試論放權背景下市場介入本科專業設置管理的實現機制

徐立清等

摘 要：擴大和落實高校本科專業設置自主權是高校面向市場依法辦學、增強辦學活力的必然選擇。但是，一些高校在本科專業設置管理過程中表現出自律意識不強、自律機制不健全等問題，其根源在于市場導向和監督機制的缺失。為此，在政府放權背景下，積極培育市場力量，探索市場有效介入高校本科專業設置管理機制，是促進高校用好專業設置自主權的重要基礎。

關鍵詞：本科專業設置；市場機制

高校本科專業設置自主權是高校依據相關法律規定所具有的自主設置和調整專業的權力。改革開放30余年來，我國高校本科專業設置總體呈現出國家放權、高校擴權的趨勢，特別是《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》和《普通高等學校本科專業設置管理規定》的頒布，使高校依法自主辦學在專業設置上有了實質性進展[1]。2012年度本科“新增專業點2670個，其中備案專業占新增專業點的97.8%，審批專業僅占新增專業點的2.2%”[2]，與原目錄外386種專業和目錄內24種專業均需審批（占總數的65%）相比，高校本科專業設置自主權得到了充分擴大。但從實際申報過程看，“一些新建本科院校、獨立學院、民辦院校急于擴大專業設置規模，申報專業的沖動較大。有些高校缺乏自律、盲目申報”[3]。如何防止專業設置陷入“一放就亂、一收就死”的治亂循環怪圈，一方面需要政府加強宏觀調控，另一方面需要發揮市場在高校本科專業設置的導向和監督作用，實現高校專業設置自主權、政府管理權和市場監督權的有效制衡。

一、市場介入高校專業設置管理的必要性

一是市場經濟體制改革的內在必然。擴大和落實高校本科專業設置自主權是市場經濟體制改革在高等教育領域的重要反映和必然要求，符合政府簡政放權的改革理念，也是高校面向市場依法自主辦學、增強辦學活力的必然選擇，“我國高等學校學科專業設置和調整機制從根本上說是計劃經濟時代的產物，帶有比較強的政府指令性和行政色彩”[4]。在計劃經濟體制下，社會對人才需求往往通過政府的計劃來間接體現，教育資源的配置由國家直接調控，市場不起作用。高校不擁有對學科專業設置和調整的權力，正如《高教六十條》明確提出的“專業的設置、變更和取消， 必須經過教育部批準”。然而，在市場經濟體制下，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，政府需要通過運用市場的機制來影響和調節市場。一方面，要求政府不再通過計劃指令來直接管理高校的專業設置，而要通過綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導、專業評估和資源配置等措施對高校專業設置進行宏觀調控，并在市場機制調節存在著偏差時進行必要的政策干預；另一方面，經濟社會對高等教育的需求也往往是通過市場機制發生作用，高校也不能再按照國家計劃要求而必須是通過招生市場和就業市場中的供求關系來設置和調整專業，并做到“按需培養”人才，市場則“擇優選取”人才，市場成為影響高校專業設置的最重要的力量，成為高校聯系政府、社會的最重要的中介。

二是保證高校自主權有效運行的基本前提。按照美國學者伯頓·R.克拉克的國家權力、市場和學術權威的三角協調理論，高校既需要一定的自治權，又倚賴于所在國政府的支持和市場的介入。專業設置放權的重要前提是政府已建立起必要的監督機制，市場已形成較為成熟的介入機制。長期以來，我國高校處于計劃經濟體制下被動地聽從于政府的計劃安排，高校的“市場意識、自主辦學意識、主動發展意識及其指導下的行為，還處于初級階段”[5]，在這種原有的高等教育與經濟社會的適應機制被打破，而新的適應市場機制還沒有真正建立起來的高等教育管理體制過渡轉型期，“存在的問題不僅僅是如何減少政府對學校的過度干預，擴大學校的自主權，另一個不容忽視的問題恰恰是我們似乎過于注重學校自主權擴大的一面，在不同程度上忽視了自主權擴大后如何進行相應的制約”，[6]特別是高校外部的監督體系還不完善，“如果沒有相應比較成熟的社會評估與中介機構的監督，高校自主設置學科專業將越來越無序，高校盲目設置專業、追求數量擴張就在所難免”[7]。也就是說，當高校內部尚未建立起嚴格有效的專業設置制度時，就必須強化市場的導向和監督，實施可控制性放權。英國歷史上也出現過專業設置權失衡情況，但英國后來通過嚴格的專業評估，很好地平衡了高校專業設置自主權、政府管理權和市場監督權的關系。美國主要是通過設立州高等教育委員會對本州高校專業設置進行規劃和管理，通過捐資助學和專業認證等社會力量來實現間接管理，通過比較綜合的方式，很好地實現了高校專業設置自主權、政府管理權和市場監督權的平衡。總之，放權的基本前提必須是已建立起必要的市場有效的介入機制。

二、市場介入高校專業設置管理的實現機制

在我國高校專業設置管理自律機制不完善情況下，堅持權力下放不等于政府不再起作用或者政府作用減小，更不是對高校放任自流；相反，政府更應主動作為，發揮更大的作用，積極培育行業企業、非營利性社會組織、廣大市民社會以及學生家長等市場要素積極介入高校專業設置的監督和管理。

一是要加快明確政府、市場、高校專業設置管理的權力邊界。長期以來，由于政府、高校、市場邊界劃分不清，特別是“在設定政府與高校的權利與義務時，政府權力的開放性和義務的模糊性、高校權利的限定性和義務的不確定性”[8]，以及政府對于微觀事物的干預過多和社會中間組織發育不足，哪些權力該放給高校，哪些事情該留給市場，放權后政府該如何監管、市場該如何介入等還沒有完全理順，從而妨害了高校自主權落實，致使高校本科專業設置自主權往往陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。為此，建立形成邊界清晰的政府、市場中介以及高校等責任主體的權力體系，是當前政府放權后保證高校專業設置自主權有效運行的首要核心任務。

政府不僅要加強宏觀政策研究，加強對高等教育發展的分析和預測，積極構建高等教育與產業同步規劃制度，建立與經濟社會及行業發展相適應的人才和技術供需體系，提高高等教育宏觀結構與社會經濟需求結構的一致性；還要通過修訂專業設置管理規定和專業目錄來規范高校的專業設置與調整，通過建立專業設置標準和專業質量標準來明確高校設置專業設置規范要求和專業領域人才培養基本要求，為高校科學規劃學科專業布局做好頂層規劃設計；更要通過立法、規劃、撥款、信息服務等方式積極培育市場中介力量，充分發揮市場在高校專業設置中的主導作用和監督作用，促使高校把專業設置自主權用好，才能真正實現政府職能從重審批的直接管理轉變為重指導和重服務的間接管理。

二是要積極培育高等教育與行業企業聯系的“中介組織”。在市場經濟體制下，隨著政府職能轉變，政府必須積極培育和發展各類專業性社會組織和中介組織。早在20世紀80年代，為協調大學與企業界的聯系，促進大學與企業的合作，美國就建立了“美國高校大學—企業關系委員會”，法國成立了“教育—企業工作組”、“教育—經濟高級基金會”[9]，英國在原有的人員構成以來自大學為主的“大學撥款委員會”的基礎上新設“大學基金委員會”等大學與行業聯系的“中介組織”[10]。

目前，我國的中介組織基本上是政府為了改變政府職能適應經濟體制改變而設立，是一些事業性單位，相對而言還是一個政府部門，很難獨立自主、深入細致地在高校、企業界之間真正起到溝通、協調作用，而且，這些中介組織“其結構和功能也沒有完全定型”，“缺乏必要的制度和法律保障，自身發展還不規范”[11]。為此，加快培育高等教育與行業企業聯系的“中介組織”非常迫切。首先，要構建高校主管部門與相關行業部門在高等教育發展、人才培養上的“對話”與“協商”機制，協同做好各行業人才的需求預測，對專業點設置過多、就業率過低的專業實施預警機制，共同指導行業教育改革與發展，推進高校與行業企業共建教育質量基本標準與行業崗位準入標準有機銜接的制度，規范專業領域人才培養基本要求，確保高校人才培養質量規格適應行業企業崗位需求和經濟社會發展要求。其次，高校主管部門要主導建立來自各級別、各行業教育指導委員會或建立有行業企業人士參與的專業教學指導委員會，在高校與企業之間搭建緊密聯系的橋梁，發揮這些“橋梁”和“中介組織”在重大政策研究、人才需求預測、就業準入標準、學科專業設置等方面的作用，形成高校學科專業設置和人才培養方案的動態調整機制。第三，在各級各類高等學校之間探索建立常設性協調機構，如同類型高校、同區域高校、同層次高校之間建立廣泛的高校聯合會、發展聯盟、協作會等組織和機制，發揮他們在統籌本科教育標準、協調各高校之間的辦學政策與辦學行為、開展專業評估與質量保證等方面的作用。

三是要積極培育專門的專業認證協會等組織。中介評價機構是保證教育主管部門更有效進行宏觀管理、高校更有效面向社會自主辦學的重要保證，如果沒有相應比較成熟的社會評估與中介機構的監督，高校盲目設置專業就在所難免。

目前，我國在醫學和工程類專業已開展了具有半官方性質的專業認證，據悉遼寧省還對部分布點較多的本科專業開展了面向社會公布排名的綜合評價等等，這些措施將有利于促進高校加強專業質量建設，但非民間的專業認證和評估實質上扮演著政府看門人角色，認證人員則對高校擁有事實上監管權，更容易誘發和助長高校依賴認證機構和政府，而不是面向市場辦學。在美國，專業認證往往是通過民間中介組織來進行的。近年來，美國學者呼吁要進一步讓更多的機構加入高等教育評估，結束認證機構須由政府批準設立這一制度，允許任何機構都可以認證專業。因為，認證應該是資源的，認證機構的聲譽應該由市場決定，而不是政府，要鼓勵建立雇主認可機制，企業界、非盈利機構和其他非政府組織應努力創設一個“擔保人實驗室的教育模型”，要允許獨立認證機構入場，從而為學生提供眾多創造他們自己的“學位”并塑造自己大學經歷的選擇機會[12]。作為具有幾百年傳統的“政府決定大學學科和專業設置”的德國，近年來高度關注如何推動高校順應經濟社會發展需要主動調整與設置學科專業，規定所有高校學科專業都要接受五年一次的社會中介組織的動態評估認證。我國應鼓勵高校積極引入社會中介組織和評估機構對高校專業辦學水平和質量進行評估，并通過立法對非政府性的中介評價機構進行引導和規范，這對促進政府職能轉變具有重要意義。

四是要鼓勵社會積極參與專業設置管理。專業設置牽涉到社會各方利益，是準公共產品，公眾都有權參與學校的辦學決策、監督乃至評價，對高校的專業設置理應提出各自的意見和建議，以讓大學的辦學更符合公共利益的要求。但是，由于我國高校和社會雙向參與機制方面還不成熟，社會對高校專業設置關注度較低，政府應“鼓勵和扶持一批有規模，有信譽的個體中介公司、調查公司，形成網絡、電視、廣播、報紙、信息中介公司等綜合服務的信息平臺”，[13]積極營造社會與高校互動互促氛圍，提高民眾參與高等教育管理的熱情和能力，為高校設置和調整專業提供信息服務，加強對高校專業設置的社會監督。

高校與市場信息的有效交換是保證專業設置科學性的重要前提。據統計，截至2013年6月底，我國網民規模達5.91億，互聯網普及率為44.1% ，這為廣大民眾參與專業設置管理、專業建設及其質量評價提供了重要便利，為高校專業設置和管理的信息化、網絡化、公開化提供了重要技術支持。首先，信息技術為高校專業申報信息主動公開提供了技術保障。2012年，教育部建立了普通高等學校本科專業設置公共信息服務與管理平臺，連續兩年實現了本科專業申報網絡化，實現了網上公開申報、受理和咨詢，而且高校備案或審批專業的材料全部實行了網上公示，推進了專業設置的社會監督。但是，從高校專業申報材料公示情況看，除了高校教師對專業申報材料提出了建議和意見外，社會人士對材料所提意見甚少，反映出了工商業界、社會民眾參與度不高，需要政府主動采取措施加強引導，實現更廣泛的信息公開，推動民眾對專業設置質量的關注。其次，信息技術為高校專業設置信息服務提供了技術支持。目前，據悉遼寧省設立了普通高等學校本科專業信息平臺，并在平臺上向社會公開了所在地所有高校的本科專業分學科、分專業布點情況及各高校各專業的課程設置、師資條件等基本信息，安徽、廣西等地通過網絡平臺發布年度學科專業布局情況分析報告、本科專業結構調整分析報告，并向社會主動公布所在地高校布點過多、就業率低、生源不好的預警專業，這些改革措施都為高校設置專業、學生選報專業提供了便利。第三，通過網絡等媒介向社會公布高校專業綜合評價、專業辦學條件等排名，促使高校主動優化專業，提高專業設置質量，通過網絡建立高校學科專業人才需求的預測系統以及畢業生就業監測反饋系統，及時、動態地向社會公布預測與監測情況，為各高校專業設置與調整提供服務，避免高校在專業設置與調整上的封閉性和盲目性。如美國州政府高等教育委員會定期以發布信息的方式將專業評估結果予以公布，使學生隨時了解全州甚至他州的專業設置情況，以學生對專業的選擇來淘汰低質量和社會不需要的專業，同時對學校專業設置也起到引導作用，減少學校行為的盲目性。

《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》和《普通高等學校本科專業設置管理規定》的頒布實施為高校專業設置提供了充分的施展空間，但用好自主權的重要基礎是要積極引導用人單位、學生家長、市民社會等要素對高校專業設置和辦學過程進行全方位的監督，促進高校加強專業設置自律意識和能力建設，不斷優化學科專業結構，提高高等教育質量。

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[責任編輯：吳芳和]