外聘教師與公立高校法律關系探究

黎小梨

高校人事制度改革后，教師聘任制成為許多高校緩解師資緊缺、加強學科建設的主要方式。然而，在招聘過程中公立高校由于具有自主招聘權和管理權往往處于優勢地位，往往導致合同簽訂的形式和內容不規范而侵害受聘教師的合法權益。我國相關立法對外聘教師的法律地位規定不明、救濟程序缺失也加劇了外聘教師合法權益的保障困難。本文在對公立高校與外聘教師法律關系進行分析和界定的基礎上，提出相關立法建議，以更好地保護外聘教師的合法權益保護。

2014年1月2日，十余位西安外國語大學教師在教學樓前拉橫幅、放鞭炮“維權”事件引起輿論軒然大波，該校的數十位教師抗議學校無故終止合同，并稱在簽訂合同時遭遇可以隨時被解聘的“霸王條款”。該校稱因學校生源減少的“情勢變更”，客觀上不能續簽合同，并希望有異議的教師通過法律途徑維權。經調查，類似此教師維權的現象并非個例。高校人事制度改革后，教師實行聘任。然而，近年來隨著高校的擴招，編制內全日制聘任教師遠遠不能滿足學校教學的需求，引進外來人才幾乎成為每一個高校緩解教師緊缺的有效途徑。由于缺乏明確的規范、雙方之間的地位不平等等原因，外聘教師與學校之間的糾紛也越來越多。如何界定雙方之間的法律關系，切實保障外聘教師的合法權益，成為亟待解決的問題。

一、外聘教師的界定及其現實必要性

1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》第四十八條規定：“高等學校實行教師聘任制。”隨著高等教育的飛速發展，高校規模急劇擴張，為了節約辦學成本、控制編制人數、緩解師資緊缺，許多高校在人事制度改革后，紛紛開始大量聘用編制外的社會人員。剛開始外聘人員僅限于后勤服務人員，后來逐漸發展到行政人員和教師，其中教師多是某個領域或者在某方面具有一定專長的優秀人才。因此，這種基于學科建設、科學研究、彌補師資力量不足等因素而聘用的編制外的非專任教師就是外聘教師。從其定義可以看出，外聘教師對于高校建設有著重要的現實意義：

首先，對于緩解師資力量緊缺有重要意義。由于高校編制有限，且招聘編制內教師要履行一系列繁雜的入編手續，相比之下高校利用自主招聘權聘用社會人員充實師資無疑更加方便、快捷、經濟。

其次，外聘教師對高校的學科建設具有重要意義。在高校擴招、學科建設亟待健全提高的形勢下，完全依賴編制內教師加強學科建設顯得捉襟見肘。聘請專業學科帶頭人或者在該領域內有一定建樹的知名學者、專家，可以迅速提高學科建設水平。尤其是對于更加側重于專業技能高職院校而言，從機關、企業等外單位聘請有實操經驗的專業教師對提高學生的實踐能力有著極其重要的作用。

二、外聘教師教師權益保護之現狀分析

盡管外聘教師對高校的發展有著極其重要的作用，但是從引言部分的案例可以看出我國目前關于外聘教師的權利義務沒有較為完備的規定，主要表現在以下幾個方面：

法律地位模糊不清。從形式上看，聘任合同是雙方在平等協商的基礎上簽訂的，因此雙方的關系應該是平等的。但是從現實看，高校對于教師的管理目前仍然以行政管理為主，具有自主招生權的高校對外聘教師在業務、職稱評定、科研、獎勵等方面具有評定和管理權能，使受聘教師在現實中又往往處于弱勢地位。在行政色彩較濃的公立高校，此種情況更甚。因此，雙方存在形式上和實質上的矛盾。正因為如此，學者對于關于雙方的法律關系定性一直爭論不休。

合同簽訂不規范。盡管目前大多數高校都是通過合同的形式聘任教師，但是關于教師的權利及義務并沒有統一完備的內容。形式上看來，雙反是在協商一致的情況下達成的一致協議，而實際上由于雙方的信息不對稱、地位不平等、格式合同等問題，往往導致雙方的權利義務不對等。具體來說，學校的聘任合同往往是事先擬定好的格式合同，此類合同往往是從學校的利益出發，而不是充分考慮外聘教師的權利，處于弱勢的受聘教師即使對合同有意見，一般也只能委曲求全。

救濟依據缺失。外聘教師與高校因聘任事宜發生糾紛，應該如何解決？如果雙方能夠協商解決成功，當然很好。實際情況是，往往是處于優勢地位的高校忽視了教師權益的保護才導致糾紛的發生，此種情形必須要訴諸法律。目前，作為部門法我國的《高等教育法》和《教師法》僅僅從宏觀上規定了教師聘任的原則和方式，雖然有關于教師權利的規定，但是卻沒有任何懲罰性規定，因此沒有可操作性和強制效力。各個高校往往根據自己的需要或者直接行使管理權自行擬定和修改合同內容，導致受聘教師權益受侵害。由于雙方的法律關系沒有統一界定，糾紛發生后使用何種法律程序來救濟，也沒有統一的規范。

三、外聘教師與高校法律關系探析

從前文可以看出，外聘教師的引進對高校的發展有著極其重要的作用，也是每所高校普遍采用的方法。高校的自主招聘權及每所高校的不同管理制度等因素導致現實中學校與外聘教師之間往往因待遇、管理等問題而產生糾紛。弱勢地位的外聘教師在糾紛中往往處于被動維權的地位。法律是社會公平正義的最后一道防線，要厘清雙方的關系必須先準確定性法律性質。

行政合同論。行政合同一般是指行政機關為了實現其管理職能與其他主體協商簽訂的合同。如有學者認為，“行政合同是指行政主體之間，或行政主體與相對人之間，為實現國家行政管理的某些目標，而依法簽訂的協議”[1]。也有學者認為，“行政契約是以實施行政管理為目的與被管理方的公民、法人或其他組織意思表示一致而簽訂的協議”[2]。盡管學者對行政合同的定義不盡相同，但是都認為行政合同是行政機關為了實現其公共職能而與其他公民、法人或者其他組織協商簽訂的合同，其具有以下特征：一是一方主體為行政機關，二是合同目的是為了實現公共行政管理，三是雙方平等協商簽訂。持該種觀點的學者認為，公立高校屬于事業單位，其管理權、聘任權和解聘權等都具有明顯的行政色彩，且高校為了實現公共教育的目的而與他人簽訂的合同應屬于行政合同。

民事合同論。“事業單位與其職工的關系， 包括學校與教師的關系， 本質上是勞動雇傭關系。”[3]持該種學說的學者認為，外聘教師為高校提供教學及其他科研活動屬于提供勞務的行為，雙方屬于民事上的雇傭關系。且學校不是真正意義的行政主體，雙方在協商一致的情況下簽訂的合同屬于平等民事主體之間的合同行為，因此雙方簽訂的合同屬于民事合同。

勞動合同論。這種觀點認為，《勞動合同法》第2條規定：“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。”外聘教師與高校簽訂的合同，無論從形式還是內容上，其產生的相關權利與義務都應屬于勞動合同的調整范疇。 “勞動法應該是勞動領域的基本法， 應該統領一切勞動關系。所有有關勞動關系的立法都應以它為基礎。事業單位與其職工的關系， 包括學校與教師的關系， 本質上也是勞動雇傭關系， 應該可以適用勞動法。”[4]

綜上，盡管學者對外聘教師與高校法律關系的性質莫衷一是，但都認為雙方是在平等協商的基礎上簽訂的合同。筆者認為，外聘教師與公立高校簽訂的合同性質應屬于勞動合同，理由如下：

第一，形式與實質的契合。勞動合同是勞動者和用人單位之間確立、變更和終止勞動權利和義務的協議。從形式上看，外聘教師與高校訂立勞動合同，雙方就權利義務在平等協商的基礎上進行了約定，完全符合《勞動合同法》第十條“建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同”的規定，且根據該法的第二條，雙方訂立的合同應該適用勞動合同法。從本質上來講，“教師聘任制的本質就是學校與教師建立勞動合同關系，勞動合同關系是教師與學校法律關系的基礎。”[5] 外聘教師作為編外人員，本身是以勞動者的身份與高校平等的簽訂合同，其合同訂立的程序、權利義務條款以及法律適用完全符合勞動合同的概念。

第二，現實的需要。根據2012年4月16日頒布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，隨著事業單位改革的深入推進，公立高校教師的去編制化將成為必然的趨勢，高校必須建立適應市場機制的人才配置體制。改革之后，高教將不具備公權力性質，高校與教師之間將是更加平等的民事主體。為了更好地發展，高校將必須從教師勞動力市場以更加豐厚的待遇和完備的條件引進人才，而勞動合同關系將是雙方法律關系的基礎。從現實看，按照勞動合同法規范雙方的權力義務將更加有利于保護雙方的合法權利，為糾紛的解決提供更加明確的指引。

四、外聘教師權益保護的路徑選擇——以勞動合同為視角

根據前文分析，無論是從本質與形式上分析，還是基于現實需要 的考慮，外聘教師與公立高校之前簽訂的合同在性質上都應屬于勞動合同關系。

明確規定外聘教師的法律地位。我國《勞動合同法》明確規定了事業單位聘任合同的簽訂適用該法，依次推論，外聘教師當然屬于“勞動者”的范疇。但是作為特殊法的《教師法》和《高等教育法》只是從形式上規定了教師應該享有的相關權利，卻并沒有進一步規定教師的法律地位。因此，筆者認為從保護教師合法權益的角度出發，應該在《教師法》和《高等教育法》明確規定外聘教“勞動者”的法律地位，繼而為糾紛適用法律提供指引。

規范合同簽訂的形式與內容。程序法是實體法的保障，作為特別法的《教師法》和《高等教育法》不僅沒有規定外聘教師的法律地位，更沒有對侵害教師合法權益的行為作出懲罰性的規定，導致 外聘教師群益無法保障。因此，應該對這兩門部門法加以修改，引進懲罰性條款。在明確外聘教師屬于“勞動者”的范疇后，由教育行政部門引導和監督高校嚴格按照《勞動合同法》的規定簽訂聘任合同，規范合同形式，在雙方協商一致的情況下明確約定雙方的權利義務。

明確救濟程序。同樣，《教師法》和《高等教育法》也沒有規定教師與高校糾紛的法律救濟程序，導致糾紛發生后外聘教師往往難以按照《勞動合同法》規定的救濟程序保障權利。因此，應該在這兩個部門法中給予更加細致、詳盡的規定，保障當事人雙方有更加充分的知情權、申辯權、申訴權，以體現聘任程序的公平、公開、公正。

（作者單位：東莞職業技術學院）