我國財政收入分配職能弱化問題及其破解——基于部門利益視角的國民收入分配現象與思考

江依妮

（廣東行政學院省情研究中心，廣州510053）

當前，我國國民收入分配不公平的特征已經越來越明顯。從一定意義上說，這表明財政作為國民收入分配的主要手段，并未有效發揮其調節財政收支活動、滿足人們公共需要、實現公平分配的作用。財政收入分配職能的弱化，與我國當前的財政與行政管理體制改革不到位，“政府權力部門化，部門權力利益化”的現象不無關系，可以說，部門財力切割與固化嚴重，大大削弱了財政的分配職能。

一、我國財政收入分配職能弱化的表現

美國財政學家馬斯格雷夫指出，收入分配是財政的三大職能之一。財政的收入分配職能是指財政通過收入再分配來調節初次分配形成的收入分配差異，促進社會公正、公平，維護社會穩定。[1]財政調節收入分配的主要手段和方式有兩種，一是稅收調節，其中直接稅起主要作用，例如個人所得稅、企業所得稅、房產稅等；二是通過財政支出，為民眾提供政府救濟、扶貧、補貼、社會保障、實施義務教育、醫療等等。財政的收入分配應當在“維護公正、兼顧均平”的大原則下，使前者主要發揮收入分配中“高端調低”的功能，而后者則主要發揮“低端托底”的功能，從而抑制、縮小收入懸殊。[2]

一直以來，我國政府都在強調保障民生、強調收入分配改革，力圖通過合理調整財政支出的水平和結構，將更多的財力投入到公用領域，促進基本公共服務的均衡供給。然而，盡管我國經濟發展快速，財政收入增長迅猛，但是居民收入在國民收入分配中的比重下降、收入差距擴大、公共服務不足等問題仍然比較嚴重。當前我國國民收入分配格局呈現出政府與居民之間以及居民與居民之間的收入分配不公平的現象。這表明，我國財政調節收入分配的職能弱化，沒有很好地發揮其應有作用。

（一）國民收入分配向政府傾斜

很多學者指出，中國當前各種主要的經濟和社會問題究其根源就是政府占據了大量的社會財富，“國進民退”。[3]無論從我國國民收入的最終分配結果看，還是從再分配的過程來看，國民收入分配存在向政府傾斜的現象。[4]近十年來，中國財政收入的增長率遠超經濟增長率（如圖1所示）。2005年以來（2009年除外），全國財政收入的增長率一直以接近或超出20%的速度增長，而GDP增速則維持在10%左右。此外，國家財政收入的增長速度更是遠遠高于城鄉居民的收入增長速度。毋庸置疑，在我國，政府是社會財富的主要獲益者。政府主要通過三種方式占有社會資源：一是通過稅收、收費和通貨膨脹等形式向社會汲取財富；二是政府通過國有企業獲取利潤分紅；三是政府開發國有資源獲取收益。最明顯的例子是政府通過土地財政獲取稅收和非稅收入，以經濟較低迷的2009年為例，我國土地出讓金1.5萬億元，比2008年增加140%，約占當年GDP的4.47%。政府通過這些方式，維持了財政收入的長期高速增長。

（二）公共服務供給不足且不均

向公民提供大致均等的基本公共服務是實現財政收入分配職能的重要手段之一。然而，有研究發現，長期以來我國政府財政收入占國民可支配收入的比重持續上升，再分配環節中社會福利支出占國民可支配收入的比重卻在下降。[5]不少學者也指出，當前我國正面臨著公共需求全面快速增長與公共服務不到位、公共產品嚴重短缺的突出矛盾，主要表現在就業、公共醫療、義務教育、社會保障、公共安全和環境保護六個方面。[6]同時，由于區域發展不平衡以及戶籍制度的福利限制，使得我國公共服務的供給不平等問題也十分緊迫。

（三）居民收入差距仍在擴大

長期以來，我國的財政收入分配職能未能有效緩和城鄉之間、地區之間和行業之間收入差距擴大的問題。2011年中國社會科學院發布的《農村經濟綠皮書》指出，土地制度和戶籍制度的缺陷難以克服，城鄉管理體制之間尚存巨大鴻溝，以致城鄉居民收入差距仍在擴大，收入差距達3.23比1。國家統計局2006年的一次調查顯示，占中國人口10%的最富有人群掌握著國家50%的財富，而占人口10%的最貧困人口只擁有國家1.4%的財富。[7]在樓價高漲的10年間，居民間的收入差距更是與房子密切掛鉤。日前，人民日報有文章犀利地指出“辛苦幾十年不如單位一套房”。[8]

二、財政的國民收入分配職能弱化之原因剖析

我國財政國民收入分配職能弱化這一問題的產生有著深刻的制度性原因。在決策與執行不分的行政運行機制下，政府部門利益的膨脹，使得橫向上部門肢解政府權力，形成財力割據與固化，并引發縱向上的財權上收，地方政府財政自主性喪失，公共服務能力不足，最終導致財政的國民收入分配職能難以有效實現。

（一）“政府權力部門化，部門權力利益化”，形成部門財力切割與固化

我國的政府部門設置脫胎于計劃經濟時期“條塊分割”的行政管理體制，一直以來條條管理不斷加強，形成了部門分立、各個部門從中央到地方自成體系的條條格局，部門中心主義被強化，這是部門利益產生的體制根源。[9]我國政府權力配置部門化的問題十分嚴重，長期以來，政府部門掌握了大量的行政審批權，而官僚個體和組織都是有自身利益的“理性經濟人”，[10]一些政府部門利用這些權力為本部門謀取利益，瓜分財政資源為本部門所用，并通過“條條”管理傳遞下去。當前，我國政府部門利益的固化與膨脹已經十分突出，嚴重影響到財政分配職能的有效實施，導致政府部門之間爭利、部門利益固化，弱化了財政宏觀調控力。

1.政府權力部門化，財政分配權被部門肢解。在“條塊分割”體制下，各部門都擁有各自領域的行政審批權，而這些審批權事實上意味著財政分配的權力?，F在除土地出讓審批、設立外商投資企業、城鄉規劃等少數事項外，其它事項幾乎都是由各個部門管理。[11]部門可以直接利用其掌握的某種具體行政權力來獲取部門利益，并不斷進行權力擴張。中央的大多數部門都有財政資金“二次分配”權，部門各自為政，條塊分割，致使“跑部錢進”空間大，財政職能在事實上被各個部門肢解。[12]這也導致了財政分配的碎片化和小型化，形成財政資金的“撒胡椒面”。部門對財政分配權的分割必然會造成財政宏觀調控能力的減弱，形成“強部門”“弱政府”的局面，其后果就是財政分配的低效益、人情化及腐敗的滋生。

2.部門利益法定化。中央部門廣泛存在借法律規章來鞏固、謀取部門利益的現象。目前，我國人大立法機關的法律監督約束作用十分有限，人大常委會審議的法律草案有75%—85%由政府部門起草。有些政府部門利用政策資源優勢，在制定有關法律草案時，千方百計為部門爭權力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權。[13]常見的做法一是以立法形式，增設政府部門內的機構與人員編制，擴大財政供養人口；二是以法規形式設立收費。我國省及以下各級政府及其所屬部門，都在制定收費政策上有一定的自由裁量權；三是通過立法設立不當處罰。部門利益法定化的后果就是部門利益的觸角不斷向社會延伸，與公民爭奪社會資源。

3.預算管理碎片化，部門利益難以監控。到目前為止，我國一直沒有建立一個科學有效的預算體制，以規范中央與地方政府之間以及政府各個部門之間的資金管理權限。一方面，在計劃經濟時期形成的預算分配權“碎片化”的格局仍然存在，預算編制的塊狀化、部門分割、交叉重復，以及預算審核的形式化、隨意性問題突出。[14]另一方面，我國人大代表的職業化程度不高、會議時間短，人大的預算審核往往徒具形式，難以起到實質性的監督作用。而且我國名義上引進“零基預算”，但在實質運作上仍是按“基數預算”進行，即在上年預算基數基礎上逐年上調。因此，在部門利益法定化的情況下，我國很多的有關財政支出政策可以說是建立在對部門既得利益的確認上，導致財政開支剛性。[13]這使得部門利益得以保護和固化，部門利益對預算體系的控制實際形成。在預算體制碎片化的情況下，資金很難統籌安排，財政的分配權力被嚴重削弱。

（二）財力切割與固化強化了縱向集權，弱化了地方財政分配作用

部門利益固化意味著政府部門分割了財政分配權力，財政收入不斷向上集中，被掌握在各大部委手中，它們利用手中的資金審批權謀取更多的利益，往復循環、積重難返，縱向集權不斷加強，地方政府財政自主的空間越來越小。

1.中央對地方的集權加劇。中央政府部門主導決策權并肢解財政分配權的后果，就是地方政府財力被上收和“跑部錢進”現象的常態化。一方面當前分稅制下，地方政府財力日益削弱，部門利益的擴張更加劇對地方財力的上收和事權的下移，在許多政策制定上“中央請客地方買單”的現象大量存在；另一方面，各大部門都掌握著大量的資金分配權力，中央部門在保證自身利益的前提下進行資源分配，難以做到公平公正，從而造成政府間的財政分配不公平，進而在緩解地區之間的財力不平衡上也效果不佳。

2.政府對社會的集權加劇。地方財力空虛但職責繁雜，必然引發地方政府向社會伸出“攫取之手”：一是通過稅收、土地財政等方式汲取社會財富為己所用；二是 “吃飯財政”現象突出，而在保障民生、服務社會的職能上，不能合理發揮作用；三是過于重視發展經濟增加財政收入，有時甚至直接干預市場。地方政府對社會的集權加劇，其財政的收入分配調節作用也被大大削弱。

（三）地方財政分配地位的弱化加大了國民收入分配不公問題

地方財政分配職能的弱化直接影響了整個國民收入分配的良性發展。在政府內部，上下級政府間的財力分配不科學，政府間的財力均衡難以實現；在政府外部，地方政府不斷向社會掠奪財富，公共服務能力不足，難以發揮再分配的作用。

1.“跑部錢進”，轉移支付的均等化效果不足。在部門主導財政分配的橫向分權現狀下，轉移支付缺乏有效的整合機制，政出多門、條塊分割，往往造成重復立項與支持不足同在、投入不足與低效浪費并存。這樣的轉移支付缺乏制度上的公平性，能否獲得財政轉移某種程度上取決于“跑部錢進”的力度。地方“跑部錢進”的主要對象就是有審批權的中央部委，而“錢”就是各部門掌握的專項轉移支付資金。目前，我國專項轉移支付門類繁多，且資金的流向透明度不高，隨意性較大。“會哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。地方政府常常通過付出一定的人力和財力，通過拉關系、建交情，以爭取中央部委的資金和項目。這也導致了“權力尋租”等腐敗現象的發生，而通過公平分配轉移支付來平衡地區財力差距的目標也更難實現。

2.基層政府公共服務能力弱化。目前，我國財力縱向集權的加強直接導致了基層政府入不敷出的財政困境。目前，各級政府之間事權劃分不清，必然會出現相互轉嫁責任的現象，上級政府由于擁有超然地位，有權決定它與下級政府的事權劃分，其結果就是事權的逐級下移?；鶎诱聶喽喽敊嗌?，使得基層政府公共服務供給困境加劇，導致地方政府在教育、醫療、住房等領域的公共服務支出受限，調節本地居民收入再分配的職能也難以實施。

3.土地財政現象突出。“財權上移，事權下移”的背景下，地方政府缺乏可持續發展的財政汲取能力，絕大多數地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發方面，導致土地價格不斷上漲，房價也不斷上漲，土地財政現象難以遏制?！蛾P于2010年中央和地方預算執行情況的報告》顯示，2010年國有土地使用權出讓金額超過2.9萬億元，完成預算的213.2%（即超出預算113%），占政府基金收入的89%、全國財政收入的35%。土地財政在一定程度上緩解了地方政府的財力困難，但日益推高的地價和房價，也將國民收入分配公平、政府財政健康和經濟可持續發展引入了危機之中。

三、加強體制改革，充分發揮財政在國民收入分配中的作用

加強財政在國民收入分配中的地位和作用，必須深刻認識到我國目前的“部門利益”問題，著力改革決策與行政不分的行政體制和零碎化的財政分配方式，實現決策權回歸黨委、人大、政府三大決策機構，執行責任落實到行政執行部門的目標。

（一）改革行政體制，政府決策與執行分離

防止部門利益行為的關鍵是，政府決策與執行分離，部門將行政審批權歸還于政府決策機構。這樣將使得財政資金的分配權力集中，而各部門能更好地負責所在領域業務的執行與監管，不僅可以保證政府決策的質量，而且有利于政策執行效率的提高。

1.集中財政決策權。強調政府的決策主體地位，實現政府決策權力的科學集中。應當從三個方面入手，一是實現政府決策主體多元化和決策程序科學化，防止權力被部門肢解，組織社會聽證并強化各級人大的作用；二是建立政府決策信息體系，實現利益表達、利益整合、政策制定與監督等程序的科學合理運作；三是轉變政府職能，合理縮小行政審批范圍，減少政府對市場和社會的直接干預。

2.部門行使執行責任。各大部門應當明確其作為執行機構的權限與職責，要加強橫向集權。一是強化部門的專業技術指導權力，將其項目審批權、財政分配權向政府決策部門轉移，保留部門在這些項目審批和財政資源分配上的建議權而不是絕對的支配權；二是優化工作流程，進行大部制改革，將一些相互關聯但分散在不同部門的工作，進行整合壓縮、集中資源，由一個組織負責運作。

（二）改革縱向財政體制，加強地方政府公共服務能力

改變當前縱向過于集權的局面，賦予地方政府更多的財政自主性，增強地方政府提供公共服務產品和服務的能力。這就要合理劃分中央與地方的權限與職責。

1.加強中央權威性，擴大地方財政自主權。中央對地方的權威，通過立法、財政、行政權威體現。中央政府權力必須相對集中，要確保中央政府政令暢通，破除部門利益的割據與固化。與此同時，應在保證中央政府宏觀調控的前提下，更多賦予地方必要的財政權力，使其能夠依據法律、法規和宏觀政策，自主決定本地區事務，形成中央政府有權威、地方政府高效有活力的格局。

2.科學界定中央與地方政府事權。目前，制約基層政府公共服務能力的主要問題是財力不足與事權過多。因此要合理界定各級政府事權，使地方政府能夠有效提供滿足當地居民需求的基本公共服務。同時，通過法律形式規范中央與地方政府的事權，以消除政府職能中的“錯位”、“越位”和“缺位”現象。

3.合理運用轉移支付手段。這是消除財政分配中“跑部錢進”現象，減少轉移支付不透明性、主觀性和隨意性的重要措施之一。一要規范轉移支付的形式，降低專項轉移支付的比重，提高一般性轉移支付比重；二要建立科學的量化指標體系和客觀標準，提高因素法在轉移支付規模中的比重，按照支出責任與實際財力相統一的原則撥付資金；三要加強支付資金使用情況的監督與檢查，以避免挪用與浪費。

（三）創新財政分配方式，破解部門財力固化

要完善政府的財政分配職能，在改革行政管理體制的同時，必須從財政管理體制入手，通過競爭性財力分配、零基預算與績效預算，解決部門替代政府分配資源、固化自身財政利益的問題。

1.在中央層級實施競爭性財力分配。應當倡導在中央層級實施競爭性財力分配，這種分配方式將財政資金的決策權、執行權和監督權相互分離，能夠有效解決以往資金分配工作中存在的職責不清、財力分散、監管困難等諸多難題。競爭性分配方式以公平公開公正為原則，引入專家評審機制，在媒體和監控部門等第三方的監督下，對資金申請者進行評審，由資金申請單位提供更充分、更有說服力的申請理由。這種財政分配方式，能夠有效地集中財力辦大事，也有利于調動地方政府積極性，并能使資金分配和運用更加科學合理。

2.繼續推進零基預算改革，打破部門財力割據。零基預算的核心是打破基數加增長的預算編制方法，預算項目及其金額的確定不受以往年度“既成事實”的限制，每個項目及金額都被當作一項備選方案，系統地進行“成本-效益”分析和評估。[15]這種預算方法能夠有效突破各大部門財力固化的難題。零基預算改革可通過五大步驟來實施：一是劃分和確定“預算單位”；二是編制本部門預算方案；三是進行“成本-收益”分析；四是審核分配資金；五是編制并執行預算。

3.廣泛實施績效預算，建立績效問責機制。績效預算的核心理念是，根據項目的預期績效來分配預算資金，從而增強部門使用財政資金的責任性?？冃ьA算的特點是強調預算資金的使用“績效”和“責任性”，體現了“理財有規、用財有效”原則。[16]實施績效預算要求預算分配采用競爭性分配方式，并包含了零基預算的優先排序技術，有助于打破部門利益分割，破解財政分配困局，盤活和節約大量的財政資金。此外，全過程的績效問責機制將促使政府部門提高工作效率，保障財政資金的有效使用。通過績效預算分配與監督，化解部門財力割據，財政的收入分配職能才能有效實現。

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