農民生態權權利缺陷對農村生態保護的影響及立法對策

張安毅

（河南財經政法大學，鄭州450002）

近年來不少學者呼吁對生態權進行立法，保護農民的生態權是農村生態保護的關鍵點。然而考察農村生態保護的現實狀況可以發現，由于生態系統中的生態權益具有整體性，使得農民個體難以針對生態破壞行為以自己名義維權，農村生態權益往往處于無人維護的境地；由于農村城鎮化的功利目的，導致農民生態利益往往成為經濟發展的犧牲品。生態權作為憲法上的抽象人權，并不能自行實現，本文擬從構建生態權實現的機制入手，探討農民生態權制度對農村生態保護的影響及其發揮作用的路徑。

一、農村生態保護中農民生態權的提出及其理論價值

隨著學界對農村生態環境保護問題研究的深入，一些學者指出，農村生態環境問題的出現，除了功利化的城鎮化發展模式、農業現代化帶來化肥農藥污染等原因外，農村生態環境問題產生的根源是對農民生態權益的漠視和忽略，這才導致農村生態環境在不斷高漲的環保運動中成為“棄兒”。針對此，學者提出要明確承認和保護農民生態權，才能實現生態環境保護的公正，“當前我國農村生態保護面臨的一系列嚴峻挑戰，與我國農民生態權缺失，農民在農村生態環境建設中主體參與缺位密切相關。生態權是農民的基本權利之一，作為權利主體農民參與農村生態維護有利于實現農村的環境正義。”[1]基于我國立法未明文規定農民的生態權，為改變此現狀，“我們應當在《憲法》中明確承認生態權，在《環境保護法》中規定公民的生態權，為農民生態權保護確立依據。”[2]

“生態權是指在立法中確認并固定下來的，保證在人與自然的交互作用過程中滿足人的各種需要的個人權利。”[3]學界認為承認農民的生態權對于改善我國城鄉環境管理二元體制、促進農村生態環境保護工作有巨大意義：首先，承認農民的生態權有利于農民群體在立法和政策制定上爭取話語權。農村生態環境惡化的制度性成因是現行生態環境保護法律制度和政策城鄉有別。比如我國《環境保護法》明確規定，制定城市規劃，應當確定環境保護的目標和任務，但對于農村規劃中的生態環境保護卻沒有提及，還有諸如農村環境保護資金投入短缺、農村沒有設置環境執法機構等問題。我國生態環保的城鄉區別對待，在很大程度上是因為農民在我國長期處于弱勢群體地位，他們的生態環境利益訴求在立法和政策制定上沒有利益代言人所導致的。而農民生態權的明晰為農民爭取以及環保組織為農民爭取立法“利好”奠定了制度基點，有利于農民在立法上爭取對農村生態保護的關注；其次，承認農民的生態權有利于改善農村生態環境保護實踐中的“公有地”悲劇。長期以來農村生態資源與環境一直被看作是取之不盡、用之不竭的自由物品，在城市污染向農村轉移、工業企業將掠取自然資源當作獲取短期額外收益的一種手段、農業污染競相攀升的情況下，農村環境執法缺位，農村生態環境保護陷入無人問津、無人關心的局面，“我國把環境保護的權利統歸國家所有，造成公民保護環境的權利缺位。國家要賦予農民生態權，使農民保護自己的生態利益有合法性。”[4]在農民對農村生態環境享有生態權的情況下，不僅農民有權維護農村生態安全，其也有權監督國家履行生態環境資源保護的職責。

二、農民生態權權利實施缺陷及其對農村生態保護的影響

“農民應該是農村生態維護的權利主體”學界已初步達成共識，然而問題在于，理論上所假設的農民生態權對農村生態保護的積極作用，卻因為生態權自身在實現過程中的內在缺陷而遭遇實施困境：

1.生態權權益主體的權利不明晰對農村生態保護的不利影響。生態權與傳統私法上的財產權不同，生態規律要求把生態系統當作一個整體來看待，因此生態系統中的生態利益具有整體性，應該由全部權利主體享有，作為權利個體的農民個人并無法明晰自己在生態系統中的權利份額；生態資源也不是屬于哪一個農民單獨所有，環境違法行為即便破壞了生態系統，個體農民也無法證明自己權益被侵害的后果有多大，從而以自己的生態損害為基礎提起訴訟。實踐中對破壞農村生態環境的違法行為，農民個體難以以自己名義維權，而政府環境執法又不到位，這就導致農村生態權益處于無人能夠維護的境地。如果說生態權益由農民集體所有，則集體只是一個集合概念，很難成為實踐層面上的主體，這會導致生態權的行使陷入集體所有的泥沼之中，正如集體土地所有權一樣，“法律規定農村土地屬于農民集體所有，實際上在行使過程中是無人所有。所謂的集體所有，實際上成了鄉村干部的小群體所有，有的甚至成為個別所有。在此情況下鄉村干部利用職權謀取私利、欺壓農民的現象屢見不鮮。”[5]在實踐中由于農民生態權難以確定權利行使主體，最后還是由政府來以行政決策的方式決定資源開發等生態處分行為，導致公共權力對農民權益的侵蝕，農民還是無法以權利主體身份維護農村生態環境，無法成為農村生態資源的“主人”和生態事項的決策者。

2.生態權權利沖突對農村生態保護的不利影響。有限的生態資源往往引發生態權利沖突，“地球只有一個，而每個人的愿望總是與鄰人愿望相互沖突或相互重疊的……”[6]當各個群體與生態有關的權利不能同時獲得滿足時，權利沖突便在所難免。農民生態權實現的一個重要障礙就是農民生態權與發展權之間的權利沖突以及與其他群體在生態權實現上的矛盾。而農民作為弱勢群體，即便擁有了生態權，其權利主張也往往難以兌現。一方面，為了在城鎮化過程中快速擺脫貧困面貌，“經濟至上”成了農村城鎮化的最高取舍標準，在滿足“發展權”的目標下，在無力走科技致富道路的條件下，以犧牲農民生態利益、犧牲農村生態資源為代價來換取經濟短期發展的情況難以避免。一度被關停的污染行業和企業在農村城鎮化過程中死灰復燃，就是因為高耗能、高污染的鄉鎮企業成為當地農村的重要“財政”來源；另一方面，隨著城市生態保護意識和環境執法的加強，一些生產技術工藝落后、污染嚴重的企業順勢遷往農村，農村成為城市的工業原料供應基地和垃圾中轉站，過度的資源開發、廢氣物排放集中在我國中西部農村地區，但由此引發的農村環境質量下降和生態破壞，卻并沒有相應的補償體系支撐其恢復，此時農民的生態權不得不為城市環保讓位。

三、農民生態權在農村生態保護中的實現機制及其在權利沖突中的定位

借鑒國外的經驗，維護生態環境，不僅需要明確規定主體的生態權，更重要的是構建生態權在保護生態環境中實現的途徑。雖然由于生態資源的公共性和整體性，個體農民作為生態權主體并不能單獨處分保護或排他性地享有生態權益，但他們作為權利主體通過生態知情參與、生態損害救濟同樣可以在維護自身生態權益的同時，有效保護農村生態環境。

1.農村生態保護中農民生態權的實施機制。（1）農民生態知情為農村生態破壞提供預防機制。生態知情是利用和保護生態環境的前提，也是公民參與生態管理實踐活動的基礎。只有農民能夠及時、方便地掌握生態環境信息，才有可能督促政府環境執法、監督企業的環境行為，維護自己的生態權益。而現實中我國公眾包括農民的生態環境信息嚴重匱乏，這也是導致他們生態權益受損的根源。生態知情是采取生態環境保護行動的條件，比如2012年7月江蘇南通啟東某網友反映某日本紙業工廠獲南通市政府批準排污，污水排口在江蘇啟東，引發了啟東市民抗議，啟東市政府不得不為此做出應對，在官方網站發布《致全體市民的一封信》，市常務副市長張建新稱，暫停排海管道建設工程并認真評估。[7]實踐證明只有公眾獲得了知情權，才能更好地參與到生態環境保護中來，也才能有效監督政府的生態環境保護工作。[8]

（2）農民生態參與為農村生態保護提供保障機制。農民生態參與是指農民在農村生態環境保護的過程中，通過一定的途徑或程序參與生態環境立法、參與生態環境決策的聽證與制定，并對環境管理行為進行監督的活動。農民生態參與有利于農民生態利益訴求的表達和實現。只有在制定農村生態環境法律政策、管理農村生態環境的過程中，傾聽農民的聲音，給予農民自主性選擇的權利，才能發揮農民的權利主體作用，使他們協助政府發現解決問題的方法，參與生態環境法律政策的實施，主動采取措施減少污染，制止、監督污染行為，使農村生態環境改善得到有效保證。另一方面只有承認農民的生態參與才能使農民生態利益走上正當、合法的表達渠道，正如學者指出的，“在現體制下，農民一方的意愿、聲音根本提不到臺面上，只能在私下發泄；待到矛盾激化、忍無可忍時，群眾就只能采取過激行動。”[9]農民生態參與能防止決策偏離環保目標，有了長期生活于農村、深諳農村現實狀況、擁有豐富鄉土知識的農民參與，還能保證生態決策的民主與科學。由于政府在農村執法力量的不足，農民對生態環境違法行為的自力救濟是彌補環境執法不力的最好辦法。

（3）農民生態公益訴訟為農村生態保護提供救濟機制。在違法行為破壞農村生態環境的時候，其可能會被執法機關處以行政責任甚至追究刑事責任，然而這兩種責任的主要目的是懲罰行為人，但對于已經損害的農村生態環境卻于事無補，而且違法行為人破壞生態環境往往是為了獲取經濟利益，行政責任、刑事責任不足以使違法行為人付出與其非法獲利相對應的經濟代價，這樣在“經濟人”本性的驅動下，違法行為人寧愿去承擔法律責任而獲取高額所得，這就是為什么生態領域的違法行為屢禁不止的原因。為了救濟農村生態損害并使違法行為人在經濟上承擔賠償損害責任，必須建立民事訴訟賠償責任制度。然而農村生態環境受侵害時，提起民事訴訟的難題在于沒有合適的訴訟代表。[1]農村生態環境是農民共同擁有的生態利益，除了因環境污染而直接受到財產人身損害外，在一般情況下農民不能成為為公共生態利益維權的原告，因此只有建立生態公益訴訟，賦權農民代表提起生態公益訴訟的資格，使違法行為人付出經濟代價，才是解決問題的出路。另外，農民生態公益訴訟，既可以是針對違法行為提出的生態損害賠償請求，也可以是針對生態犧牲提出的生態損害補償請求。

2.農民生態權在權利沖突中的定位。生態權作為一項人權，在權利體系中如何定位，其關鍵的問題是如何處理生態權與發展權的關系。不少學者認為，盡管生態權是一項人類生存和發展不可缺少的人權，但是它還沒有強大到可以對抗發展權的地步。發展權作為一項基本人權，是二戰以后發展中國家基于自身的經濟和政治利益需要，要求打破舊的不平等的殖民體系提出來的，現在則泛指個人、群體和國家取得、參與社會政治經濟文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利。有人認為，發展權與生態權是對立的，強調發展必然會犧牲生態環境；強調生態環境保護，必然拖延發展。因此主張或者以犧牲生態為代價謀求經濟發展，或者為保護生態而放慢發展經濟。其實，發展權與生態權的關系是對立統一的，沒有發展的生態保護不可取，不保護生態的發展模式更不可取，生態環境問題因工業發展而產生，但生態問題的解決需要由發展提供物質基礎和技術保障。生態權和發展權是并行不悖的兩項基本人權，兩者獨立存在沒有順序先后之分。不過在不同時期，兩者的地位應該有所側重，比如當人們還沒有取得經濟發展的時候，更注重發展權的實現，但當經濟已經發達的時候，可能更關注生態保護。我國農村既面臨社會發展問題又面臨生態環境問題，這決定了對生存權與發展權要同等重視。但當一些地區生態環境危機威脅到人們生存的時候，比如頻頻見諸報端的“癌癥村”現象已經剝奪了當地農民的生命健康等生存權，此時首要保護的當然是獲得良好生存狀況的生態權。因此，要求農村農民為經濟發展做出合理的生態權益犧牲是可行的，但當生態環境問題已經威脅到其生存時，他們的生態權保護主張便成為至高的訴求。同時，在農民為其他群體利益或社會公共利益而犧牲自己的生態權，即為不同群體之間的生態權利發生沖突時，不存在哪種生態權利優先保護的問題，但我們需要通過構建生態補償制度對犧牲的生態權予以平衡。生態補償是指“生態系統的受益者向生態系統服務功能的提供者支付費用的制度”。[10]生態補償制度可以使農村地區付出生態損失、城市地區受益的不合理現象得以糾正，有效地調節利益分配格局，并為農民改善農村生態環境提供保障。

四、農民生態權在我國農村生態保護中作用發揮的立法對策

農民生態權在農村生態保護中發揮作用的過程，也是農民生態權實現的過程。為了保障生態權實現機制的暢通，有必要在立法上規定作為生態權權能的農民生態知情權、生態參與權和生態公益訴權制度。

1.農民生態知情權的制度立法。首先，要在立法中將農民生態知情權作為獨立的權利進行規定和保護。目前我國立法并沒有將生態知情權規定為獨立的權利。作為環境保護的基本法《環境保護法》也只是在第31條規定了發生環境事故或者其他突發性事件之后污染者的信息通報義務。在環境事故發生之前，公眾并無從得知相關污染信息。涉及農村生態環境的專項立法也缺少對農民生態知情權的保護，比如我國《基本農田保護條例》《土壤環境質量標準》以及防止農藥污染的立法中都沒有規定農民的生態知情權。針對此情況，要在環境基本法《環境保護法》中增加規定，明確社會公眾享有知悉、獲得相關生態環境信息的權利，并在農業法規或農村地方性法規里規定具體的農民生態知情權。

其次，要針對農民生態知情權的實現完善生態環境信息公開制度。國家環境保護總局制定的《環境信息公開辦法(試行)》規定了政府和企業環境信息公開的范圍、方式、方法，但其主要適用于城市，其第11條規定的政府環境信息公開內容就專門列舉了城市環境綜合整治定量考核結果，大中城市固體廢物的種類、產生量、處置狀況等，但對農村生態環境信息公開卻未予以規定。因此在《環境信息公開辦法(試行)》中應修改增加農業污染、城市污染向農村轉移、農村工業污染等信息公開制度。同時要盡快將農村水環境、大氣環境、土壤環境質量監測和污染控制，農藥與化肥污染、工業廢棄物污染、農村生活廢棄物污染防治列入立法日程，并在這些法律法規中明確規定農村生態環境信息公開制度。由于農民文化水平普遍較低，對專業化的生態環境信息術語，有關部門應根據實際情況，在公開文件中做好生態環境信息解讀工作。

再次，要完善農民生態知情權的行使和救濟制度。針對農民生態知情權的特殊情況，要在農業法規或農村地方性法規里規定具體的農民生態知情權行使制度，包括農民生態知情權的實現方式（如依申請獲取信息）、申請信息公開的程序、政府接受申請和信息公開的義務等。農民生態知情權的行使要納入法律救濟范疇，在農民申請生態信息公開時，相關政府部門如果拒絕公開生態環境信息，應及時告知申請人拒絕的理由，申請人有權提起復議或直接采取訴訟方式維護自己的知情權。由于我國行政訴訟法規定，原告對具體行政行為與其合法權益之間存在聯系負舉證責任，而生態信息公開義務主體拒絕公開相關信息侵害的并非原告法律意義上的利益，其侵害的是信息知情權，所以應該適當放寬相關原告資格的審查范圍。

2.農民生態參與權的制度立法。首先，要以基本法形式規定農民享有生態參與權的具體情形。我國立法對生態參與規定的極為抽象，我國《環境保護法》第6條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告；類似規定還見于《大氣污染防治法》《清潔生產促進法》等，這種規定對公眾參與的方式、途徑、具體程序、組織等均未作詳細規定，只能起到一種口號式的宣傳作用。國家環保局2006年發布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》具體規定了環境影響評價公眾參與的座談會、聽證會、征求公眾意見等形式，然而這僅僅適用于環境影響評價場合，對于環境立法、執法，尤其是農村生態環境保護的農民生態參與還缺乏詳細立法。農民生態參與權是一種程序性權利，有必要以基本法的形式集中規定，因此我國可以專門制定《生態環境公眾參與法》，規定公眾享有的生態參與權利，包括參與政府環境政策和環境規劃的編制，參與生態環境立法起草，參與項目建設生態環境影響評價，參與生態環境保護執法，對環境保護部門工作人員失職行為進行批評、檢舉等。

其次，要規定農民生態參與權行使的方式。生態環境保護公眾參與的途徑應根據情況靈活規定，對涉及重大環境利益或有重大分歧的環境立法和政策制定，應明確以聽證為參與方式；對一般性環境立法或事項決策，應允許以論證會、座談會、征求公眾意見等形式組織公眾參與。在生態環境執法過程中，還可以設立獎勵制度鼓勵農民參與。雖然每個人都更愿意生活在良好的生態環境中，但當參與生態保護的成本與個人所獲得的利益相比較高時，個體農民可能會喪失生態參與的積極性，因此當個體農民對重大污染事故提供重大線索、證據或者直接參與污染防治時，應予以獎勵以補償其參與成本。生態環境保護公眾參與的具體主體，包括直接受生態環境影響的公眾或者公眾代表，以及公共生態環境保護的代表如環境保護主義者、環保非政府組織等。

最后，要建立生態參與的問責機制。實踐中由于農民生態環境保護民主參與意識薄弱，僅有的參與也是政府主導的自上而下的公眾參與形式，一般是政府對涉及農村某一地區環保事項的決策做出后，再組織公眾通過論證會、聽證會等方式進行參與，但最終決議并不一定反映公眾的意見，規劃部門或建設單位只聽取不采納，致使公眾參與被形式化處理。實踐中真正意義上的農民參與很難實現，其協助政府制定環境保護政策、監督和抵制環境污染、監督政策執行等作用更是難以發揮。因此，要建立農民生態參與效果實現的保障制度，最重要的便是生態參與問責機制，對于農民提出的生態環境意見和建議，接受部門必須要有明確的受理、討論、決定和采納程序，讓農民參與對相關生態決策形成制約，一旦在農民參與過程中相關機關沒有履行程序性職責，相關人員應承擔法律責任。

3.農民提起生態公益訴訟的制度立法。首先，要明確提起生態公益訴訟的主體資格。我國由于立法長期沒有確立公益訴訟制度，導致農村生態資源破壞和環境污染缺乏可行的民事救濟途徑。2012年修改后的《民事訴訟法》增加了關于公益訴訟的規定，其第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。但法律規定的機關和有關組織到底是哪些機關和組織還沒有明確，理論上一般認為有資格提起公益訴訟的機關是檢察機關、社會團體等組織。在農村生態資源破壞和環境污染事件中，農民個人是否具有提起公益訴訟的原告資格，學術界一直存在爭議，有學者認為賦予個人公益訴訟資格會導致“訴訟爆炸”、“濫用訴權”而使司法資源浪費。但在我國，需要鼓勵私人積極發動公益訴訟，這是因為“法律的實現需要國民的參與”。[11]如果相關機關怠于提起公益訴訟，只有賦予個人提起公益訴訟的資格，才能最大程度保護生態環境公共利益、遏制違法行為。在公益訴訟發達的美國，就允許自然人提起公益訴訟，其第一部規定自然人具有民事公益訴訟資格的法案是1863年的《反欺騙政府法》。因此，我國也應允許農民個體提起生態公益訴訟。

其次，要設計提起生態公益訴訟的保障制度。除了檢察機關、社會團體等組織履行職責代表公共利益而提起生態公益訴訟外，個體農民提起生態公益訴訟，都是為了生態公共利益，勝訴的利益也由公眾享有取得，但此時支出訴訟成本的是個體農民，一方面訴訟費用可能會是一個巨大開支導致其難以負擔；另一方面，根據我國民事訴訟法的規定，原告勝訴時法院應在判決中確定由被告承擔案件的受理費等訴訟費用，但原告為進行訴訟而聘請律師所花費的費用及交通費、誤工費等費用支出卻無法得到補償。針對此問題，筆者認為，一方面我們要針對生態公益訴訟設計訴訟費減免制度；另一方面，在原告勝訴時，作為原告的個體農民應可以從被告的賠償中獲得適當的訴訟支出補償。

再次，要設計防止生態公益訴訟濫訴的制度。為防止生態公益訴訟被濫用，我國可以為農民個人提起生態公益訴訟設置前置程序，比如個人應首先請求人民檢察院提起民事公益訴訟，當檢察院認為要求不能成立或者拒絕提起公益訴訟時，農民才可以基于生態公共利益提起訴訟。同時應規定惡意訴訟時敗訴原告的賠償責任，在有證據證明原告惡意訴訟時，應對被告的訴訟支出進行賠償。

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