日本城市可持續發展的經驗及啟示

曾 珠

（成都學院經濟管理學院，成都610106）

引言

“城鎮化”是黨的十八大和去年“兩會”的重要主題。目前，全球生活在城鎮的人口歷史上第一次超過了世界總人口的50%。在世界經濟快速發展和經濟全球化的背景下，各國對城市基礎設施和自然資源的需求飛速增長。而如何推動城市可持續發展，也成為全球共同關注的問題。

可持續發展是科學發展觀理論體系的一個重要組成部分，也是在世界范圍內取得廣泛共識的現代發展理念。城市在現代社會中占據中心和主導地位，既是各類可持續發展問題的高發地、矛盾交織的難點和焦點，又是全社會可持續發展能力建設的行動重點和戰略支點。促進城市可持續發展，對于一個地區、一個國家乃至世界的發展意義重大、影響深遠。[1]諾貝爾經濟學獎得主、世界著名經濟學家斯蒂格利茨說，中國的城市化與美國的高科技發展，將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。中國城市化不僅給中國，而且將給全世界發展注入強大的動力。世界銀行最新報告《城市規劃、連接與融資——現在：城市的優先重點》稱，如果現在所做的基礎設施、住房與公共服務投資實現高效率和可持續性，快速城市化就能給發展中國家帶來長期的經濟、社會和環境效益。

當前，我國正處在城市化率由30%到60%之間的城市化快速推進期。全國城市化水平由2000年的36.3%提高到2008年的45.68%，年均提高1.17個百分點，是1949年至2000年間年均提高0.5個百分點的2.34倍。[2]2011年的中國內地城市化率首次突破50%，達到了51.27%。這意味著中國城鎮人口首次超過農村人口，城市人口從1.7億增加到6.91億，中國城市化進入關鍵發展階段。預計到2050年城市化率將提高到75%以上，這一數字不僅意味著人口的遷移，也意味著中國經濟發展的軸心和社會各領域變革的重點已經轉向了城市，進入了一個新的歷史發展階段。

發展經驗表明，城市規模迅速擴張和城市設施高強度建設的城市化加速期，是城市面臨可持續發展壓力和問題最大最集中的敏感時期，也是城市可持續發展基礎和能力建設最為關鍵的時期。所以，我國城市特別是近幾年來迅速崛起的區域中心城市，正處于可持續發展的敏感時期和關鍵階段。2012年11月28日，李克強會見世界銀行行長金墉時指出，“未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”。而之后的中央經濟工作會議也提出，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。那么，如何在科學發展觀的指導下，推進城市可持續發展，已成為我國城市建設面臨的重大而緊迫的課題。

中國的城市化是一場自下而上的偉大實踐，在實踐的過程中有許多重大的課題值得我們去深入地研究。我們需要吸取西方發達國家在城市化過程中的經驗和教訓，深入地研究中國城市化的特殊規律。而中日兩國同為東亞經濟強國，由于它們具有發展水平層次上的互補性、經濟利益上的相似性、地理位置上的相臨性、文化傳統上的相近性、經濟高速增長期的相通性，研究日本在城市可持續發展方面的建設做法，對我國的城市可持續發展戰略有著現實的指導和借鑒意義。

一、日本城市可持續發展的經驗

日本的城鎮化過程同樣也面臨一系列經濟社會問題：人口大量向大城市集中；汽車化導致交通擁堵；工業化產生空氣污染和河流污染。同時由于社會基礎設施建設速度跟不上，帶來能源緊缺、廢物處理的問題。在老齡化的背景下，醫療服務的問題也越來越顯著。[3]在推進城市可持續發展方面，日本所采取的應對措施可以歸納為以下三個層面：

1.宏觀政府層面。日本的經濟社會發展模式是政府主導型。政府從宏觀上對日本城市可持續發展的戰略規劃制定、法律框架確立、產業政策傾斜、技術創新體系構建等方面都起到了關鍵性的指導作用，具體表現在：在政策扶持方面，政府出臺回收獎勵政策、稅收優惠政策、廢棄物再循環價格優惠政策，補助中小企業環保技術開發，對引進3R技術的企業提供低利率，對引進再循環設備的企業減免部分稅收。在法制建設方面，日本政府積極建立健全各層次的法律保障體系。比如，日本自上而下制定了綜合性的循環利用法，分為四個層面：第一層面是基本法，即《推進形成循環型社會基本法》；第二層面是綜合性法，有《廢棄物處理法》《促進資源有效利用法》；第三層面是具體物質產品法，有《容器和包裝材料循環利用法》《家用電器循環利用法》《食品循環利用法》《建筑材料循環利用法》《汽車循環利用法》；第四層面是綠色采購法，即對循環經濟的物質輸入端進行倡導性采購的綜合性法律，以及對不同行業的廢棄物處理和資源循環利用的法律規定。[4]目的是促進日本的經濟社會管理逐步實現由行政主導型向法制主導型的轉換。

2.中觀產業層面。二戰后日本經濟先后經歷了復興時期、高速增長期、穩定增長時期、結構調整時期，直到現在的全球化時期，日本政府一直都把產業結構優化放在首位，這可以通過日本支持的產業發展類別來說明。50年代日本大力支持的主導產業主要是紡織，60年代初主要是煤炭、鋼鐵，60年代后期為機械、化纖，70年代為汽車，80年代初期為家電，80年代后期為計算機、新材料等高科技產品。在此過程中，日本采取了經濟手段和行政手段并用的方式，引導產業結構調整，使其經歷了一個勞動密集型—資本密集型—技術密集型—知識密集型的過程，從而促進了整個日本城市的可持續發展。

3.微觀企業層面。日本企業生產經營所追求的目標是環保化。企業把生產效率和環境效率統一起來，從原料采購到生產制造、最終到銷售和廢棄物處理，全過程都必須遵循環保的要求。日本的大型企業均以保護生態環境為己任，將推動社會的可持續發展與自身企業文化和責任緊密相連，將可持續發展理念融入企業靈魂。如住友電工提出的“以可持續發展企業為目標”；大金工業提出“沒有良好的環境就無法發展事業”的環境經營理念；松下提出以電子產業No.1的“環境革新企業”、“構建智能城市”為目標；島津制作提出“為了人類和地球的健康”的發展理念；永旺則以“實現低碳社會、保護生物多樣性、有效利用資源和應對社會課題”為實現可持續發展的基本方針。日本企業在經驗實踐中，紛紛研發并普及節能減排技術，開發各種節能產品。比如，大阪燃氣研發了燃氣空調設備、液化天然氣冷能利用技術、熱電聯產發電系統等，提出了燃氣與太陽能并用實現“自家發電”技術；松下連續推出尖端節能產品和技術，并把CO2排放量作為關鍵的經營指標。同時，日本企業還注重提高自身建筑中的能源利用率，比如，永旺的伊丹昆陽店，大面積采用太陽能發電，商場的外墻指示燈、停車場、餐飲處、洗手間及各通道均采用LED光源，路面鋪設再生瀝青和再生保水性鋪裝板，停車場采用再生木材和再生塑料輔助停車等。此外，日本很多企業還自發開展植樹造林活動，比如，大金工業在印尼開始恢復森林的“綠墻”項目；永旺已在9個國家累計植樹近千萬棵，并不斷開展“綠化故鄉”等活動；松下制定了在10年內種植100萬棵樹的目標。[5]

二、我國城市可持續發展的制約因素

隨著城市化水平的快速提高和城鄉一體化進程的逐步加快，我國城市環境問題日益復雜。預計未來15年，全國城鎮化率每年提高0.8%，每年新增城鎮人口1500萬人，城鎮化率會保持在50%～60%，城市人口、資源與能源消耗將持續增長。傳統的城市環境問題尚未徹底解決，許多新的環境問題和挑戰還將不斷顯現，這必然會制約我國城市的可持續發展。

1.宏觀政策方面。近年來，城鄉建設部等部委發布了國家低碳城市標準、國家園林城市標準、國家節水型城市標準、國家宜居城市標準、國家森林城市標準、國家生態城市標準、國家數字城市標準等涉及城市發展的部門文件，但這些研究和文件基本都是從衛生、宜居、旅游等城市管理的某一方面或某幾個方面提出的指標體系，并沒有涵蓋城市可持續發展的經濟、社會、環境的各個方面。2007年國務院下發了《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，其中提出了“建立資源開發補償機制、建立衰退產業援助機制和完善資源性產品價格形成機制”。我國部分城市也圍繞可持續發展提出了一些好的做法和機制。但是總體來說，我國現有的相關法律法規并不完善，具體的可操作性政策意見和相關標準缺乏，針對不同類型城市的可持續發展機制建設仍然滯后于城鎮化的發展速度，遠遠不能滿足城市可持續發展的需要。

2.客觀環境方面。當前及今后一段時期，城市化加速以及人口的快速增長，導致我國城市的環境建設仍然存在巨大壓力。從城市資源方面來看，城市水資源短缺，機動車保有量持續快速增加，生活污水、垃圾等廢棄物產生量大幅攀升，污染物排放總量超過環境容量。近10年來，我國城市生活污水排放量每年以5%的速度遞增，但全國城市生活污水集中處理率不足60%。[6]住建部的一項調查數據表明，目前全國有三分之一以上的城市被垃圾包圍。全國城市垃圾堆存累計侵占土地75萬畝。城市生活垃圾產生量以每年5%～8%的速度增加，全國雖有近80%的城市對生活垃圾進行了無害化處理，但許多城市處理能力不足，垃圾處理處置設施運行效率低下。從城市基礎設施來看，我國的城市環境基礎設施建設遠遠跟不上城鎮化進程的速度。即使是中國的發達城市，進行橫向比較的話，也與我們的經濟大國地位不相匹配。根據美世咨詢公司發布的《2012美世城市基礎設施排名》和《2012美世全球城市生活質量調查排名》，中國內地城市中上海、北京排名分別為第86和93位，南京、成都分列第117和118位。此外，全國各地區間城市環境質量、環境建設及環境管理水平也有較大差異。在環境質量方面，東部地區城市普遍優于中西部地區城市；在城市環境基礎設施建設方面，東部地區普遍好于西部地區，西部地區則好于中部地區；而城市環境管理水平方面，也與各地區經濟發展狀況、技術水平和管理能力大致相當。由此可見，西部地區在環境質量、城市環境管理水平、工業污染防治、環保能力建設方面亟需提高；中部地區的環境質量和城市環境基礎設施建設都需要進一步加強。

還應該看到的是，在我國的城市化發展過程中，出現了一些有別于西方國家的城市現象，如亦城亦鄉的“灰色區域”的出現、大城市的擴展輻射與農村自身城鎮化的雙向運動，等等。那么，如何借鑒西方發達國家的經驗，來促進我國的城市可持續發展，這是下文擬探索的問題。

三、日本城市可持續發展對我國的啟示

1.宏觀政府層面。在外部環境建設方面，政府需要順應國際上城市環境相關標準的需要，修改完善并建立適合我國國情的城市指標體系。全球城市指標機構（GCIF）通過與聯合國人居署、地方環境行動國際委員會、世界銀行、多倫多大學、世界發展研究中心、經合組織及聯合國環境規劃署的合作，研究建立了一套城市指標體系，以生活質量和城市狀態兩個方面來評價城市發展狀態。2012年7月，成立了ISO/TC 268/WG2全球城市指標工作組，加快了推動城市指標體系GCI成為國際標準的進程。GCI圍繞城市居民生活質量，建立了20個方面的指標，其中涉及城市的財政、公民參與、溫室氣體等敏感指標。在GCI正式成為國際標準之前，中國政府應開展試評估工作，事先找出我國城市發展中的不足，以便在以后的實際運行中更好地應對該項國際標準。這也可為下一步結合我國城市發展的實際情況，制定符合我國需要的國內標準打下基礎。在內部環境建設方面，政府要強化法制建設，通過各級職能部門發揮其組織、協調作用，制定和執行經濟發展計劃，指導國民經濟有步驟地發展。根據不同階段經濟發展目標的不同和對國內外環境、主客觀因素的分析，在經濟戰略和對外貿易體制的選擇上要有一定的靈活性，充分發揮權威協調作用。同時，要引導企業進行標準化質量生產，提高國際競爭力，在健全和完善各類指標體系的基礎上，為企業間的充分競爭提供一個良好公平的國內環境。

應該看到的是，中國目前正處于經濟體制轉型階段，而政府在經濟轉型期要把握好開放與保護的度。市場經濟并不否認政府的宏觀調控。相反，政府的有效指導和干預是市場經濟正常運轉的有力保障。日本的經驗表明，即使中國對外貿易體制向更開放的狀況轉變，在一些具體體制形式的選擇、開放順序的設計和宏觀經濟政策的配套方面，仍有較大的選擇余地，可以因時因地進行調整。在這個過程中，政府可以而且應該積極發揮宏觀調控職能，處理好開放與保護的關系。

2.中觀產業層面。我國的城鎮化發展滯后于工業化和農業現代化。根據國家統計局的數據，2011年我國城鎮人口比重為51.27%，明顯低于第二、第三產業就業人員在全國就業人員中65.2%的水平，所以必須加快經濟結構調整。而經濟結構調整首先就要優化產業結構，實現三大產業之間及其內部關系協調和升級，將三大產業的產值和勞動力比例由目前的“二、三、一”結構調整為“三、二、一”結構，通過增強創新能力，在改造提升傳統產業的同時，大力發展戰略性新興產業。而新型城鎮化必然涉及城市產業的發展及其與城市發展的關系，我國各類城鎮必將沿著早期成本效率為追求的工業集中階段、中期競爭優勢為追求的產業集聚階段、未來創新驅動為追求的新城區新社區階段的發展路徑逐步發展。具體來說，可以從以下幾個方面來著手：

（1）在產業保護方面，運用合理的產業保護措施對本國需要扶持的幼稚產業、新興產業等進行保護。這些產業目前的發展基礎還比較弱，但未來的發展勢頭良好，前景可觀，對國民經濟有不可低估的拉動作用。我們對這些暫時處于比較劣勢的產業，需要設置一段時間的保護期，再慢慢加大開放力度，采取相關的激勵措施，逐步將其轉化為優勢產業。當然，對這些幼稚產業、新興產業等，要科學地界定它們的內涵和范圍，正確選擇符合條件的產業，確保這些產業的發展與產業結構的優化相一致，確保在未來國民經濟發展中發揮支柱作用。另外，還需要科學地界定對它們的保護力度，制定階段性保護目標，盡量避免保護過程中產生的負面效應。我們可以根據國家產業政策以及各行業的具體條件和發展水平，選擇那些具有巨大需求潛力和一定基礎的行業進行重點保護，對這些行業從研發、投入、稅收、信貸等方面加大政府扶植的力度。

（2）在產業培育方面，我們要大力培育民族產業。在如今的知識經濟時代，新的國際分工格局正在形成過程中，中國傳統的勞動力比較優勢已經逐步喪失。要想在未來的國際市場上獲得長久的經濟利益，我們必須向日本學習，進行自主創新。有資料顯示，日本引進技術時期，平均花1美元引進，要花7美元進行消化吸收和創新。以汽車業為例，中國汽車產業通過原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，取得了一系列重大技術創新成果。2012年，中國汽車產銷都超過了1900萬輛，連續4年保持世界第一。然而，105萬輛的出口量只占汽車產量的5%左右。縱觀2012年各汽車強國，汽車出口量都占到總產量的50%以上：德國為77%，西班牙、比利時為90%，英國為80%，韓國、法國在70%左右，日本也超過了50%。與這些國家相比，中國5%的占比顯得微乎其微。究其原因，除了勞動力和原材料的價格上漲及人民幣的升值，導致汽車企業成本增加外，另一個重要因素就是，中國汽車缺乏核心技術。中國汽車企業雖然發展很快，但像整車制造平臺技術、乘用車的發動機技術等核心技術仍然缺乏。所以，中國的當務之急是自主加速產業結構的升級，促進產業結構的調整與優化，最終目的是建立創新型國家。

（3）在產業結構方面，對老城區的產業布局調整，應按照最佳社會效益、最佳經濟效益、最佳生態效益的原則對現有的工業生產用地實施部分置換；在新的產業空間區位的選擇上，不僅要突出主導產業，還要加強市場配套產業的功能，形成生產中心、市場中心、科研服務中心等新的空間配置。在城市產業布局和城市用地結構調整中，最為重要的是協調好各個功能分區之間的關系，避免城市過于集中與過于分散并存，控制好城市整體及各功能分區集聚規模的平衡，保持結構整體始終處于高效益的運行狀態。此外，還要通過產業結構優化升級促進綠色化發展，大力構建以生態農業、綠色制造業和現代服務業為主體的綠色產業體系，創新綠色科技、生產綠色產品、開發綠色能源，推進整個經濟系統的綠色化。

3.微觀企業層面。中國企業要向日本學習，把符合國際要求的相關環保標準融入到企業的研發、生產、制造、加工、銷售等各個環節中去，貫徹到企業的經營發展理念中去。同時，我們應在實施貿易自由化或走向更開放的貿易體制的過程中，學會綜合運用各種關稅、非關稅壁壘以及其他各種手段來實現對國內企業的保護和扶植。這些保護扶持政策措施可以通過立法體現出來，通過法律途徑來貫徹實現環保標準和可持續發展。可喜的是，我國政府已經在這方面邁出了步伐。2010年國務院發布《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，七大戰略性新興產業包括節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車。政府對這七大戰略性新興產業將加大財稅金融等政策扶持力度。這就為我國企業未來的經營發展方向提供指引。企業只有圍繞這七大戰略性新興產業進行相關經營生產，才能在未來的國際舞臺上有立足之地，才能增強自身的國際競爭力。同時，這也是我國城市實現可持續發展的需要。此外，我們還要吸取日本忽視體制創新的教訓。20世紀90年代以后，日本沒有及時進行經濟體制和經濟結構調整，喪失了利用新技術創新成果推動經濟增長的機遇，也錯過了進入世界技術領先國家行列的機會，使經濟陷入長期衰退和停滯不前，經歷了失去的20年。從長期來看，擴大開放和增強企業的核心競爭能力，建立創新型國家，才是中國經濟長期穩定發展和成為現代化強國的必由之路。

另外，現代城市可持續發展的內涵超越了傳統的城市經濟發展、環境保護和生態建設的觀念，可持續發展城市也不僅僅等同于近年來提出的低碳城市、宜居城市、生態城市、森林城市等概念。所以，我們需要不斷強化城市決策者、領導者和普通市民的可持續發展意識，通過各種形式鼓勵各利益相關方積極、主動地參與到城市的可持續建設中去。只有全民參與可持續發展，才能真正實現城市的可持續發展。

[1]鳳凰網.http://city.ifeng.com/cskx/20130730/385992.shtml.

[2]史文清.關于城市可持續發展的幾個問題[N].江西日報，2009-11-02.

[3]中國經濟網.http://net.ce.cn/gclt/csh/index.shtml.

[4]李曉菲.日本經濟社會可持續發展對我國的啟示[J].四川經濟管理學院學報，2009，（2）.

[5]中日共同可持續發展人才培養項目培訓班.日本可持續發展政策與實踐[J].電力需求側管理，2012，（1）.

[6]劉東汶.“大寫”的中國城市——淺析大城市膨脹主要弊端的治理[N].經理日報，2012-08-31.