漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制研究

鄧遠建，肖 銳，劉 翔

(中南財經政法大學工商管理學院，湖北武漢 430073)

漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制，即通過采取合適的政策機制從而使得流域生態環境保護外部性的內部化，讓享受漢江流域生態環境保護成果的相關“受益者”對流域內損失機會成本的生態環境保護者給予資金、政策與智力等方面的補償。眾所周知，漢江生態經濟水源區是我國重要的糧食主產區和重要的生態功能區，區域內自然資源豐富、生態條件優越，承擔著南水北調中線工程的重大任務。南水北調中線工程水資源主要來自漢江生態經濟帶水源區，其為河南省、河北省、北京市、天津市4個省市以及沿線的20多座城市提供生產生活用水，肩負著保護水源區生態環境、涵養水源，確保“一江清水送北京”的重要任務［1］。因此，對漢江生態經濟帶水源區進行生態環境保護尤為重要，及時制定水源區生態環境保護的生態補償運行機制是實現漢江經濟帶水源區可持續發展的重要保障。

一、漢江生態經濟帶水源區生態補償問題的提出

(一)漢江生態經濟帶水源區面臨的主要問題

漢江流域是南水北調中線工程重要輸水源，經過對工程全線多次充水實驗和安全性檢驗之后，預計2014年10月正式通水。由此，漢江生態經濟帶迎來了歷史性的戰略機遇。但是，值得注意的是，南水北調中線工程對漢江流域的水資源及其生態環境影響巨大，仍面臨著許多亟待解決的問題。

1.水資源供需矛盾日益突出

南水北調中線一期工程每年平均的可調水量為95億立方米，遠期調水量平均每年將近達到130億立方米，漢水流域流量將大幅度下降毋庸置疑。同時，伴隨著全球氣溫逐漸變暖，漢水流域來水量也會受到影響，漢江生態經濟帶水源區將會面臨水資源供需矛盾的局面，且日益突出。

2.水資源保護能力較為薄弱

由于水源區監控能力和水量監測站技術環節較為薄弱，導致漢江生態經濟帶水源區水質與水量監測的頻次不足，未能構建完善的水源區生態環境監測系統。流域沿線取水工程以及漢江流域取水口、排污口等水資源監督管理機制的缺乏，都會造成水資源受到不同程度的污染，由此表現出漢江流域水資源保護能力是十分薄弱的。

3.跨界流域保護缺乏統一性

漢江源于陜西，流域涉及到湖北、河南、四川、重慶、甘肅6個省市。每個省市都是處于各自為戰的現狀，因而缺乏良好的水資源保護協商機制。對于保護流域生態環境、制定流域保護目標時也都是從自身利益最大化為出發點，缺乏跨界流域保護的統一性和整體性。

(二)漢江生態經濟帶水源區生態補償的重要性

1.有利于保護水源區生態環境

飲用水是人民日常生活最基本的條件之一，漢江經濟帶水源區生態安全直接聯系著其水源的質量安全，以至于影響到整個南水北調沿線人民正常生活、生產活動。然而，漢江生態經濟帶水源區內農業經濟較為落后、生態環境十分脆弱、水土流失和農業面源污染也是異常突出的，因此，其環境保護與流域治理任務艱巨。漢江生態經濟帶水源區生態補償機制的建立，能夠使得上下游的生態保護者和生態服務使用者在人為的影響下保持平衡，從而有利于保護漢江生態經濟帶水源區的生態環境。

2.有利于維護流域的生態平衡

流域生態平衡是一種動態的平衡，在自然因素和人為因素等外界因素影響的情況下，流域本身可以通過自我調節從而使其生物體系中物質與能量的輸入和輸出恢復到穩定的狀態。然而，通過對漢江生態經濟帶水源區當地政府和居民進行生態補償，能夠對水源區給予大量的資金支持從而提高其對自然災害的控制能力，同時實施漁業資源保護、控制污染源頭、開展生態修復、建設生態堤防等措施減少人為因素的影響，以至于能夠維護漢江經濟帶水源區的生態平衡。

3.有利于促進流域可持續發展

可持續發展是社會、經濟、環境與資源相互協調的綜合體，其實質是要正確處理發展與環境、資源的關系，以保障當代人與后代人持續健康的生存與發展［2］。經濟發展與生態環境保護之間的矛盾仍然是漢江經濟生態帶發展的突出問題。近年來由于經濟的發展，污水和垃圾給漢水流域帶來了更大的威脅［3］。作為我國重要的內河流域，漢江生態經濟帶水源區是一個完整的生態系統，加大對水源區進行生態補償，有利于促進流域的可持續發展，從而能夠使其長期肩負保護生態環境、涵養水源，確保“一江清水送北京”的重任。

二、國外水源區生態補償機制探索與實踐的借鑒

(一)美國流域生態補償的實踐和主要模式

美國流域生態補償典型的實踐代表是紐約市購買上游Catskills流域與特拉華河流域的生態服務。根據數據統計顯示，大約90%的紐約市居民用的水都是來自其上游Catskills流域以及特拉華河流域。早在1989年，美國環保局作出要求，除了水質達到一定要求外，所有來自地表水的城市供水都要采取過濾凈化等相關設施。在這種情景之下，相關部門對水質過濾凈化設施所需投資進行了估算，建立新的過濾凈化設施要耗資60～80億美元。除此之外，每年的運行費用高達3～5億美元，因此，建立一套新的水質過濾凈化設施至少要投資63億美元。然而，另一個方案就是對上游Catskills流域在10年投資10～15億美元對其水質整治和加以改善，從而不用耗費63億美元的巨資采取過濾凈化設施就能夠使其水質達到相應要求。所以，在經過多次權衡和商討之后，紐約市最終決定通過10年投資10～15億美元購買上游Catskills流域的生態環境服務。

紐約市上游Catskills流域生態補償機制主要是在政府部門做出購買其生態環境服務決策后，水務局對Catskills流域上下游水資源保護的相關責任及其補償標準進行確定，通過對用水住戶征收附加稅、發行公債和信托基金等途徑進行籌集流域生態補償資金，對水源上游保護水源生態環境的主體給予補貼，從而激勵他們采用友好型的生產生活方式，以改善Catskills流域的生態環境和水質。

(二)德國流域生態補償的實踐和主要模式

德國流域生態補償典型的實踐代表是易北河的生態補償政策。易北河上游是在捷克，流域中下游是在德國，貫穿這兩個國家。在1980年之前，兩國都沒有對易北河進行流域整治，其流域的水質逐漸變差。在1990年后，易北河水質的惡化受到了捷克和德國共同關注，雙方達成了共同對易北河進行綜合整治的協議，同時也成立了流域整治合作組織。通過長期整治農業生產用水的灌溉質量，減少農業生產過程中對流域的污染物排放。兩國還設置了8個保護流域生態環境的專業領導小組，即行動計劃組、監測小組、研究小組、沿海保護小組、災害組、水文小組、公眾小組和法律政策小組。根據雙方達成的協議，德國在易北河流域建立了7個國家公園，公園占地總面積約1 500平方千米;同時，易北河兩岸有200個自然保護區，禁止在這些自然保護區內從事集約型的農業生產、建房辦廠等對生態環境有影響的活動。在雙方共同付出的努力下，易北河上游的水質已達到了相應的飲用標準，發揮了明顯的經濟效益和生態效益。

德國易北河流域生態補償機制主要是多方籌集資金和流域整治經費，主要來源于財政貸款、研究津貼和排污費，下游的政府、企業和居民對上游政府和居民給以經濟補償。

(三)哥斯達黎加流域生態補償的現狀和主要模式

哥斯達黎加國內Energia Global(簡稱EG)私營水電公司在流域生態補償實踐中也是非常成功的。EG公司位于Sarapiqui流域，是一家為周圍4萬多居民提供電力的私營水電公司，其水源由兩個支流提供，流域面積僅僅為5 800公頃，從而造成該水電公司無法進行正常生產。為了保證流域的水量供應，增加河流的年凈流量，同時減少河流的淤泥沉積，于是EG公司向國家林業基金以18美元/公頃的標準提交資金。在其基礎上，國家政府基金每公頃另外再追加30美元，以現金的方式向河流上游的私有土地主進行支付，要求上游的私有土地主允諾將其土地用于從事可持續林業生產或者是對現有林地進行保護，但對于那些計劃用人工林來取代天然林的私有土地主將沒有獲取補助的資格。

三、漢江生態經濟帶水源區生態補償機制的構建

構建生態補償機制所需要考慮的因素較為復雜［4］，水源區生態補償機制亦是如此。現階段，我國流域生態補償地區補償內容主要是大流域上下游間、跨省界的中型流域、地方行政轄區的下流域的補償，以地方政府協調、財政轉移支付及市場交易的補償方式為主(如表1)。

表1 我國生態補償地區補償內容和補償方式

然而，同國外流域生態補償機制構建一樣，不同流域生態補償方式各不相同，漢江生態經濟帶水源區生態補償機制的構建也應符合其自身的實際特點。建立正確有效的生態補償機制是一項復雜的系統工程，它是相當困難的［5］。因此，在構建漢江生態經濟帶水源區生態補償機制的前期工作是要對其生態補償機制建立面臨的基本問題和生態補償機制的結構進行分析，從而才能夠深入地、全面地、合理地構建漢江生態經濟帶水源區的生態補償機制。

(一)構建漢江生態經濟帶水源區生態補償機制需解決的基本問題

建立生態補償機制實質上是要解決三個基本問題:誰補償誰，補償多少和怎么進行生態補償。換言之，一是界定生態補償主體和補償對象，二是確定補償標準，三是補償途徑的選擇［6］。雖然這三個問題表面上看似簡單，但是在實際操作中并不是那么容易。

1.補償主體與補償對象

生態補償主體是指使用生態服務應支付生態成本的經濟主體。漢江生態經濟帶水源區生態補償主體可分為:(1)中央政府和公共財政，由于漢江流域是南水北調中線工程的重要水源區，由于漢江生態經濟帶水源區生態環境保護帶有社會性和環保公益性，在生態補償機制中，國家應當處于主導地位;(2)南水北調工程的受益者，水源的開發者(如漢江集團)以及水源使用者(即京、津、冀、豫4個省市以及沿線的20多座城市);(3)漢江生態經濟帶水源區生態破壞者，包括對水源區污染排放的個人和企業。

補償對象主要是指為保護漢江經濟帶水源區生態環境而犧牲其機會成本的主體，主要可以分為:(1)為保護水源區生態環境作出貢獻的主體，即水源區生態環境保護者、水源區地方政府、相關行政機構和個人;(2)減少對水源區污染破壞者，如減排企事業單位［7］。

2.生態補償標準

要構建合理、科學的生態補償機制必須要對水源區生態保護和建設的投入成本及效益進行測算［5］，只有通過這樣才能確保水源區生態環境保護和重建的科學性。眾所周知，生態環境保護和生態建設的直接投入計算較為容易，它其實就是等于使水源區生態破壞恢復到原本的生態狀態所投資的資金。但是，對生態環境所帶來的效益或者是生態環境受到了多少損失是難以對其進行評估的，因此很難測度其成本和收益，以至于無法確定生態補償標準。

3.生態補償途徑

流域生態補償途徑很多，根據不同的準則可劃分為不同的分類體系。流域生態補償的途徑多種多樣，可根據不同的準則進行選擇。按照流域補償條塊來劃分，可以選擇橫向補償和縱向補償，按照流域生態補償的方式可以劃分為實物補償、資金補償、政策補償與智力補償等。而選擇生態補償途徑最重要的因素是取決于補償實施主體和生態補償運行機制的本質特性，根據國外流域生態補償運行機制實踐經驗，生態補償途徑大致可以劃分為政府補償和市場補償兩大類型。根據現實情況來判斷，市場化途徑應該是漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制的有效手段。

除了以上三個基本問題，構建水源區生態補償機制還應當考慮到水資源生態系統的基本特征、生態補償資金來源以及生態補償的原則等問題。

(二)構建漢江生態經濟帶水源區生態補償機制的初步設想

漢江生態經濟帶水源區保護是流域管理的重要內容。近年來，由于水源區內亂排亂放等污染問題日益突出，為保證其優質的水源輸送到水源受益區，僅靠政府部門日常維護顯然是不夠的。合理的對水源區內損失機會成本的流域生態環境保護者進行生態補償，采取必要的生態補償機制，能夠充分調動政府、企業和個人保護水源區生態環境的積極性。基于前文對國外水源區生態補償運行機制探索與實踐經驗的分析，本文試圖提出漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制的初步設想如圖1所示。

圖1 漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制

漢江生態經濟帶水源區生態補償運行機制要圍繞“造血”式生態補償的目標，建立合理的生態補償作用機理及生態補償運行機制。其中，理清流域下現有的生態利益關系是實現流域生態環境與經濟協調發展的重要條件，不貼切漢江流域實際情況的生態補償運行機制會導致生態補償的失敗。本文根據實際情況，試圖性提出以政府為主導的漢江生態經濟帶水源區的生態補償途徑(如圖2所示)，以保證實現漢江流域生態環境的發展。

圖2 政府為主體的漢江生態經濟帶水源區生態補償

結合國外流域生態補償成功經驗，漢江生態經濟帶水源區生態補償機制可圍繞以政府作為生態補償的主體，將漢江中下游地區納入到中央生態補償的范圍，對流域內生態環境保護者進行實物補償、資金補償、智力補償和政策補償。與此同時，將水利設施的運行費用納入補償內容，根據測算保護流域生態環境的直接投入及預估相關配套工程每年所需要投入的資金，將這些費用納入到政府轉移支付范圍，并將其列入到供水成本，從而建立水價形成機制。另外，建立漢江生態經濟帶水源區征收水資源費用補償機制，采取“誰受益誰補償”的原則，合理調整水源受益區水價的構成，建議按照比例對每立方米的水資源收取一定的費用，并將這些費用作為水源區的生態保護項目和生態功能恢復的生態補償資金來源。完善生態環境保護稅費，最終實現漢江生態經濟帶水源區的可持續發展。

［1］徐田江.關于南水北調中線工程水源地生態補償情況的調研報告［J］.陜西發展和改革，2011，(4):33－34.

［2］嚴立冬.開發保護長江水資源 促進流域可持續發展的基本思路［J］.水利經濟，2002，(1):5－9.

［3］楊濤，胡儀元，張慷.漢水流域生態補償資金來源及其使用問題研究［J］.陜西理工學院學報(社會科學版)，2013，(5):56 －61.

［4］毛顯強，鐘瑜，張勝.生態補償理論探討［J］.中國人口·資源與環境，2002，(4):38 －41.

［5］蔡邦成，溫林泉，陸根法.生態補償機制建立的理論思考［J］.生態經濟，2005，(1):47－50.

［6］丘君，劉容子，趙景柱等.渤海區域生態補償機制的研究［J］.中國人口·資源與環境，2008，(2):60－64.

［7］楊芳，王孟，葉閔.南水北調中線工程水源區生態補償機制研究［J］.人民長江，2010，(12):101 －104.