漢江生態經濟帶節能減排利益共享機制構建

戴勝利

(華中師范大學a.湖北地方政府治理與地方發展研究中心;b.公共管理學院，湖北 武漢 430079)

一、引言

隨著工業生產的迅猛發展和人口的快速增長，全球面臨的能源枯竭、污染嚴重的危險越來越凸顯。美國、日本、英國、德國等發達國家都制定了許多法律制度以促進節能減排。我國也采取了大量的措施促進節能、減少排放，2007年國務院制定了《節能減排綜合性工作方案》《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》《單位GDP能耗檢測體系實施方案》，國家環保總局還制定了《主要污染物總量減排統計方法》《主要污染物總量減排檢測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》等制度以促進節能減排，國內外許多學者也對節能減排進行了大量的研究。

根據湖北省發改委初步設想，在編的“漢江生態經濟帶開放開發的總體規劃”在空間布局將分為兩極、兩段。兩極，即武漢市、襄陽市;兩段，即庫區段(十堰市、神農架林區)、中下游段(襄陽市、荊門市、潛江市、天門市、仙桃市、隨州市、孝感市、武漢市漢江流域部分)。但是，這只是設想，沒有詳細的協調方案，即使有些枝枝葉葉的規定和制度，這些規定和制度不可能涵蓋有關資源和環境的所有問題，漢江生態經濟帶建設的相關問題亟需深入研究，本文主要針對經濟帶內區域之間有關利益沖突的利益共享系統問題進行研究。

關于區域利益共享機制，國內外有一些學者進行了研究。馮·杜能(J.H.VonThunen)、古諾(A.coumot)、R·弗農(R.vernovn)等對產業區位布局對區域間的利益競爭進行了研究［1－3］;亞當·斯密、大衛·李嘉圖、R·弗農(R.vernovn)對支配區域之間利益分工的利益機制進行了構建［4－6］;二戰以后，科斯(R.coase)、諾斯 (D.North)、阿爾奇安(A.Alchian)等探索了對區域利益格局有重大影響的組織與制度安排［7－8］。國內學者李新安對中國區域利益沖突及經濟協調發展問題進行了研究［9］、李建勇對中國省級政區利益沖突機理進行了分析［10］，汪偉全、唐松、王青等學者也進行了一些有關區域協調研究［11－12］。

國內外這些研究，為有效解決區域利益問題做出了巨大貢獻，提出了不少區域之間利益問題的解決途徑。但是，縱觀國內外關于區域利益沖突的研究，大都是著眼于解決區域利益問題的某一方面進行分析，而沒有把區域利益問題當作一個系統，全面地提出解決問題的方案，另外，也沒有專門針對節能減排的利益共享進行研究，本文將以漢江生態經濟帶為研究對象，以促進經濟帶內的節能減排為目標，嘗試對區域之間利益共享系統進行構建。

二、漢江生態經濟帶內有關節能減排利益沖突的表現

漢江生態經濟帶內行政區域之間存在著許多利益沖突，與節能減排有關的利益沖突主要表現在如下幾個方面:

(一)節能減排權責分配方面的沖突

能源是工業生產的血液，是某一個區域經濟發展的命脈所在。經濟帶內不同行政區域之間在能源的利用方面存在著競爭，在市場機制尚不健全的情況下，上級政府的調控方式以及管理能力幾乎實質性影響能源在各行政區域之間的分配。這樣在市場機制和行政手段雙重作用下，能源的分配體制就比較復雜，經濟帶內行政區域之間為了爭奪能源，經常發生沖突。

污染排放量與工業發展的程度幾乎成正相關關系。發展經濟，尤其是發展工業甚至一定會增加污染排放量。但是，污染排放會不但會影響到該區域的長期發展效果，還會影響到其他區域的環境和經濟發展。因此，經濟帶層面上往往會規定污染治理應遵循“誰污染，誰治理”的原則。由于污染很難準確確認責任人，而治理污染又必須花費大量的財力、物力、人力，所以，區域之間有關污染排放方面的沖突經常發生。

(二)建設或治理費用分攤方面的沖突

由于環境污染的外部不經濟性，環境污染的范圍很難控制，一旦發生環境污染事件，某一個區域花費力氣治理很難收到成效。污染范圍內的各行政區域必須配合起來，采取聯合行動，方能收到預期效果。

但是由于環境污染的責任人不清晰、環境污染治理收效的不確定性、費用投入的不易控制性等原因，污染范圍內各行政區域之間費用分攤比例就很難協調，區域之間往往沒有有效的協調機制用于解決污染治理費用的分攤比例，造成區域之間利益沖突不斷。

(三)產業規劃和產業布局方面的沖突

產業定位是影響能源消耗和污染排放的重要因素。一個經濟帶要形成合力，實現“1+1＞2”的效果，必然要對經濟帶內的產業進行重新規劃和布局，這是經濟帶出于全局的考慮采取的手段。但對于某一具體的行政區來說，能不能實現“1”的增值，在產業規劃和布局的博弈中能不能占得先機則起決定性影響。因此經濟帶內各行政區域之間在參與產業規劃和布局的過程中，發生沖突是必然的。這也必然會影響到節能減排的權責利競爭。

(四)城市功能分配的沖突

和產業規劃和產業布局博弈一樣，經濟帶內的各個城市之間還存在城市功能定位問題，有的城市定位為金融中心，有的城市定位為服務中心，有的城市定位為生產中心，有的城市定位為物流中心等，城市功能分配的不同將會影響到城市建設的層次與質量，長遠看將影響城市的發展前途。因此，在經濟帶層面進行城市功能分配時，各行政區域都會努力爭取有利于城市長期發展的城市功能定位。

城市功能的定位會影響到城市發展的方方面面，對于能源消耗和污染排放的影響則更是至關重要，城市功能定位的競爭和沖突也必然會影響到經濟帶內各行政區域之間對于節能減排的競爭和沖突。

三、漢江生態經濟帶節能減排利益沖突的原因剖析

經濟帶的建設進程中經濟帶內各區域之間的利益沖突問題不可避免，也不能回避，由于節能減排需要花銷費用，甚至會影響經濟發展的速度，弄清楚經濟帶內由于節能減排引起的利益沖突的具體原因，對于提出有效的解決途徑至關重要。

在任何形式的區域經濟中，政府始終是一個至關重要的利益主體和影響因素。雖說漢江生態經濟帶在建設過程中，一直強調一個聲音說話，但經濟帶內的九個市在行政轄區內還是能夠強烈地影響著區域經濟的運行［13］。在經濟現實中，每個區域的行為都具有復雜的動機，公共選擇理論關于“政府實質上就是經濟人”的論點，是對政府行為及其特征的高度概括。

經濟帶內的行政分割和地方政府“以我為中心”、追求轄區經濟利益最大化的經濟人特征是經濟帶內各區域之間發生利益沖突的兩大根本原因。探究經濟帶內有關節能減排利益沖突的具體原因大致有如下幾個方面:

(一)宏觀經濟政策的差異

對于漢江生態經濟帶來說，由于武漢市與其他地市的地位懸殊巨大，國家和湖北省在制定區域發展戰略的時候，資源配置向武漢市傾斜，優惠的政策和制度創新的探索行為給武漢市帶來的優惠比給經濟帶內其他城市帶來的優惠要多一些，從而導致各地區的制度安排不平衡。對外開放和經濟體制改革政策，以及價格體系與財政政策改革的不完善，在總體上對武漢市有利。從而在漢江生態經濟帶各區域之間構造了不平等的發展競爭的外部政策環境，但同時，它們又在同一個市場里競爭，這就導致了漢江生態經濟帶各區域間經濟發展差距的“馬太效應”。由于制度供給不均衡就使得某些制度由于相關的制約制度不配套，被扭曲。目前制度結構出現了“制度陷阱”，即一項新制度的出臺都不能提高制度的邊際效率［14］。對于節能減排，武漢市和經濟帶內其他城市承擔的權責利不對稱，外部經濟政策的不均衡，必然導致各區域之間發生利益沖突。

(二)區域要素收益率的差異

根據全要素經濟增長模型，以及重視人力資本的新經濟增長理論的分析，一個地區的經濟成長，最主要的推動力來自于資金、勞動力、技術、知識和人才等各要素的投入。從漢江生態經濟帶除武漢之外的其他城市的經濟發展的要素供給看，土地和勞動力過剩，而資金、技術和人才等要素特別缺乏。縮小發展差距和促進區域經濟發展的一個最重要的決定因素就是，漢江生態經濟帶內除武漢之外的其他城市缺乏的要素能不能從內部更多地得以積累，并大量從武漢市流入。但在市場經濟運行體制中，從要素的地區間流動經濟學法則看，要素是要追逐收益的，要素積累和流動的關鍵在于要素的收益水平。哪個地區的資金利潤率、工資待遇、技術價格和企業家報酬等水平較高，它對要素的吸引競爭力就強，資金、勞動力、技術和人才等就往哪里流動。

總體上講，資金、技術、人才，特別是企業家等這些要素越少，市場經濟競爭機制越起作用，越是凈流出，越不會凈流入。這種區域要素收益率之間的差異，造成了經濟帶內部各區域，尤其是稀缺要素凈流出的區域就會采取一些行政手段進行干預，而漢江生態經濟帶內除武漢之外的其他城市的相關要素收益水平低，這就是漢江生態經濟帶內部區域之間產生利益沖突的一個重要原因。

(三)各區域合作博弈機制的缺失

隨著經濟的迅速發展，任何一個區域都不可能擁有一個完整的生產體系的一切要素，與其他區域之間的合作勢在必行。但是在與其他區域合作的過程中，牽涉到每個區域的長期利益和短期利益的矛盾、所有參與合作的不同區域的利益分配的矛盾、所有參與合作區域利益總和與個別區域利益的矛盾。漢江生態經濟帶的提法雖說已經有了一段時間，但《漢江生態經濟帶資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案》08年10月獲得國家批準也才三年多的時間，各種配套制度和機制尚不完善，尤其是尚未建立起有效的區域合作機制，在諸如經濟發展、市場規劃、產業戰略、環境治理、基礎設施建設等諸多領域還是單兵作戰，沒有形成真正的合作，由于這些工作都不是某一個地方政府可以靠自己的力量就能完成的，需要經濟帶內所有區域的密切配合，沒有高效的區域合作機制，必然造成在諸多事務的處理上不同地方政府步調不一致、口徑不一致、政策不一致，甚至造成激烈的矛盾沖突，造成嚴重后果。

(四)市場機制和政府機制的沖突

隨著中國經濟體制改革的逐漸深入，已經建立起以市場為基礎的資源配置機制，市場經濟強調按照生產要素和市場貢獻大小調節利益分配關系，但是目前中國的市場經濟體制尚不夠完善，在很多時候市場很難完全有效地進行資源配置，如果完全按照市場規律來處理利益關系，資源會從效率較低的欠發達地區集中到效率較高的發達地區，地區之間的差異將會進一步拉大，區域之間的矛盾沖突也會愈演愈烈，這就需要政府的宏觀調控。

漢江生態經濟帶剛剛建立不久，在本來就存在的市場機制與政府機制之間的沖突之外，還存在不成熟的市場機制失靈和不成熟的政府機制失靈等造成新的沖突本源，這就使得漢江生態經濟帶內市場機制和政府機制之間的沖突特別復雜，對漢江生態經濟帶內各區域之間協調造成很大影響。

(五)區域間經濟實力、經濟結構等差別導致區域利益沖突

實際上對區域合作的威脅最大的因素是合作伙伴之間的發展不均衡，在一體化進程中，雖說所有區域都獲得了比以往更好的發展，但是如果發展的不均衡，區域之間的經濟實力、基礎設施投資等方面的差距在逐漸拉大，也會造成區域之間的沖突激化，“不患寡，而患不均”正是這個道理。

區域經濟發展與區域經濟結構之間存在著一種相互的關系。區域之間的經濟結構是否具有互補性是影響區域合作程度的重要因素。如果不同區域的經濟結構具有很強的互補性，這些區域在合作的過程中，區域之間相互促進的作用就比較明顯，利益沖突相對就會較少，如果不同區域的經濟結構具有很強的相似性，彼此之間就會爭原料、搶市場，利益沖突的可能性就比較大。

對于漢江生態經濟帶的產業結構來說，分析經濟帶內各區域的產業結構沖突，應該從每個地方政府確定的優先發展的主導產業著手進行分析。我們在漢江生態經濟帶各區域產業發展導向進行分析，我們能夠發現很多不利于經濟帶一體化發展的現象。第一，各區域制定的產業政策體現的只是當地政府的意志，幾乎沒有經濟帶層面上進行產業統一部署的影子，這說明經濟帶層面上的產業戰略尚沒有發揮應有的作用;第二，各地的優先發展的產業相互重復度很高，容易形成不良競爭;第三，各地產業之間的相互服務、相互配套較少，競爭較多。

經濟帶內部各區域之間的經濟結構的矛盾、經濟發展戰略的矛盾、產業發展戰略的矛盾必然導致經濟帶內各區域之間利益沖突。

除了上面分析的幾個方面的原因之外，對經濟帶內部各區域之間的利益沖突能夠產生影響的因素還有區域之間的文化差異、自然資源稟賦差異、區域之間協調手段的選取、區域之間溝通工具的選用等等。

四、漢江生態經濟帶促進節能減排利益共享系統設計

經濟帶內區域之間有關節能減排的利益協調問題是經濟帶整體化發展的關鍵問題。從經濟帶經濟發展的相互關系來看，區域間相互提供外部利益是實現外部利益內部化的重要方式。建立經濟帶內區域經濟整體化發展利益的合理分享和利益補償制度是實現區域發展利益共享、促進整體化發展的重要手段和途徑。區域整體化發展的利益分享制度在區域經濟合作組織或上級政府協調的框架內，能夠實現經濟發展投資與收益的均衡，區域發展的利益分享在于實現區域外部性的內部化，這外部性的內部化本身在于建立一種區域整體化發展的激勵制度。有效建立經濟帶利益共享機制是實現經濟帶健康快速發展的有力保障。漢江生態經濟帶經濟區出現的一系列區域經濟不協調的問題，一個重要原因即在于利益調節機制和監督控制機制的不完備，特別是利益分享機制的缺失［15］。

漢江生態經濟帶的節能減排問題牽涉到各城市行政分化，區域整體規劃，產業布局，牽涉到利益協調等許多問題，牽涉面極廣，影響面極大，是一個非常復雜的系統問題。解決復雜的系統問題，必須用系統的思路去構建建立相應的機制，方能奏效。考慮漢江生態經濟帶的具體情況，結合利益共享的總體指導思想，本文構建漢江生態經濟帶節能減排利益共享機制的系統如下圖:

圖1 節能減排利益共享系統圖

(一)漢江生態經濟帶經濟社會發展協調機構

應由湖北省政府出面組建漢江生態經濟帶層面協調經濟帶經濟社會發展協調機構，漢江生態經濟帶協調機構的建立，將為漢江生態經濟帶地區政府間經濟合作起到溝通的主渠道作用，同時也為地區之間的利益協調提供支撐平臺。通過制定科學合理的地區統一發展規劃，打破地區間的封鎖，以實現經濟發展的差別利益能在不同的地區間實現合理分布，盡可能地照顧各地區經濟利益分享機制強調在市場經濟關系的基礎上形成地區間的競爭與合作關系。對于節能減排的統一協調安排和利益共享來說，由統一的組織進行管理、協調也會提升效率。

(二)漢江生態經濟帶節能減排的利益分享機制

建立漢江生態經濟帶節能減排的利益分享機制必須跳出本位主義窠臼，站在全局高度制定發展戰略和發展規劃，才能逐步形成優勢互補、分工合理的產業一體化，交通銜接、物流通暢的基礎設施一體化，商貿互動、政策統一的市場一體化，平臺共享、人才流動的科教一體化等全方位融合的漢江生態經濟帶發展格局［16］。

營造共同利益空間，可以從一些具體事項上入手。一是加強項目合作。二是實行稅收共享。改革項目配置方式和財稅體制，以稅收分成的方式支持大項目在漢江生態經濟帶范圍內的合理化配置。三是實施生態補償。嚴格建立起能源“誰消耗，誰承擔”，環境“誰污染，誰治理”的機制，使經濟帶內節能減排的責任明確，共同營造有利于經濟帶發展的經濟、社會、自然環境，實現經濟帶內所有行政區之間的利益共享。

(三)漢江生態經濟帶節能減排的費用分攤機制

經濟帶內節能減排費用分攤機制建立的難點有兩個:第一個是如何分清節能減排的責任;第二個是費用從何處開支，如何管理。

以環境污染為例，對于如何分清節能減排的責任，筆者認為應該從三個方面著手解決:首先應構建科學合理的衡量污染程度的指標體系;其次應采取有效的監測污染程度的手段;再次應建立一套對污染監測數據進行分析，并綜合其他影響因素，對污染責任進行界定的程序。對于費用開支的來源和管理措施問題，則認為應在經濟帶協調管理機構建立保證基金，由財務部門統一管理，以保證費用的分攤得到落實。

(四)漢江生態經濟帶節能減排的利益補償機制

加強區域合作，開辟能源市場多元化，建立資源補償機制。研究漢江生態經濟帶地區能源、水資源開發利用的補償機制，并加快漢江生態經濟帶地區能源、水資源市場建設步伐［17］。在市場經濟條件下，形成由經濟利益、社會效益、生態效益共同決定能源合作模式、水價體系和水權分配體系。在水資源、能源礦產資源、生態資源的區域調配中，要突破行政區域的壁壘、探索跨區域資源配置的有效機制，實現資源輸出地和資源輸入地的雙贏通過市場調節上游與下游的利益、調節原材料供給地區和原材料加工地區的利益、調節生態保護地區和生態受益地區的利益，形成合理的資源定價和可行的區域補償機制。

(五)漢江生態經濟帶節能減排的沖突仲裁機制

隨著經濟帶內各區域之間的競爭合作更加深入，經濟帶內的利益沖突發生的頻率將會增大，沖突的級別將會升級，沖突將會成為經濟帶內區域之間合作的常態。有關節能減排方面的沖突，可以分成三個沖突級別，即微小沖突、一般沖突和嚴重沖突，經濟帶層面的協調機構應針對不同級別的利益沖突建立相應的解決流程。微小沖突可以采取雙邊協商的方式加以解決;一般沖突，可以采取有經濟帶協調機構參與的三邊磋商，甚至多邊會談的方式加以解決;嚴重沖突，一般建議由司法機關裁決或者專業仲裁機構仲裁的方式解決。

五、結語

節能減排問題向來是關系到經濟社會發展方方面面的戰略性問題，本文在對漢江生態經濟帶節能減排利益沖突的表現和原因進行分析的基礎上，構建了旨在解決經濟帶內節能減排利益沖突問題的利益共享系統。通過本文的論證，得到如下啟示:(1)經濟帶內有關節能減排利益沖突的原因錯綜復雜，解決有關節能減排利益沖突問題不能只看表象，要深入研究表象下面的深層次原因，方能找出有效的解決利益沖突的途徑;(2)漢江生態經濟帶的節能減排問題牽涉到各城市行政分化，區域整體規劃，產業布局，牽涉到利益協調等許多問題，牽涉面極廣，影響面極大，是一個非常復雜的系統問題。解決復雜的系統問題，必須用系統的思路去構建建立相應的機制，方能奏效;(3)構建漢江生態經濟帶有關節能減排的區域利益協調系統應堅持一個“利益共享，風險共擔”的原則，平衡各方面利益，爭取實現多方共贏;(4)經濟帶利益共享系統應包含協調機構、溝通協調機制、利益分享機制、費用分攤機制、利益補償機制、沖突仲裁機制等組成部分，這些組成部分相互配合，相輔相成。

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