擇”為題作了演講；在服務意識上，各地對檔案工作如何服務社會各界提出了“服務大局、服務民生、服務基層、服務群眾”的四大服務；在具體的服務方式上，如上海市的“就地查詢、跨館出證、館社聯動、全市通辦”服務方式，山東濟南的“就地查詢，跨館出證，首查負責，全市通辦”等。可以說，在“即時”性的服務上我們是動足了腦筋，出盡了點子，當然這是非常正確的。

2.3 “積淀”與“即時”的關系。應當說，我們對于“即時”性服務的關注和重視無論到什么程度都不為過，因為只有大力做好“即時”性的服務工作，使得檔案在為民服務中展現更大的威力，檔案工作乃至整個檔案事業才會有良好的發展環境，從而得以持續、健康發展。但相比而言，我們在對“積淀”性工作的關注和重視程度上則有所欠缺。如法規和業務指導人員的深入下去監督、指導歸檔文件材料的整理，按時、按質、按量地做好歸檔工作；又如檔案編研人員的定下神來，開發檔案編研成果，為編史修志和史學研究打下扎實的基礎。如果我們因要做足“即時”性服務工作的關系而疏忽了哪怕只是半點疏忽了“積淀”性的工作，那我們將來就會要負歷史責任的。就像1987年原中共中央總書記江澤民在任上海市市長時在市政府常務會議上講的：“檔案工作是一切工作的重要基礎，有很多問題沒有檔案就說不清楚，要狠抓這項工作。如果現在不重視這個問題，我們將要負歷史責任。”[2]

3. “本職”與“拓展”的關系

3.1 “五位一體”中屬于“本職”的內容。“五位一體”中“檔案安全保管基地”和“檔案利用中心”是本職內容。這也是檔案館與其他有關部門具有的本質區別，這些內容做不好檔案館難辭其咎。為此，國家檔案局已提出“建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系、確保檔案安全保密的檔案安全體系”的三個體系建設。覆蓋人民群眾的檔案資源體系是檔案館各項工作之源，檔案安全保管體系是檔案館實現各項職能之基，在此基礎上才能實現檔案館的社會服務、社會教育、社會科研等各種功能。

3.2 “五位一體”中屬于“拓展”的內容。“五位一體”中的“政府信息查閱中心”是檔案館工作中基本職能的拓展內容。進入新世紀后，在檔案工作服務機制創新理念的引導下，一些檔案館嘗試性地建立起“現行文件閱覽室”，將一些可公開的現行文件提供給人民群眾利用。此項工作開始時發展很快，“據統計，自深圳市于2000年在全國首家開展此項工作后，2001年達到了9家……到2004年7月猛增到1034家，近5個月又有775個檔案館開展了此項工作，使全國開展現行文件利用工作的檔案館達到了1809家，占全國3121個綜合檔案館的58%”。[3]但在其前進過程中，卻由于在思想認識上的不統一和實際操作中的不順利使得其發展緩慢。在思想認識上：如“把現行文件閱覽中心設在檔案館，從表面看‘名正言順 ，對閱檔者和文件也便于管理。但是從理論上講，檔案館是文化事業機構，檔案法沒有賦予檔案部門管理政府現行文件的職能，檔案館沒有權力對現行文件進行收集，機關和檔案室也無義務向檔案館提供現行文件”。[4]張翠華則在《市、縣級綜合檔案館開展現行文件閱覽的困惑》一文中，依據《檔案法》第八條規定、《檔案法實施辦法》中對檔案館的主要三項職責規定，以及吳寶康教授主編的《檔案學概論》中的四大社會職能和李培清先生編著的《檔案館學》中的一個“基地”、三個“中心”，得出結論：“從嚴格意義上說它不屬于檔案館的管理范疇，檔案館開展現行文件閱覽的確是一種創新行為，但事實上投入過多的精力、經費與時間開展現行文件的閱覽已經造成了檔案館職能的錯位。”并由此而擔心“一是現行文件收集工作的困惑將會長期困擾市、縣級綜合檔案館。二是對提高現行文件的利用率信心不足”。[5]

這個問題得以較好解決的契機緣于《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院總理溫家寶于2007年4月5日公布，自2008年5月1日起施行）的公布，該條例第十六條規定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。”于是，不少地區通過與政府辦公室聯系并建立聯席會議制度，以政府行政工作考核作為支點，才使得政府信息閱覽中心建設開始有所好轉，繼而走上了規范發展的軌道。

3.3 “本職”與“拓展”的關系。政府信息閱覽中心建設的實踐給了我們一個經驗和一個挑戰。經驗是凡是基本職能以外的拓展，最終必定需要有關法律法規的保障，否則，你沒有優厚的物質基礎和與其他部門相比具有絕對的優勢，就會發展不順、難以維系。

隨著政府信息閱覽中心建設的開展，對檔案開放工作提出了非常強烈的挑戰。檔案開放和政府信息公開是目前各級綜合檔案館向社會提供的兩種信息服務。盡管兩者的提出和發展背景有所不同，但產生的社會反響卻基本相同，即隨著社會民主化、法制化的進程，強化為民服務，保障人民群眾的知情權已經被提上議事日程。而就是在這最終同歸的兩條殊途上目前卻出現了兩難的境況，即對于剛制發的文件，只要是屬于可公開的部分，人們就可以到位于檔案館內的政府信息閱覽中心查閱；而當這些文件按照進館流程進入檔案館保存后，若再要想查閱時卻會因其還沒有納入開放范圍而進入未開放檔案查閱的流程，需要提供相對復雜的手續，而且往往還不是作為自然人的公民可以直接查閱。

這就迫切地需要我們加快對《檔案法》第19條關于“經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”規定的貫徹執行。隨著政府信息閱覽中心建設的深入和完善，對于未滿三十年可開放部分檔案實行鑒定開放顯得尤為急迫。

4 “分工”與“合作”的關系

在信息社會中檔案館也被賦予了新的神圣職責——管理電子文件。2000年12月9日，王剛同志在全國檔案工作會議上講話指出：“要認真研究和處理信息化帶來的電子文件歸檔和電子檔案管理等新情況，積極探索和解決信息化進程中出現的信息安全等新問題，確保電子檔案的完整與安全。”[6]

隨著檔案館對電子文件中心建設實踐的深入，引起了國家檔案局高度重視，“在2006年年底召開的全國檔案局館長會議上，國家檔案局把推進電子文件管理工作確定為2007年檔案工作業務建設的重點任務之一，……做好電子文件管理工作已成為新時期各級檔案部門適應國家和社會信息化發展要求、加強信息化條件下檔案資源建設、推進檔案事業可持續發展的一項重要工作”。[7]2007年4月26日至27日，國家檔案局又在江蘇、安徽兩省召開了全國電子文件中心建設經驗交流會。國家檔案局局長楊冬權在會上指出：“當前，一些省市檔案部門正在開展的電子文件中心建設，是新形勢下電子文件管理工作在體制、機制上的一個創新。”號召各地“要學習借鑒世界各國和我國各地電子文件中心建設的成功經驗，實事求是、因地制宜地采取適合本地區電子文件管理的最佳模式。在模式上全國不搞‘一刀切，但無論采取什么模式，都必須達到長久保存、集中管理和有效利用電子文件這一基本要求”。[8]

目前，關于檔案館電子文件中心建設已經進入國家檔案局的規范性文件，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》（國家檔案局9號令，2011年11月21日，國家檔案局局長楊冬權發布）第八條明確提出：“檔案館要適應信息化建設的需要，收集電子檔案和紙質檔案的數字化副本。有條件的檔案館應根據國家災害備份的要求，建立電子文件備份中心，開展電子文件備份工作。”

但是，盡管此項建設已經歷10多年的探索，進展仍舉步維艱。其根本原因是否出在我們檔案界對此項工作的認識上沒有處理好分工與合作關系？從分工來看，依據《電子文件管理暫行辦法》（中辦國辦廳字〔2009〕39號，以下簡稱“《暫行辦法》”）第九條關于“各級國家綜合檔案館負責接收和保管本館接收范圍內各單位形成的具有永久保存價值的電子文件，并依法提供利用；有條件的應當根據國家災害備份的要求，建立本機電子文件備份中心或者異地備份庫”和第十八條關于“屬于國家綜合檔案館接收范圍的電子文件，應當按照規定時限向同級國家綜合檔案館移交。已建立電子文件備份中心的，應當按照其要求進行移交”的規定，檔案館只是屬于此項工作分工中的某一個環節，即對應當歸檔的電子文件的管理，而不是由檔案館來代行整個電子文件中心建設。為此，我們當前最為迫切需要做的就是認真依據《暫行辦法》規定，研究檔案館電子文件中心建設的內涵和外延，搞清楚屬于檔案館分工負責部分應當怎么做？檔案館電子文件中心是指現行電子文件中心、歸檔的電子文件中心，還是兩者兼而有之？按照《暫行辦法》第十八條的規定看，檔案館建設的電子文件中心當是歸檔的電子文件中心。所以，如果我們想要建設包括現行電子文件在內的電子文件中心的話，則還有一些在一定時期內不能公開的政府文件和黨的系統的電子文件需要法律法規相應賦權，只有這樣才能建立起順利推進和長效管理的機制。

從合作的角度而言，《暫行辦法》第六條明確指出“縣以上黨委、政府要結合實際，明確負責電子文件管理部門，承擔本地區電子文件管理工作的組織協調和監督檢查”。依據此條規定，檔案館的“電子文件中心”建設，必須是在經當地黨委、政府明確的負責電子文件管理部門的統一協調下進行，檔案館只有與其搞好合作，才能使得此項工作得以順利開展。

參考文獻：

[1]百度百科.中共中央.愛國主義教育實施綱要[EB/OL].[2014-07-25].http：//baike.baidu.com/view/2825925.htm？fr=aladdin）.

[2]江澤民.在市政府常務會議上的講話[J].上海檔案，1987（3）：1.

[3]張懷珍，樊小偉.已公開現行文件閱覽服務中心規范化建設諸問題[J].檔案管理，2005（3）：32.

[4]李明賢.建立現行文件閱覽中心，推進政務公開[J] .秘書，2004（6）：20～21.

[5]張翠華.市、縣級綜合檔案館開展現行文件閱覽的困惑[J] .蘭臺世界，2007（11）：31.

[6]王剛.在全國檔案工作會議上講話[J].中國檔案，2001（1）：6.

[7]本刊評論員.做好電子文件管理工作責無旁貸[J].中國檔案，2007（4）：6.

[8]寧波檔案網.國家檔案局、中央檔案館關于印發全國電子文件中心建設經驗交流會議文件的通知（檔發〔2007〕5 號） [EB/OL].[2014-07-25].http：//www.dangan.ningbo.gov.cn/dadt/yndt/200712/t20071202_2295.html.

（作者單位：上海市奉賢區檔案館 來稿日期：2014-08-08）