三公經費的公開及審計監督

孫茜

近年來，隨著政府信息的公開化、透明化，三公經費成為公眾關注的話題。筆者從行政事業單位審計監督角度出發簡要分析三公經費公開所暴露出的問題和不足，提出針對性的建議，以期提高行政事業單位的管理效益，提高財政資金使用的合理性。

三公經費是指財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費這三項經費。在2013年政府工作報告中，三公經費躍然紙上，成為了歷屆政府工作報告中首提的一個名詞。與此同時各地區各部門也相繼公開三公經費，接受輿論和公眾的監督。

據不完全統計，2013年北京市市級部門三公經費等一般性支出壓縮1.27億元；重慶市市級三公經費壓縮25%；河北省省直機關三公經費支出比上年壓減6%左右；浙江省三公經費支出下降15%；福建省三公經費支出下降13.5%；西藏自治區三公經費支出下降25%；陜西省省級部門三公經費支出下降11.3%；青海省省級三公經費壓減5%；河南省省級三公經費壓減12.2%；甘肅省壓縮三公經費20%以上；遼寧省省級三公經費支出同比下降17%；寧夏回族自治區公務接待下降35%。此外，多地政府表態在2014年要對三公經費開支進一步壓縮。

從民眾的角度來看，限制三公經費支出的成效也是顯而易見的——不少公款消費場所因客源寥寥都在平民化，鋪張浪費得到了遏制。但個別地區和部門的看似完美的數據，使公眾有了懷疑和猜測。如某國家部委決算數據中，2011年公務接待費支出是31.71萬元，2012年是14.59萬元。而在該部委2013年預算中，這項支出被進一步縮減為13.95萬元。該部委此項支出的注釋是對外合作與交流發生的接待支出，包括會場租賃費、工作餐費等。透過這些少得可憐的支出，公眾一方面看到的是壓縮三公經費決心和力度，另一方面是對數字真實性的擔憂。在當前物價水平下，一年十幾萬元的公務接待費對于某些省內的二級預算單位尚且緊巴巴，更何況是業務量、接待量遠超地方的國家部委。

在發達國家，財政公開特別是公務支出公開的透明度非常高。在我國，自2003年審計風暴以來，政府多是重點項目資金和民生資金的使用。而三公經費則是在2011年才由國務院首先提出，各地區各部門逐年逐步實現公開的。其歷時較短，目前僅僅停留在公開的層面上，審計監督的力度不夠，發現問題也鮮見整改措施。隨著中央改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定的出臺，勤儉節約已成為政務活動的基本要求。在這種形式下各類形式的公務消費都在不斷削減，但也存在著一定的問題：

一是模糊三公經費的界限和統計口徑。目前已經公布的諸多數據中，有的部門數據包含了直屬機構的開支，有些則只包括本機關的開支。此外，目前統計的三公經費支出，主要是財政撥款中的三公經費支出。而事業收入、非稅收入中用于三公經費的部分并不在統計范疇。

二是將三公經費的支出列支項目，擠占項目支出。目前三公經費支出原則上控制在各部門的預算數，管理較嚴格。但有些部門特別是科研部門、基建部門每年都會獲得大量的項目資金。個別部門就在資金預算不細、管理也相對松散的項目經費上做文章，將部分出國經費、公車運行費以及公務招待費列支到項目中，擠占項目經費。這幾年，項目經費用于招待、購買汽車等情況在項目審計中也時有被查出。

三是轉移列支。有的部門下屬單位較多，將一些超標準列支的，不方便在本級列支的三公經費轉移到下級單位列支。先以撥款形式給下屬單位撥付相關經費，再在下屬單位列支相關費用。

四是改頭換面，混淆科目。部分部門將原本屬于三公經費支出范圍的發票換成辦公用品、培訓費發票，將三公經費改換成其他科目列支。

五是從賬外賬中列支三公經費。賬外賬又稱小金庫，個別單位私設小金庫，就是為了這些超標“不宜下賬”支出。

由此可見三公經費也不應再局限于簡單的“曬數字”。比公開進度更重要的是這些數字的本身價值。所以提高財政資金的使用績效成為政府部門目前提到最多的話題，而公眾最關心的也從政府“花了多少錢”變成“怎么花”、“應該不應該花”。在這種情況下，三公經費的審計和監督成為了對財政資金使用情況檢查的工作重點。筆者認為，針對三公經費管理中出現的一系列問題，審計部門在相關的審計過程中應關注以下幾個方面：

一是加強對預算執行的審計。充分關注“三公經費”預算編報、預算調整、預算執行、預算效果等各個環節，完善三公經費預算標準，使之更加經濟化、合理化和標準化。對于預算數與上年決算數實際列支數與預算數、差距較大的情況應予以關注，了解差距較大的原因。

二是加強項目資金的審計。目前在財政、審計等相關部門的要求下，專項資金的預算逐步細化。審計部門在執行項目審計的過程中，應特別關注被審計單位項目資金管理制度是否完善、項目資金支出方向和數額是否和預算相一致、是否做到專款專用，有沒有超支三公經費擠占項目資金的情況。

三是在審計部門支出時，對該部門下屬單位進行延伸審計。對于一些下屬單位多、管理鏈條長的部門，審計部門在審計過程中應適當開展下屬單位延伸審計來揭露主管部門存在的問題。根據主管部門的撥款情況延伸到相關使用部門，檢查其資金使用流向，看有無承擔上級部門超標三公經費違規行為。

四是審查各項支出是否按照會計制度的規定進行了記賬和反映。目前，在我國的政府機關、事業單位全面已全面實施政府采購，其日常所需設備、耗材和服務大多數都在政府采購范圍內。因此，在審計過程中不妨從政府采購執行情況入手，重點檢查在政府采購范圍內而未執行政府采購的列支。預算部門零余額賬戶的使用也在逐步規范化，資金用途不能混淆，去向也更加清晰，并且該賬戶和審計部門聯網，不僅加強了財政對預算部門資金的監管，也方便了審計部門的監督。此外，財政部門對各部門培訓費、會議費等科目列支情況要求進一步細化，比如培訓費列支需提供人次等數據，會議費列支需要提供會議相關資料、出席人數、簽到記錄等。審計人員在審計過程中應對比數量金額相關數據，檢查其是否有將三公經費改頭換面轉換成其他科目列支的情況。

五是加大小金庫的專項治理力度。近年來，財政部門、審計部門、監察部門不斷下大力度打擊小金庫行為。各預算單位所使用的銀行賬戶均需通過財政部門的審批、登記，對不符合規定的賬戶進行清理銷戶。小金庫的清理加強了財政對預算單位資金使用的控制，對三公經費的管理無疑也是一大利好消息。在這種形式下，也不排除個別部門頂風作案，以現金、個人存折等方式設立小金庫以列支超標的三公經費。因此，審計部門在審計過程中應關注被審計單位收支中的異常情況，看有無設立小金庫以掩蓋其不合理支出的情況。

三公經費的公開僅僅是一個開始。在已經公開的數據當中，個別地區、部門數目偏高的，被認為花費大，數目偏低的又飽受質疑。公眾和輿論關注的已經不僅僅是數目字的本身和降低了多少百分點。大家更關心的是財政資金使用的合理性，數目多不代表支出不合理，數目少也未必都是合理支出。因此開展三公經費績效評價工作，提高財政資金使用績效是當務之急。下一步國家應該進一步規范三公經費的管理，對三公經費審計中暴露出來的違紀違法行為進行問責和整改。

（作者單位：天津藝術職業學院）