論開發區擴張中的治理困境、利益博弈與協調之道

陳海林

(中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢 430073)

一、問題的提出

開發區曾經是地方政府發展經濟的“利器”，通過利用本地特色資源、設立各種優惠政策，吸引投資商前來投資，從而在短時間內快速提升本地的經濟發展速度和經濟總量。地方政府爭相設立開發區，開發區的數量和規模在近年來獲得了極大的提高。2003年我國各類開發區已達到6 887個，經過國家多部委聯合整改，2006年底，我國各類開發區數量減少了77.16%，剩余1 568個。截至2013年年底，我國各類開發區數量又回升到2 000多家。僅湖北省全省各類開發區認定保留名單就有140多家，省級經濟開發區89個［1］。據湖北省統計年鑒數據顯示，2007年湖北省各類開發區總面積為976.9平方公里，截至2012年底，湖北省開發區總面積已達到4 213.4平方公里，5年間的增長幅度為413%。

張占錄、李永梁在研究中發現開發區經濟增長與其土地面積擴張并無絕對聯系，更重要的是技術創新和制度變革［2］。開發區的面積逐年上升，但是開發區對全國經濟增長貢獻率卻呈現出下滑趨勢［3］。面對開發區擴張問題，張笑寒提出開發區招商引資應該以單位面積的資本投入產出效益為標準，提高開發區土地供應的市場化程度［4］。王興平指出開發區要開發閑地、利用綠地、拓展空中空間等方式來提高開發區空間集約利用水平［5］。此外，學者們還紛紛建立開發區土地利用集約程度的評價模型，利用GIS、G/S等信息技術來促進開發區土地的集約利用，以達到控制開發區土地面積，實現開發區可持續發展的目的［6］。更有學者提出:中國開發區的發展已經進入尾聲，應該逐漸淡化開發區概念，將開發區發展經濟的功能分散至整個城市中［7］。

由此可見，現有的研究成果主要集中于加強開發區土地集約利用，控制開發區的面積。但是，在開發區擴張難以避免的情況下，更重要的是實現開發區的有序擴張。筆者認為:開發區的有序擴張需要實現各利益相關主體之間的博弈均衡。然而，擴張進程中開發區治理存在哪些問題?這些問題中存在哪些利益博弈關系?如何才能有效地協調這些利益博弈關系，進而促進開發區有序擴張?本文將探究開發區擴張進程中的治理困境，并借助博弈論分析方法對開發區擴張進程中的治理困境形成原因進行分析，以探索實現開發區有序擴張、協調發展的路徑。

二、開發區擴張進程中的治理困境

(一)治權矛盾突出

我國開發區普遍實行“主權不變、治權獨立、事權下放”的管理體制［8］，并入開發區的新區域雖然所屬行政區劃不變，但是其治理權卻由開發區單獨行使，原屬行政區劃政府喪失了對該區域的完整治權，尤其是對財政稅收的支配權，這勢必遭致原屬行政區劃政府的反對。如:武漢經濟開發區在合并漢南區時，曾經遭到了漢南區政府的極力反對，經過武漢市政府多次協調，漢南區最終才以“整體托管”的形式并入武漢經濟開發區(1)。此外，隨著經濟開發區擴張進程的推進，很多大型開發區都出現了“一區跨多區”的現象，雖然開發區獨立行使發展經濟的權力，但是開發區內的基礎設施建設、公共服務提供卻由不同行政區政府分別提供，這給開發區的統一規劃和公共服務供給帶來了困難。

(二)產業結構高度趨同

開發區無序擴張弱化了開發區經濟發展的區域特色，使得開發區產業結構高度趨同。一方面，在開發區內部，只是多數企業的簡單集中，并沒有產生產業集約化的效應，尤其很多市、縣級開發區可選擇入住的企業較少，政府在選擇入駐企業的問題上自主性很低，開發區空間范圍的不斷擴大，使開發區面臨更大的“招商引資”壓力，這也給開發區產業規劃的實現增加了難度。另一方面，開發區的密集分布使得開發區之間難以形成明顯的產業特色，部分開發區之間的產業結構高度雷同，這不僅加大了開發區之間的競爭，而且開發區的經濟輻射和經濟帶動效應也大大減小了。以湖北省X市的開發區為例，通過對X市4個開發區的主導產業進行對比，繪制表1，從表中可以看出，這4個開發區之間的主導產業高度趨同。

表1 湖北X市4個開發區主導產業對比表

(三)負外部性治理困難

開發區發展負外部性是指，開發區在發展過程中雖然實現了經濟總量的增加，但是企業集聚和人口增加帶來的環境污染、交通擁堵、社會治安等問題使當地民眾承擔了更多的社會成本，造成了當地民眾社會福利的降低。一方面。開發區人口規模的大量增加對公共產品供給產生“擁擠效應”，造成公共產品和服務的供給不足或無效;另一方面是因為開發區企業的生產違反國家的污染排放標準，以外部不經濟換取內部經濟，將企業生產成本外化為社會成本，給當地的生態環境、生活環境帶來不利影響。企業生產帶來的環境污染而引發的居民上訪、抗議乃至群體性事件也依舊時有發生，如:某地的環境污染、重大火災事故等，給當地民眾的生活帶來極大的影響。

(四)征地拆遷矛盾突出

目前，我國經濟開發區的擴張必然伴隨著大量的“土地征收”和“房屋拆遷”現象的發生。土地是開發區最重要的資源之一，同時也是農民最重要的資源。由于在土地征收補貼和拆遷補貼數額上的差異，以及在征地、拆遷過程中不合理，甚至不合法拆遷手段的運用，使得經濟開發區在發展過程中因征地、拆遷而引發的上訪、抗議事件不斷，“征地拆遷”已經成為現階段我國引發社會矛盾最多的源頭之一。根據某訪談材料整理，某市約80%的上訪案件都是由于“征地拆遷”引發的，而征地拆遷又大多發生在各類開發區中。如何實現經濟開發區在發展過程中又不至于損害公眾利益，維持社會穩定，這是開發區治理中必須面對的難題。

三、開發區無序擴張中利益主體間博弈關系分析

區域經濟活動中，地方政府與企業、區內民眾一樣都有自身的獨立利益，其行為也和市場主體一樣以“成本－收益”為行動準則［9］。開發區、企業、民眾等利益相關主體之間也存在著廣泛的博弈關系。

(一)以“治權”為核心的開發區與原屬行政區之間的博弈

隨著開發區的發展，土地將成為制約開發區發展的重要因素。開發區作為地區重要的經濟增長點，對于整個地區經濟總量的增加都有重要的影響，因此，為實現地區整體經濟實力的增加，開發區的上級政府(即市政府和省政府)都會積極支持開發區的擴容，二者在利益目標上具有一致性(見圖1)。然而在目前我國對開發區實行的管理體制下，開發區擴容必然其他行政區權力的縮減，這必然會引起原屬行政區政府的反對。

圖1 開發區與所屬區政府博弈矩陣圖

(0，0)表示在策略集{同意，不擴張}下，原屬行政區和開發區可獲取的收益，C2為原屬行政區同意開發區擴張時，受到的利益損失，C1為開發區擴張可獲得的收益;C3則表示原屬行政區反對開發區擴張的利益支出，包括政治支持、群眾動員等，C4則表示開發區為了應對原屬行政區的反對態度而支出的成本(C1－C4＞0)。由上述博弈矩陣可以看出，開發區的最優策略是擴張，所以(同意，擴張)是本博弈的均衡解，然而，這意味著在博弈均衡的實現過程中，原屬行政區利益始終會受到損失。博弈失衡使得二者在擴張過程中圍繞著“治理權力和公共資源”的矛盾不斷發生。

(二)以“招商引資”為核心的開發區之間的博弈

招商引資的數量和質量直接決定著經濟開發區的經濟發展水平和持續競爭能力，很多地方政府都將招商引資作為績效考核的主要指標之一，這加劇了開發區之間的博弈，這也促使各地開發區出臺各種稅收優惠政策、土地優惠政策，以在博弈中占據主動地位(見圖2)。各地方政府和開發區以土地的征用、低價出讓為特征的項目競爭實質上是一種過度競爭。這種過度競爭使得眾多開發區只注重招商引資的數量，不重視招商引資的質量，難以實現開發區產業集約化發展。

圖2 開發區之間的博弈矩陣圖

由博弈矩陣可以看出，當博弈雙方都采取{合作，合作}策略集時，能實現雙方利益總和的最大化，{合作，合作}是開發區“招商引資”博弈中的“占優戰略均衡”。這也是國家一直倡導開發區之間采取合作策略，優化產業格局，實現開發區集約化發展的重要原因。然而，從開發區個體出發，無論另一方采取何種策略，開發區各自的最優策略都是“競爭”，即通過各種優惠政策，吸引投資方進駐，這在短期內就內實現開發區經濟總量的增加，這對單個開發區的績效考核有重要意義。開發區“招商引資”的博弈失衡使得開發區之間難以實現有效合作，這也是開發區之間產業結構趨同，難以實現集約化發展的重要原因。

(三)以“產業升級”為核心的開發區與企業之間的博弈

近年來，各開發區都加強了對區內企業環境污染、安全生產的整治，對排污超標的企業進行處罰，對于污染特別嚴重的“夕陽企業”逐步取締，這有利于減少開發區發展的負外部性。但是，這也意味著開發區內的企業也必須為此支付一定的成本，部分企業甚至不得不停產(見圖3)。

圖3 政府與排污企業博弈樹

如圖所示，S1表示企業嚴格遵守國家的政策法規，控制污染排放時可獲得的收益，S2表示環境不被污染時給政府和社會帶來的利益，－S2表示環境被污染時帶來的損失;C1表示企業治理污染，凈化生產過程所需的成本，—C2表示企業停產帶來的經濟總量的損失，C3表示企業為規避處罰和整改而進行的尋租成本，C4表示對排污企業進行的處罰，C5表示企業在整改或停產以前對環境造成的影響。當C1＜C3時，即凈化成本小于為規避處罰而進行的尋租成本時，該博弈的均衡結果為企業主動進行技術改進，節能減排;當C1＞C3時，企業通過小于凈化成本的尋租成本規避處罰成本，從而將治理污染的生產成本轉移為社會成本，這導致博弈均衡難以實現。博弈均衡的實現受到企業治污成本、尋租成本、政府監管力度以及價值取向等多種因素影響，產業升級也需要企業和政府付出一定的成本，當某些污染嚴重、治污成本高的夕陽產業為了延續企業經營，而不得不載污生產，使得社會承擔更多成本，從而加大了開發區擴張中的負外部效應。

(四)以“土地”為核心的政府與居民間的博弈關系

在“征地拆遷”過程中，政府府的利益目標是在最短的時間內按照規定的價格實現開發區的“三通一平”。而土地和房屋作為農民最重要的生存資源，當地居民基于自身利益考慮，總是希望能夠獲得更多的補償。雖然在實際拆遷工作中，政府通過委托開發商來完成拆遷工作，但是政府是拆遷征地政策制定者、監管者，也是拆遷工作的委托者，因此，開發商與居民之間的博弈實質上也是政府與居民之間的博弈(見圖4)。政府可用的策略空間為S1={強制執行，協商談判}，居民可用的策略空間為S2={支持，拖延，堅決反對}。

圖4 政府與居民間的博弈矩陣圖

(S1，S2)表示在策略集(強制執行，支持)下，政府與居民可獲得的收益，C1表示強制執行策略會給政府形象帶來的損失，C3則表示居民為拖延行為付出的成本，C2表示拖延征地時間給政府帶來的損失以及維穩成本，C4居民通過拖延行為可與政府談判得來的收益，－C5則指政府為協商談付出的代價，(－W，－U)則表示在居民堅決反對的情況下，政府還強制執行可能帶來的后果，這也就是“暴力拆遷”等行為可能帶來的不可預料的后果。通過分析可得，堅決反對是居民的嚴格最劣策略，應最先擯棄。當維穩成本大于由于居民拖延而帶來的成本時，即C1＞C2+C4時，該博弈的均衡解為(協商談判，拖延)。但是部分開發區為了加快開發區建設進程，確保投資企業順利進駐，在協商不成的情況下采取強制手段，甚至是暴力手段，這導致了政府于居民之間的博弈失衡，從而產生了了諸多因“征地拆遷”而引發的各種問題。

四、開發區有序擴張的政策建議

每一步制度變遷的實現都包含著激勵結構的改變［10］，因此實現各利益相關主體之間的博弈均衡是實現開發區有序擴張的重要保證。基于此，對于開發區的有序擴張提出以下建議:

(一)規范開發區空間擴張，推進開發區管理體制變革

土地資源的有限性與區域間利益博弈要求政府必須要規范開發區空間擴張。第一，健全開發區擴張的法律法規，規范各級開發區的擴容審批程序。健全國家層面的宏觀管理制度和地方層面的微觀管理制度，對于開發區區域變動的條件、形式、程序都有嚴格規定，避免出現開發區區域無限擴大，成為區域唯一經濟增長點，出現地方發展的空間失衡。第二，合理區分開發區類別，建立動態的開發區擴容資質審查機制。健全開發區評估的經濟標準、人口標準、生態環境標準以及技術創新標準，通過定期的考核評估對有擴張資質的開發區進行有選擇性的支持，對于某些污染嚴重、技術落后等無長遠生命力的小工業園區或者開發區，應該嚴格限制其土地擴張。

此外，還應該積極推進開發區管理體制變革，對于實力強大，發展勢頭良好的開發區，可以借鑒上海浦東新區和天津濱海新區的經驗，探索“政區合一”模式，推進“新型開發區綜合配套試驗改革”，實現“經濟區”與“行政區”的融合，賦予開發區更多的自主權，將開發區轉為一種新的“行政區劃”。

(二)健全開發區的激勵機制，促進開發區之間的合作

降低開發區合作風險，增加開發區之間合作的預期收益是促進開發區集約化發展的保障。首先，應該調整開發區的績效考核機制，改變傳統的以經濟增長為核心的績效考核標準，建立起包含優化產業結構、實現生態環保生產在內的考核指標，綜合考察開發區的發展成就。其次，要加強開發區之間的合作機制建設，建立開發區之間的信息共享機制，避免因為信息不對稱而帶來的非理性競爭，減小開發區參與合作的風險和損失;創新產業互助機制，借助其他區域人才、信息、資金等優勢，推進開發區產業升級，促進開發區間的企業合作，增加開發區之間合作預期收益;完善利益補償機制，中央政府通過補貼、獎勵以及項目經費撥款等方式鼓勵開發區之間展開合作，開發區之間也可以通過簽訂協議、合約等方式，來為對方的合作提供利益補償，為開發區參與合作提供動力機制;建立政策共容機制，加強開發區間的政策變遷交流與合作，尤其是經濟政策，通過吸取經驗、征集建議、相互磋商等途徑優化各自政策措施，促進開發區之間的政策融合，降低開發區之間的合作成本。

(三)轉變政府職能，建設生態型開發區

開發區負外部性治理需要強化政府的公共服務職能和監管職能。理順開發區管委會與市政府、區政府間的關系，管委會作為開發區的經濟管理機構，主要承擔開發區的產業規劃、招商引資、項目審批以及產業調整等工作，同時，開發區管委會應該充分發揮規劃協調作用，促使各區政府更好地提供公共服務。區政府應該將職能重心轉移至公共服務，通過運用市場化工具和社會化手段，提高公共服務供給效率，優化開發區投資和發展環境。同時，開發區應對區內企業的技術升級、環保生產實行正向激勵和引導，建立環保補償機制，通過技術改進補貼、凈化生產稅收優惠以及繼續完善負外部性的產權交易市場等措施來增加企業實施凈化生產可獲取的收益;加強對區內環境成本過大的企業加強管制，減少因為信息不對稱而使得污染超標企業避開處罰，對于環境污染特別嚴重，改進成本又很高的產業和企業，開發區應該主動舍棄，采取停產、搬遷等措施減少環境污染，促進開發區發展的生態性。

(四)加強溝通協調機制建設，規范征地拆遷行為

政府作為公共利益的代理人，應該將實現公共利益最大化為行動目標。為減少農民在征地拆遷中的利益損失，實現博弈均衡，應該構建由政府、開發商企業和居民共同參與的協商溝通渠道，通過協商和談判來確定征地拆遷的時間、范圍以及賠償等問題，形成制度化的討價還價機制;制定科學的土地征收和房屋拆遷補償制度，補償制度應該充分考慮當地的經濟水平、居民收入、職業構成等多種因素，建立特別貧困人群的保護機制，為補償款難以購買新住房的貧困人口建立扶助機制，減少社會不穩定因素的產生和集聚;探索土地增值收益分配機制，讓發展成果惠及更多民眾;加強對“征地拆遷”程序和方式合法性的監管，加大違法成本，避免出現“暴力拆遷”。此外，政府應該著力解決農民失地后的就業問題，幫助失地農民轉換“生計模式”，通過對失地農民提供技能培訓，增強失地農民再就業能力;借助外生機制和社會力量，如:社區社會組織、企業等，為農民就業提供幫助，促進失地農民的就業。

注釋:

(1)根據對湖北省民政廳的某次訪談材料整理，漢南區政府曾經強烈反對并入武漢經濟開發區，后經武漢市政府多次協調，最終才以“整體托管”的方式并入武漢經濟開發區。

［1］中商情報網.2013年中國經濟開發區建設情況總結［EB/OL］.(2013－12－17)［2014－06－10］.http://www.askci.com/news/201312/17/13505809.shtml.

［2］張占錄，李永梁.開發區土地擴張與經濟增長關系研究［J］.中國土地科學，2007，(6):4 －9.

［3］付曉.經濟開發區:悖論、轉型和升級［J］.科學發展，2009，(7):12 －25，66.

［4］張笑寒.基于AHP方法的開發區土地集約利用評價研究［J］.華中農業大學學報:社會科學版，2009，(2):25－30.

［5］王興平，袁新國.開發區再開發路徑研究——以南京高新區為例［J］.現代城市研究，2011，(5):6－12.

［6］楊少敏，邵紅，李愛新，等.開發區土地集約利用研究綜述［J］.江西農業學報，2010，(1):184 －186，192.

［7］韓伯棠，方偉，朱美光，李強.行政區與高新技術開發區合一的管理模式研究［J］.北京理工大學學報:社會科學版2005，(3):41－44.

［8］秦巖，代志鵬.由景區到旅游經濟特區:武當山管理體制的嬗變［J］.北方經濟，2011，(2):29－30.

［9］龔勤林，閉明雄.區域經濟活動中地方政府行為的負外部性——兼論北部灣(廣西)經濟區建設［J］.云南財經大學學報，2008，(3):57 －61.

［10］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務治理之道［M］.余遜達，等，譯.上海:上海譯文出版社，2011:86.