制定學校章程 推進依法治校

宋楚主

在法治理念高揚的時代，我們要切實轉變管理理念與方式，堅持用制度管權管事管人。制定學校章程，推進依法治校，“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度”[1]，“構建‘政府管教育、學校辦教育、社會評教育的新格局”[2]，是我們責無旁貸的歷史使命。

一、學校章程的含義

學校章程建設，是世界上許多國家立法的慣例。我國教育法律法規同樣有明確的規定要求。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，首次提出設立學校及其他教育機構，必須具備‘章程等基本條件。1996年國家教委制定的《小學管理規程》明確指出：“小學應根據《中華人民共和國教育法》和本規程的規定，結合本校實際情況制定本校章程。”2003年教育部在《關于加強依法治校工作的若干意見》中重申：“學校要依據法律法規制定和完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據。”2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020），強調“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校。”2012年發布的《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），明確提出“加強章程建設，健全學校依法自主管理的制度體系”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。從上可見，一系列的教育法律法規，明確了學校章程的法律地位，制定章程的主體是學校。

章程，《現代漢語詞典》解說為“書面寫定的組織規程或辦事條例”。2013年版的《現代應用寫作》解說為“章程是一個黨派組織、社會團體、企事業單位為保證其組織活動的正常運行，系統闡明自己的性質、宗旨、任務以及規定成員的條件、權利、義務、紀律及組織結構、活動規則，要求全體成員共同遵守的一種規則性文書。”

學校章程，是指學校立足時代對學校發展的要求和具體校情，為保證學校正常有效運行，依據相關的教育法律法規和教育規律，對辦學宗旨、培養目標、辦學理念、發展愿景、管理體制及運行機制、黨的監督、教職工民主管理、學校管理活動重大的和基本的問題，依法作出全面規范而形成的辦學規則性、自律性、綱領性文件，是學校內部管理的“基本法”。

二、學校章程的功能

學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分，是學校依法自主辦學的基本依據。章程的規范性，為人們的行為規定了一定的模式，有法的約束力，是學校所有成員的思想準則和行為規范。因而，學校章程最主要的功能在于給學校提供“依法自主管理的基本準則”，以促使學校依章治校，提高學校管理的法制化和規范化程度，實現學校科學、健康、持續發展。具體地說其積極作用有以下四點：

1.自主作用，激活學校發展動力

在政府直接指揮學校管得過多的情況下，很多學校領導習慣于“傳達式”的工作，上面布置什么就干什么。他們的決策是一種“再生決策”、執行決策。學校發展的動力是外在的。學校領導的依賴性大于自主性，執行性大于創造性。當下，政府對學校的治理逐步從微觀走向宏觀、從直接走向間接、從辦教育走向管教育轉變；同時，學校的章程建設，其宗旨是促進學校走向自主管理、自我發展、自我約束。這都是為了釋放學校的活力。時代的要求，必將激活學校自主發展的內在動力。學校的領導者要立改立行。不僅要善于運用章程引領，而且要勇于創新，逐漸向自主者、引領者、創新者轉變，從外控管理走向校本管理，實現法人治理，依法治校。

2.教育作用，促進辦學思想統一

對辦什么樣的學校？怎么辦？學校章程就辦學宗旨、辦學理念、發展愿景以及各項工作的開展都要做出明確的規范。學校教職工群眾是推動學校發展的決定性力量。有了精神的凝聚，才能協力同心。由于教職工在擬定章程中討論探求，在執行章程中深入領會。其教育作用，必將凝聚教職工正能量，促進全員辦學思想的統一，實現辦學思想成為大家共同的使命。共識形成合力。在工作實踐中，知曉要朝什么樣的聚焦點、著力點奮斗，充分發揮自身的潛能和智慧創造性地照章辦事，把學校章程的主要精神——辦學思想落到實處。

3.指引作用，促使校長學會用權

章程對學校內部管理體制及運行機制、黨的監督、民主管理、決策程序等做出明文規定，以形成尊重規則、倡導民主、強化自主的管理文化。不僅減少了學校的行政色彩，而且促使校長在獲得辦學自主權之后，如何才能用好這些自主權，為校長在決策中的行為指明了方向。以踐行群眾路線的精神，提高自我約束力，自覺地依章行事，發揮班子整體功能，決策公開，接受群眾監督，讓權力在陽光下運行，保證權力的正確行使，從而引領學校持續發展。

4.自律作用，引領教師自我管理

學校章程對教工共同遵循的方方面面做出了明確而具體的規定，是教師教書育人是與非的標準，具有自律作用。明確的標準導向，引領著教師自我管理。由于章程的法治意識逐漸深入人心，教職工在實際工作過程中，往往會自我決策、自我監督、自我約束。以章程規定的要求，自我反思，和自己的認識與行為進行比較。通過比較，調節自己偏離章程的思想和行為，或戰勝自己的惰性，或彌補自己的不足，自覺地為執行章程、依法執教或辦事而努力。隨著時間的推移，教職工會逐漸實現從“他律”到“自律”的轉變。

學校章程的功能還顯現在：它是社會了解學校的重要窗口，是學校對外的信譽證明，是政府監督管理學校的重要依據，是家長、社區主動支持學校參與學校管理的憑借，是社會作為督導評估學校的重要指標。

三、學校章程的寫法

1.章程的寫作格式

由標題、核準日期和行政機關、正文三部分組成。

標題。由學校名稱和文種類別組成。如：××省××市××學校章程。如果尚未得到主管教育行政部門核準，可在標題后加括號注明“草案”。

核準日期和行政機關。學校章程經主管教育行政部門核準后，才具有行政法規的效力。因而，要在標題下方正中加括號標出何時、何行政機關核準。如某年某月某日××省××市××區教育局核準。endprint

2.正文的兩種寫法

（1）分章式寫法。結構樣式為“總則+分則+附則”。這種寫法是以章為單位分成若干部分，篇下分章，章下分條，條下分款。

第一章是總則。總則是學校章程的綱領，概括性條文，對全文起統領作用。通常第一條是建章意圖，其方式是：“為了什么+依據什么+制定本章程”。然后分條陳述學校名稱、校園地址、學校性質、辦學規模、辦學宗旨、培養目標、辦學理念、發展愿景等。

分則是章程的主體，根據總則分章陳述各項工作具體性條文。行文時“分則”兩字隱去，以“第×章+該章標題”的方式出示。分多少章要視內容而定，各章標題也由各章內容而定。一般內容是：管理體制、運行機制（實行“理[董]事會領導下的校長負責制”的學校，還要對理[董]事會的組成、職責、權限、議事規則等作出明確規定）、教師隊伍建設、學生管理、教學工作管理、德育管理、教科研管理、體育衛生工作管理、校園文化管理、財產與財務管理、安全管理、學校與家庭、社區的協調等。

各章各條的序數，要依次順延。“第一章”、“第一條”一直連續下去，直到附則的第×章、第×條。條下可以分款，各款數獨立編次。有的款下還要分項，項下分目。章和條的寫法，一律采用漢字敘述詞表示，如“第一章”、“第一條”。款和項的序碼，采用漢字數詞，如“一”、“（一）”。目可不標號，用分行形式表示。一般不用阿拉伯數字表示章條款項的順序。

正文最后的第×章附則，是補充性條文，主要說明解釋權、修改權和實施日期。

（2）分條式寫法。不分章直接分條撰寫。每條可分款，款數獨立編次。這種寫法與分章式寫法不同之處，一是既不設總則、分則和附則，也不分章，直接從第一條寫起，依次排列下去，直到寫完；二是將總則中綱領性內容，要么以章程序言或總綱的方式撰寫，要么在章程前面的幾條闡述。

由于學校教育工作不僅具有很強的科學性，而且豐富多彩。我們以為學校章程采用分章式寫法較好。

3.寫作的基本要求

一要項目完備。既突出特點又照顧全面，重大問題不能有遺漏；二要結構嚴謹。由總到分，要有合理的順序，體現嚴密的邏輯性；三要條理清晰。既單一又完整，一條表達一個中心意思，而且在一條中須完整表達，不交叉雜亂；四要明確簡潔。盡力反復提煉，用很少的話就把意思明確地表達出來；五要語言通俗易懂。直陳直述，多用詞語的直接意義，不用方言、口語，不用修辭手法，不用縮略語，不用“因為”“所以”“雖然”“但是”等關聯詞以及不用“不得”“不準”等詞語。

四、學校章程的制定

制定學校章程是建設現代學校制度的核心工作、基礎工作。一份質量高的學校章程，往往具有六性：符合國法的合法性、學校發展的創新性、體現學校的特色性、實施操作的可行性、寫作格式的規范性、全員認同的共識性。而制定程序的完整性，不僅決定著學校章程質量的高低，而且決定著章程的權威性。因而，我們要重視學校章程制定程序的完整性，既要“遵循民主、公開的程序”，以提高章程的質量；又要遵循章程草案的提出--章程草案的審議--章程草案的核準--學校章程的公布等程序，以保證章程法規的權威性。

1.提高領導對章程功能的認識

《實施綱要》要求“到2015年，全面形成一校一章的格局”。現實情況是很多學校沒有章程，甚至有的學校領導認為“沒有章程，學校照樣運轉”。在建設法治中國的今天，學校領導要提高對學校章程功能的認識。制定學校章程，規范辦學行為，是深化教育體制改革、建設現代學校制度的客觀需要，是提高學校管理水平與效益的重要保障。而且，今天的改革是為明天鋪路——“深入推進管辦評分離”[3]學校自主管理之路。因而我們要以時不我待的緊迫感和夙夜在公的責任感行動起來，盡快結束“無章辦學”局面，實現“一校一章程”。

2.成立章程文本起草工作小組

中小學實行的是校長負責制，負責學校的發展是第一要務。而學校章程制定的質量，關系學校發展的興衰。而且，時代的發展，要求當今的校長要有治理能力。我們以為校長的治理能力，就是善于運用章程——以法治方式處理各方面關系、管理各方面事務的能力。因而，學校章程的擬定，不請人“筆下生花”，成立以校長為主持人的起草工作小組，親自引領與指導起草工作，確保章程文本的質量。

3.研討章程內容與形式的寫法

起草工作小組的成員在學習和掌握國家頒發的有關教育法律法規及有關章程知識的基礎上，研討章程內容與形式的寫法。《實施綱要》在“加強章程建設”中指出：“學校起草制定章程要遵循法制統一，堅持社會主義辦學方向的基本原則，以促進改革、增強學校自主權為導向，著力規范內部治理結構和權力運行規則，充分反映廣大教職員工、學生的意愿，凝聚共同的理念與價值認同，體現學校的辦學特色和發展目標，突出科學性和可操作性。”我們要深刻領會這個精神，從學校的校情出發，探討學校自身的優勢、特點與特色以及教育發展的趨勢，擬定既有時代色彩，又能突顯學校業已形成的辦學傳統、好的經驗與做法的要點。

值得指出的是，章程是辦學綱領性文件，條文的表述要努力做到既不空泛又不瑣碎，做出原則性說明，有指導意義、可操作就行。對于那些過細的但又是需要的要求與措施，可不寫入章程，另行制定一般的規章制度，作為章程的具體化和補充，逐步完善學校一般的規章制度，形成更加成熟、更加管用的制度體系，提高學校法治化、科學化水平。

4.組織教職工充分討論章程初稿

為使章程內容體現國家教育要求和教師意愿的統一，取得教職工的認同，使章程具有可靠的思想基礎。同時，教職工是施行的主體，參與章程的制定，更易為大家所接受，樂于依章施教辦事。因此，校長要向教職工說明建章的意義和本校章程框架的構想，激發教職工積極參與章程制定的熱情，并組織教職工分組充分討論，開展骨干教師專題探討，群策群力，集思廣益。對所提意見和建議，起草工作小組要及時匯總、討論、修改。

5.章程修訂稿提交“教代會”審議

教育部2011年頒布的《學校教職工代表大會規定》指出：“學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式”，要“聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議。”因此，學校將章程修訂稿提交教職工代表大會審議后，方可報送主管教育行政部門核準。“教代會”審議，堅持做到真正讓教職工暢所欲言，不搞形式主義，不走過場。起草工作小組要認真“全面聽取教職工代表大會提出的意見和建議，并合理吸收采納；不能吸收采納的，應當做出說明。”經學校決策機構審定，形成正式的章程修訂稿。

6.學校章程報送主管部門核準

《實施綱要》指出：“普通中小學、幼兒園、中等職業學校章程，由主管教育行政部門核準”，“經過核準的章程，應當成為學校改革發展、實現依法治校的基本依據。”因而，學校要將正式的章程修訂稿，報送主管教育行政部門審核、批準、備案。一旦核準，就確立了章程在學校的“基本法”地位。這時可去掉“草案”兩字，并在章程標題下方正中加括號注明“某年某月某日××省××市××區教育局核準”。“經核準的章程文本為正式文本。應當以學校名義發布章程的正式文本，向本校和社會公開。”在章程附則中的最末一條注明“本章程自某年某月某日起施行”。這樣，章程制定工作才算完成。

參考文獻：

[1]袁貴仁.深化教育領域綜合改革[N].人民日報，2013-12-17（7）.

[2]董洪亮.給學校松綁讓社會評價[N].人民日報，2014-01-30（18）.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.◆（作者系江西省特級教師）

□責任編輯：包韜略endprint