制定學校章程 推進依法治校

宋楚主

在法治理念高揚的時代，我們要切實轉(zhuǎn)變管理理念與方式，堅持用制度管權(quán)管事管人。制定學校章程，推進依法治校，“建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度”[1]，“構(gòu)建‘政府管教育、學校辦教育、社會評教育的新格局”[2]，是我們責無旁貸的歷史使命。

一、學校章程的含義

學校章程建設(shè)，是世界上許多國家立法的慣例。我國教育法律法規(guī)同樣有明確的規(guī)定要求。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，首次提出設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)，必須具備‘章程等基本條件。1996年國家教委制定的《小學管理規(guī)程》明確指出：“小學應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國教育法》和本規(guī)程的規(guī)定，結(jié)合本校實際情況制定本校章程。”2003年教育部在《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中重申：“學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據(jù)。”2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020），強調(diào)“學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校。”2012年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），明確提出“加強章程建設(shè)，健全學校依法自主管理的制度體系”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。從上可見，一系列的教育法律法規(guī)，明確了學校章程的法律地位，制定章程的主體是學校。

章程，《現(xiàn)代漢語詞典》解說為“書面寫定的組織規(guī)程或辦事條例”。2013年版的《現(xiàn)代應(yīng)用寫作》解說為“章程是一個黨派組織、社會團體、企事業(yè)單位為保證其組織活動的正常運行，系統(tǒng)闡明自己的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及規(guī)定成員的條件、權(quán)利、義務(wù)、紀律及組織結(jié)構(gòu)、活動規(guī)則，要求全體成員共同遵守的一種規(guī)則性文書。”

學校章程，是指學校立足時代對學校發(fā)展的要求和具體校情，為保證學校正常有效運行，依據(jù)相關(guān)的教育法律法規(guī)和教育規(guī)律，對辦學宗旨、培養(yǎng)目標、辦學理念、發(fā)展愿景、管理體制及運行機制、黨的監(jiān)督、教職工民主管理、學校管理活動重大的和基本的問題，依法作出全面規(guī)范而形成的辦學規(guī)則性、自律性、綱領(lǐng)性文件，是學校內(nèi)部管理的“基本法”。

二、學校章程的功能

學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分，是學校依法自主辦學的基本依據(jù)。章程的規(guī)范性，為人們的行為規(guī)定了一定的模式，有法的約束力，是學校所有成員的思想準則和行為規(guī)范。因而，學校章程最主要的功能在于給學校提供“依法自主管理的基本準則”，以促使學校依章治校，提高學校管理的法制化和規(guī)范化程度，實現(xiàn)學校科學、健康、持續(xù)發(fā)展。具體地說其積極作用有以下四點：

1.自主作用，激活學校發(fā)展動力

在政府直接指揮學校管得過多的情況下，很多學校領(lǐng)導習慣于“傳達式”的工作，上面布置什么就干什么。他們的決策是一種“再生決策”、執(zhí)行決策。學校發(fā)展的動力是外在的。學校領(lǐng)導的依賴性大于自主性，執(zhí)行性大于創(chuàng)造性。當下，政府對學校的治理逐步從微觀走向宏觀、從直接走向間接、從辦教育走向管教育轉(zhuǎn)變；同時，學校的章程建設(shè)，其宗旨是促進學校走向自主管理、自我發(fā)展、自我約束。這都是為了釋放學校的活力。時代的要求，必將激活學校自主發(fā)展的內(nèi)在動力。學校的領(lǐng)導者要立改立行。不僅要善于運用章程引領(lǐng)，而且要勇于創(chuàng)新，逐漸向自主者、引領(lǐng)者、創(chuàng)新者轉(zhuǎn)變，從外控管理走向校本管理，實現(xiàn)法人治理，依法治校。

2.教育作用，促進辦學思想統(tǒng)一

對辦什么樣的學校？怎么辦？學校章程就辦學宗旨、辦學理念、發(fā)展愿景以及各項工作的開展都要做出明確的規(guī)范。學校教職工群眾是推動學校發(fā)展的決定性力量。有了精神的凝聚，才能協(xié)力同心。由于教職工在擬定章程中討論探求，在執(zhí)行章程中深入領(lǐng)會。其教育作用，必將凝聚教職工正能量，促進全員辦學思想的統(tǒng)一，實現(xiàn)辦學思想成為大家共同的使命。共識形成合力。在工作實踐中，知曉要朝什么樣的聚焦點、著力點奮斗，充分發(fā)揮自身的潛能和智慧創(chuàng)造性地照章辦事，把學校章程的主要精神——辦學思想落到實處。

3.指引作用，促使校長學會用權(quán)

章程對學校內(nèi)部管理體制及運行機制、黨的監(jiān)督、民主管理、決策程序等做出明文規(guī)定，以形成尊重規(guī)則、倡導民主、強化自主的管理文化。不僅減少了學校的行政色彩，而且促使校長在獲得辦學自主權(quán)之后，如何才能用好這些自主權(quán)，為校長在決策中的行為指明了方向。以踐行群眾路線的精神，提高自我約束力，自覺地依章行事，發(fā)揮班子整體功能，決策公開，接受群眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，保證權(quán)力的正確行使，從而引領(lǐng)學校持續(xù)發(fā)展。

4.自律作用，引領(lǐng)教師自我管理

學校章程對教工共同遵循的方方面面做出了明確而具體的規(guī)定，是教師教書育人是與非的標準，具有自律作用。明確的標準導向，引領(lǐng)著教師自我管理。由于章程的法治意識逐漸深入人心，教職工在實際工作過程中，往往會自我決策、自我監(jiān)督、自我約束。以章程規(guī)定的要求，自我反思，和自己的認識與行為進行比較。通過比較，調(diào)節(jié)自己偏離章程的思想和行為，或戰(zhàn)勝自己的惰性，或彌補自己的不足，自覺地為執(zhí)行章程、依法執(zhí)教或辦事而努力。隨著時間的推移，教職工會逐漸實現(xiàn)從“他律”到“自律”的轉(zhuǎn)變。

學校章程的功能還顯現(xiàn)在：它是社會了解學校的重要窗口，是學校對外的信譽證明，是政府監(jiān)督管理學校的重要依據(jù)，是家長、社區(qū)主動支持學校參與學校管理的憑借，是社會作為督導評估學校的重要指標。

三、學校章程的寫法

1.章程的寫作格式

由標題、核準日期和行政機關(guān)、正文三部分組成。

標題。由學校名稱和文種類別組成。如：××省××市××學校章程。如果尚未得到主管教育行政部門核準，可在標題后加括號注明“草案”。

核準日期和行政機關(guān)。學校章程經(jīng)主管教育行政部門核準后，才具有行政法規(guī)的效力。因而，要在標題下方正中加括號標出何時、何行政機關(guān)核準。如某年某月某日××省××市××區(qū)教育局核準。endprint

2.正文的兩種寫法

（1）分章式寫法。結(jié)構(gòu)樣式為“總則+分則+附則”。這種寫法是以章為單位分成若干部分，篇下分章，章下分條，條下分款。

第一章是總則。總則是學校章程的綱領(lǐng)，概括性條文，對全文起統(tǒng)領(lǐng)作用。通常第一條是建章意圖，其方式是：“為了什么+依據(jù)什么+制定本章程”。然后分條陳述學校名稱、校園地址、學校性質(zhì)、辦學規(guī)模、辦學宗旨、培養(yǎng)目標、辦學理念、發(fā)展愿景等。

分則是章程的主體，根據(jù)總則分章陳述各項工作具體性條文。行文時“分則”兩字隱去，以“第×章+該章標題”的方式出示。分多少章要視內(nèi)容而定，各章標題也由各章內(nèi)容而定。一般內(nèi)容是：管理體制、運行機制（實行“理[董]事會領(lǐng)導下的校長負責制”的學校，還要對理[董]事會的組成、職責、權(quán)限、議事規(guī)則等作出明確規(guī)定）、教師隊伍建設(shè)、學生管理、教學工作管理、德育管理、教科研管理、體育衛(wèi)生工作管理、校園文化管理、財產(chǎn)與財務(wù)管理、安全管理、學校與家庭、社區(qū)的協(xié)調(diào)等。

各章各條的序數(shù)，要依次順延。“第一章”、“第一條”一直連續(xù)下去，直到附則的第×章、第×條。條下可以分款，各款數(shù)獨立編次。有的款下還要分項，項下分目。章和條的寫法，一律采用漢字敘述詞表示，如“第一章”、“第一條”。款和項的序碼，采用漢字數(shù)詞，如“一”、“（一）”。目可不標號，用分行形式表示。一般不用阿拉伯數(shù)字表示章條款項的順序。

正文最后的第×章附則，是補充性條文，主要說明解釋權(quán)、修改權(quán)和實施日期。

（2）分條式寫法。不分章直接分條撰寫。每條可分款，款數(shù)獨立編次。這種寫法與分章式寫法不同之處，一是既不設(shè)總則、分則和附則，也不分章，直接從第一條寫起，依次排列下去，直到寫完；二是將總則中綱領(lǐng)性內(nèi)容，要么以章程序言或總綱的方式撰寫，要么在章程前面的幾條闡述。

由于學校教育工作不僅具有很強的科學性，而且豐富多彩。我們以為學校章程采用分章式寫法較好。

3.寫作的基本要求

一要項目完備。既突出特點又照顧全面，重大問題不能有遺漏；二要結(jié)構(gòu)嚴謹。由總到分，要有合理的順序，體現(xiàn)嚴密的邏輯性；三要條理清晰。既單一又完整，一條表達一個中心意思，而且在一條中須完整表達，不交叉雜亂；四要明確簡潔。盡力反復提煉，用很少的話就把意思明確地表達出來；五要語言通俗易懂。直陳直述，多用詞語的直接意義，不用方言、口語，不用修辭手法，不用縮略語，不用“因為”“所以”“雖然”“但是”等關(guān)聯(lián)詞以及不用“不得”“不準”等詞語。

四、學校章程的制定

制定學校章程是建設(shè)現(xiàn)代學校制度的核心工作、基礎(chǔ)工作。一份質(zhì)量高的學校章程，往往具有六性：符合國法的合法性、學校發(fā)展的創(chuàng)新性、體現(xiàn)學校的特色性、實施操作的可行性、寫作格式的規(guī)范性、全員認同的共識性。而制定程序的完整性，不僅決定著學校章程質(zhì)量的高低，而且決定著章程的權(quán)威性。因而，我們要重視學校章程制定程序的完整性，既要“遵循民主、公開的程序”，以提高章程的質(zhì)量；又要遵循章程草案的提出--章程草案的審議--章程草案的核準--學校章程的公布等程序，以保證章程法規(guī)的權(quán)威性。

1.提高領(lǐng)導對章程功能的認識

《實施綱要》要求“到2015年，全面形成一校一章的格局”。現(xiàn)實情況是很多學校沒有章程，甚至有的學校領(lǐng)導認為“沒有章程，學校照樣運轉(zhuǎn)”。在建設(shè)法治中國的今天，學校領(lǐng)導要提高對學校章程功能的認識。制定學校章程，規(guī)范辦學行為，是深化教育體制改革、建設(shè)現(xiàn)代學校制度的客觀需要，是提高學校管理水平與效益的重要保障。而且，今天的改革是為明天鋪路——“深入推進管辦評分離”[3]學校自主管理之路。因而我們要以時不我待的緊迫感和夙夜在公的責任感行動起來，盡快結(jié)束“無章辦學”局面，實現(xiàn)“一校一章程”。

2.成立章程文本起草工作小組

中小學實行的是校長負責制，負責學校的發(fā)展是第一要務(wù)。而學校章程制定的質(zhì)量，關(guān)系學校發(fā)展的興衰。而且，時代的發(fā)展，要求當今的校長要有治理能力。我們以為校長的治理能力，就是善于運用章程——以法治方式處理各方面關(guān)系、管理各方面事務(wù)的能力。因而，學校章程的擬定，不請人“筆下生花”，成立以校長為主持人的起草工作小組，親自引領(lǐng)與指導起草工作，確保章程文本的質(zhì)量。

3.研討章程內(nèi)容與形式的寫法

起草工作小組的成員在學習和掌握國家頒發(fā)的有關(guān)教育法律法規(guī)及有關(guān)章程知識的基礎(chǔ)上，研討章程內(nèi)容與形式的寫法。《實施綱要》在“加強章程建設(shè)”中指出：“學校起草制定章程要遵循法制統(tǒng)一，堅持社會主義辦學方向的基本原則，以促進改革、增強學校自主權(quán)為導向，著力規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行規(guī)則，充分反映廣大教職員工、學生的意愿，凝聚共同的理念與價值認同，體現(xiàn)學校的辦學特色和發(fā)展目標，突出科學性和可操作性。”我們要深刻領(lǐng)會這個精神，從學校的校情出發(fā)，探討學校自身的優(yōu)勢、特點與特色以及教育發(fā)展的趨勢，擬定既有時代色彩，又能突顯學校業(yè)已形成的辦學傳統(tǒng)、好的經(jīng)驗與做法的要點。

值得指出的是，章程是辦學綱領(lǐng)性文件，條文的表述要努力做到既不空泛又不瑣碎，做出原則性說明，有指導意義、可操作就行。對于那些過細的但又是需要的要求與措施，可不寫入章程，另行制定一般的規(guī)章制度，作為章程的具體化和補充，逐步完善學校一般的規(guī)章制度，形成更加成熟、更加管用的制度體系，提高學校法治化、科學化水平。

4.組織教職工充分討論章程初稿

為使章程內(nèi)容體現(xiàn)國家教育要求和教師意愿的統(tǒng)一，取得教職工的認同，使章程具有可靠的思想基礎(chǔ)。同時，教職工是施行的主體，參與章程的制定，更易為大家所接受，樂于依章施教辦事。因此，校長要向教職工說明建章的意義和本校章程框架的構(gòu)想，激發(fā)教職工積極參與章程制定的熱情，并組織教職工分組充分討論，開展骨干教師專題探討，群策群力，集思廣益。對所提意見和建議，起草工作小組要及時匯總、討論、修改。

5.章程修訂稿提交“教代會”審議

教育部2011年頒布的《學校教職工代表大會規(guī)定》指出：“學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式”，要“聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議。”因此，學校將章程修訂稿提交教職工代表大會審議后，方可報送主管教育行政部門核準。“教代會”審議，堅持做到真正讓教職工暢所欲言，不搞形式主義，不走過場。起草工作小組要認真“全面聽取教職工代表大會提出的意見和建議，并合理吸收采納；不能吸收采納的，應(yīng)當做出說明。”經(jīng)學校決策機構(gòu)審定，形成正式的章程修訂稿。

6.學校章程報送主管部門核準

《實施綱要》指出：“普通中小學、幼兒園、中等職業(yè)學校章程，由主管教育行政部門核準”，“經(jīng)過核準的章程，應(yīng)當成為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)。”因而，學校要將正式的章程修訂稿，報送主管教育行政部門審核、批準、備案。一旦核準，就確立了章程在學校的“基本法”地位。這時可去掉“草案”兩字，并在章程標題下方正中加括號注明“某年某月某日××省××市××區(qū)教育局核準”。“經(jīng)核準的章程文本為正式文本。應(yīng)當以學校名義發(fā)布章程的正式文本，向本校和社會公開。”在章程附則中的最末一條注明“本章程自某年某月某日起施行”。這樣，章程制定工作才算完成。

參考文獻：

[1]袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革[N].人民日報，2013-12-17（7）.

[2]董洪亮.給學校松綁讓社會評價[N].人民日報，2014-01-30（18）.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.◆（作者系江西省特級教師）

□責任編輯：包韜略endprint