行政復議司法化探討

胡建新

（桂林電子科技大學法學院，廣西桂林541004）

引言

近年來，信訪案件的數量日益增多，甚至出現以極端方式報復社會的現象，引起了社會的廣泛關注。出現這些現象的原因是多方面的，其中行政復議制度沒有發揮其解決行政爭議專業和便捷的優勢是原因之一。在非司法化原則的指導下，將行政復議制度定位為自我糾錯的內部監督體制，致使其程序相對簡化，程序的可操作性、結果的公正性和解決爭議的有效性都不及行政訴訟。很多人在行政爭議案件無法通過申請行政復議得到公正解決的情況下，轉而通過提請行政訴訟的方式解決糾紛。這不僅增加了法院的負擔和復議申請人的訴累，還影響了行政復議機關的權威，使行政復議難以得到社會的普遍認同和支持，行政復議機構因此形同虛設。目前，英國、日本、韓國和我國的臺灣地區對行政復議司法化的研究較為深入和廣泛，相比較而言，我國對行政復議司法化的研究只停留在理論層面，缺乏深度，且僅有為數較少的學者對行政復議司法化制度進行研究，缺乏廣泛性。雖然《行政復議法實施條例》在行政復議制度中添加了一些司法化的因素，但很難從根本上保證權利的救濟性和司法化制度的實施。

一、行政復議司法化的基本理論

要構建行政復議司法化制度，就必須明確行政復議司法化是一種什么樣的制度，要實現什么樣的目標。只有真正理解了什么是行政復議司法化，才能進一步構建和實施行政復議司法化制度。

1.行政復議司法化的界定。在界定行政復議司法化概念之前，我們要厘清行政復議的性質。關于行政復議的性質，具有代表性的有三種學說，分別是行政說、司法說和行政司法說。行政說認為行政復議是行政機關處理行政爭議、糾正被申請人錯誤的具體行政行為。司法說認為行政復議機關在解決爭議的過程中具有類似于法院的地位，本質上屬于司法性質的行為。行政司法說則認為行政復議兼具行政性和司法性，既不是純粹的行政行為，也不是純粹的司法行為。筆者認為，行政復議的本質屬性是行政性，所以，行政復議司法化制度改革應以行政機關依法行政為前提。

行政復議司法化，是指在確保行政復議制度專業、便捷優勢的基礎上，借鑒司法程序的一些原則和做法，使行政復議制度具有司法化因素，在確保行政權有效正確行使的同時維護申請人的合法權益，從而公正、及時、有效地解決行政爭議。行政復議司法化并不是直接照搬司法程序，而是在吸收借鑒司法程序一些做法的同時體現出司法化的特征。也就是說，行政復議司法化與現行行政復議制度應該是有一定區別的?，F行行政復議制度過于注重行政效率而忽視了公平原則，所以行政復議司法化制度就應該在注重行政效率的同時兼顧公平。行政復議司法化也應該區別于行政訴訟制度。行政復議屬于行政范疇，而行政訴訟屬于司法范疇，即使對行政復議進行司法化改革，行政復議機關不能等同于法院，行政性也不能等同于司法性?？傊姓妥h司法化是對現行行政復議制度的改革和完善，但在改革和完善的同時又不能跟行政訴訟混同。行政復議司法化應該包含以下四個方面的內容：其一，行政復議機構應該具有相對獨立性。行政復議機構做出決定的依據只能是法律和事實，不受其他任何外界的干預。其二，行政復議人員應具有獨立性和專業性。行政復議機構辦理行政案件的人員應該根據自己對案件的認識以及相關法律做出決定，不受上級領導意志的約束。辦理行政復議案件的人員應該具有專業技能和資格，才能確保相關法律得以正確的運用。其三，行政復議程序應該具有公開性。行政復議程序應該公開進行，確保行政相對人參與行政復議程序的相關權利。這些權利可以借鑒行政訴訟的相關規定，如：平等參與權、陳述權、辯論權、質證權、上訴權等等。其四，行政復議結果應該具有公正性和效力性。行政復議決定應該以法律為依據，經過合法的復議審理程序，在不偏袒任何一方的情況下做出，以確保公正性?！皼]有獨立性和公正性而要求得到司法尊重，或者具有獨立性和公正性得不到司法尊重，或者既無獨立性與公正性，也無司法尊重，都會導致制度之間的失衡?！盵1]也就是說，行政復議司法化必須具有獨立性和公正性，同時還必須得到充分的司法尊重。

2.行政復議司法化的模式。行政復議司法化大致有三種比較典型的模式，即：行政法院模式、雙軌制模式和司法化模式。

第一，行政法院模式。行政法院模式是指行政復議制度與行政訴訟制度結合，廢止普通法院的司法審查權，建立以政府法制機構為基礎的行政法院。它存在于行政和司法之間，隸屬于中央政府。其實質是將行政程序和司法程序相結合，以確保行政復議程序和結果的公正性。行政法院模式以建立行政法院的形式對行政復議制度進行徹底的改革，從我國現實情況來看，這種模式在我國實行起來還是比較困難的。因為我國行政訴訟和行政復議“分家”已有歷史，“如果突然之間要對這個體系加以如此大的變革，可能在觀念及制度方面都會存在相當大的阻力?！盵2]

第二，雙軌制模式。雙軌制模式是指在基本維持現行行政復議制度的基礎上，先在少數并且是特定領域引入相對獨立的復議機構，在實施現行行政復議制度的同時發揮這些機構的優勢，等條件成熟之后，再將這種模式向更大的范圍推行。在這種模式下，司法機關和行政機關都有解決行政爭議案件的權力。雙軌制模式與行政法院模式相比具有較強的操作性，對行政復議制度的變動小，但是該模式的實施需要很長的時間，其長期性會增加行政爭議解決機制運行的成本。

第三，司法化模式。司法化模式是處于上述兩種模式之間的一種模式。這種模式既不需要建立行政法院，也不需要在實施現行行政復議制度的同時在特定領域實行漫長的變革，而是通過對行政復議和行政訴訟制度同時進行改革，以實現行政復議司法化為目標。我國現行處理行政復議案件的機構一般都是法制機構，雖然法制機構也具有一定的獨立性，但是法制機構屬于政府的內設機構，不免會受到一些因素的干擾和影響。實行司法化模式既可以保證行政訴訟制度的有效實施，又能確保行政復議制度的公正性，也比較容易得到社會的認同和支持。所以筆者認為，司法化模式比較適合我國法治發展的需要。

二、我國行政復議制度存在的缺陷

我國現行行政復議法把行政復議定位為自我糾錯的內部監督機制，是導致行政復議制度存在信任危機的原因之一?！笆聦嵣希袊姓妥h制度的種種不盡人意之處，在很大程度上歸因于復議機構的獨立性和客觀性較差以及復議程序的不夠完善。”[3]在人們的權利保護意識越來越強的現代社會，行政復議制度存在的缺陷必須得到有效的克服。現行行政復議制度存在的缺陷主要表現在以下幾個方面：

1.行政復議法某些規定不科學。一是規定行政復議的審理以書面審理為原則不盡合理。社會生活豐富多彩，行政復議案件也不會是單調統一的，所以，行政復議案件的審理應該分類進行，而不是以過于原則的規定統一進行。對于案情簡單、事實清楚、爭議不大、證據確鑿的行政復議案件，采取書面審理的方式，既能夠確保行政復議的高效性，也能夠體現行政復議的公正性。但對于案情復雜、爭議較大、當事人對證據有異議的案件，就應該采取公開審理的方式，讓雙方當事人及相關的證人參加，通過舉證質證甚至是辯論的方式進行審查，而不是僅僅依據當事人提供的書面材料。“根據我國的司法實踐和有關司法原則，證據應當在當庭出示，經調查和雙方當事人質證，核實無誤后，才能作為定案的依據。”[4]如果這類案件只依據書面材料做出復議決定，就很難保證行政復議的公正性。二是行政復議決定需經行政復議機關的負責人同意或者集體討論后才能做出的規定有必要予以修改。行政復議決定應該是行政復議人員在查明案件事實的基礎上，以相關法律為依據而做出的公正裁決。但是行政復議法把做出復議決定的權力交給了行政復議機關的負責人或者是集體，這不僅挫傷了復議人員的積極性，還可能會造成不公正的裁決。

2.行政復議程序缺乏公正性。首先，行政復議案件由行政復議機關的法制工作部門處理，不設專門的行政復議機構，行政復議案件的辦理就變成了復議機關對一般行政事務的處理，而且需要按照流程逐級報批。書面審理原則又排除了行政主體和行政相對人的參與，具有較強的內部行政性，其通常所應該具有的公正、高效、便捷等特點也難以實現。其次，在行政復議的過程中，作為被申請人的行政機關與行政復議人員的接觸更為密切，行政復議相對人沒有得到平等的對待。行政復議制度在功能上更強調維護客觀行政法秩序，往往忽視了對行政相對人權利的保護，讓行政相對人處于不利的地位。行政復議制度以行政復議機關為主導，查明事實、核實證據等都由行政復議工作人員進行，排除了行政復議當事人的參與。與此同時，行政復議工作人員在查明事實真相的過程中過多依賴于當事人特別是作為被申請人的行政主體提交的書面材料，而行政相對人無法陳述自己的意見，也無法與被申請人展開辯論，整個復議過程中行政相對人都處于消極等待的被動地位。這樣一來，即使有些行政復議決定是依據事實和法律做出，也不免會受到這樣或者那樣的猜疑。行政相對人往往會因為此種猜疑而提起行政訴訟或者選擇上訪，從而導致行政復議決定缺乏行政相對人甚至是社會的認同，形成信任危機。再次，為了體現行政復議的高效性和便捷性，過分簡化行政復議程序?！安粚妥h程序具體規則作出全面、可操作性的規定，特別沒有對證據制度作出規定，復議決定的理性基礎欠缺制度保障?！盵5]調查取證等一系列問題也沒有具體化，對證據的證明力和證明能力、證明標準和舉證責任等都沒有具體的規定，使行政復議案件的證據具有較強的主觀臆斷性。最后，行政復議不公開進行，復議決定沒有詳細地說明理由，當事人和社會公眾無法參與或者旁聽復議案件，復議決定的公正性難以得到保證且容易受到質疑。

3.行政復議機構缺乏獨立性和中立性?！缎姓妥h法》第3條明確規定，行政復議機關依法履行行政復議職責，行政復議機關的法制工作部門辦理具體行政復議事項。行政復議機關是縣級以上人民政府及其工作部門，行政復議機構是行政復議機關的法制工作部門，行政復議缺乏獨立的復議工作機構。加上復議機構是隸屬于復議機關的，并且需要遵從復議機關的指示做出行政復議決定，行政復議公平公正性缺失。另外，行政復議法還規定某些復議機關就是做出行政行為的行政主體本身，這就出現了“自己是自己案件的法官”這樣的現象，使得行政爭議案件的解決難以符合行政法治的要求。“爭議的解決機關不能與被指控的機關是同一機關。若是同一機關，這在根本上是違背自然公正原則的。”[6]《行政復議法》對行政復議機構的規定違背了自然公正原則，其公正性自然也難以得到保證。

4.行政復議人員缺乏獨立性和專業性。“行政復議工作人員不僅應熟悉法律，而且應該具有行政管理方面的知識。”[7]但是我國行政復議法沒有具體規定行政復議人員的任職資格。市縣兩級需要處理的行政案件相對較多，但是專門承辦行政復議案件的人員卻很缺乏，有的甚至沒有辦理行政復議案件的專門人員，更甚者還存在“法盲”辦案的現象。行政復議案件由行政復議人員具體承辦，但是在做出復議決定時，復議人員需要遵從行政復議機關負責人的指示，復議人員自身沒有自主決定權。參加具體案件審理的復議人員沒有決定權，而擁有決定權的行政復議機關負責人卻不參加具體案件的審理，這不僅影響復議人員的辦案責任感，還影響辦案的質量，更影響了行政復議決定的公正性。

三、我國行政復議制度司法化的必要性和可行性

1.行政復議司法化的必要性?，F行行政復議法存在的問題日益凸顯，要實現行政復議作為行政糾紛解決機制本來應該具有的公平、公正、公開、高效、便捷等，必須實現行政復議司法化。行政復議司法化的必要性主要有以下幾個方面：一是行政復議司法化是實現行政復議制度目的的要求。行政復議制度的目的主要表現為權利救濟和權力監督。權利救濟要求行政機關對行政相對人的合法權益進行充分的保護，權力監督則要求行政機關依法行使職權和履行職責。作為法治國家，保護人權應該成為行政復議的出發點和落腳點，因此行政復議最主要的目的應該是確保權利得到有效的救濟。這就要求行政復議具有公正性，復議機構具有獨立性和中立性，還要求復議程序具有公平性和公開性，復議結果具有準司法性。二是行政復議司法化是行政復議制度功能的要求。行政復議制度是行政爭議的解決機制，其主要功能是解決行政爭議，保障相對人的合法權益，監督行政機關依法行使職權。為確保行政復議制度功能的實現，必須注重個人利益與公共利益的平衡，行政復議的審查機制應逐漸變成為行政審查和司法審查相結合的模式。三是行政復議司法化是行政復議制度效益的要求。行政復議最理想的狀態是使得司法的公正要素和行政的效率要素有機結合。行政復議制度的效益分析并不僅僅表現為有形的效益，更重要的是其無形效益，以實現其權利救濟功能。行政復議的效益要求，在國家制度方面，要加大對行政復議制度的投入，要保障行政復議有充足的經費，還要建立獨立的行政復議機關和高素質的復議人員隊伍；在程序設計層面，要有選擇地吸收司法程序的理念，構建公平、公正的行政復議制度；在程序啟動層面，要切實賦予行政相對人復議啟動權，實現行政復議司法化。

2.行政復議司法化的可行性。對于行政復議制度的司法化改革，我國具備了相關的條件。首先，依法治國方略的提出和實施，為我國行政復議司法化改革奠定了思想基礎。隨著我國經濟的發展，民主法治建設的進一步加強，人民維權意識的不斷增強，依法行政的觀念也得到了深化。我國要實現行政復議司法化的改革，不僅要改變傳統的觀念，還要改變一直以來行政權高度集中的狀況。建立公平、公正的行政復議司法化制度，符合時代發展需求。其次，我國頒布施行的《行政復議法》《行政復議法實施條例》等法律法規以及有關行政復議的地方性法規和政府規章，使行政復議制度進一步得到健全。雖然其中存在不少的問題，但是在行政復議具體實施的過程中還是不可缺少的依據。行政復議機構及其工作人員在辦理案件的過程中也積累了不少的實踐經驗，發現了很多問題。這些都為改革現行行政復議制度打下了良好的基礎。再次，域外行政復議制度為我國行政復議司法化提供了有關的借鑒。我國的行政復議司法化改革，可以借鑒域外司法化改革的成功經驗，也可以采取措施避免別的國家和地區在改革過程中出現過的問題。英國、美國、日本和我國臺灣地區所實行的行政復議制度，都要求行政復議組織具有獨立性，而且也體現了復議程序司法化的特征。這些國家和地區都擁有較為獨立的復議機構，而且復議人員一般都具有專業知識，這類復議機構對案件進行審查，更能保證復議結果具有較強的公正性，也更能得到社會的普遍認同和尊重。行政復議是解決行政爭議的機制，以解決行政糾紛為內容，所以，機構的獨立性、權利的救濟性、人員的專業性、結果的公正性等具有司法化的特性應該成為行政復議的客觀要求。

四、構建行政復議司法化制度的建議

筆者認為，我們需要構建行政復議司法化制度，不需要完全拋棄非司法化的指導思想和理論基礎，而是通過添加或者補充一些具有司法化的因素來實現。這樣的司法化制度既不會導致行政復議與行政訴訟的混同，還有可能引起行政訴訟制度的聯動改革，并能夠切實保障權利的可救濟性。正如周漢華先生所言：“行政復議司法化，雖然僅僅只是一小步，但它極有可能對中國的行政法治帶來全面而又深遠的影響?！盵8]

1.完善現行行政復議法的相關內容。行政復議法是行政復議機關處理行政爭議案件的主要法律依據，指導行政復議案件正確有效的解決。要實現行政復議的司法化，首先必須從立法上進行改革。第一，將“有必要時”，“重大、復雜的案件”等模糊的規定具體化。賦予行政復議機關太多的自由裁量權，就有可能造成權力的不當行使。將“有必要時”，“重大、復雜的案件”等模糊的規定具體化，既讓行政復議機關有了辦案的具體依據，又縮減了行政復議機關在某些方面的自由裁量權，還緩解了行政相對人與行政機關的緊張關系。第二，增設行政復議委員會處理行政案件，并制定相關的實施細則。應確保行政復議委員會的獨立性，在處理行政爭議案件時，重大復雜的案件必須由行政復議委員會作出決定，行政復議決定可以參照“少數服從多數原則”做出。同時，在行政復議委員會參與審理的案件中，應該賦予作為被申請人的行政主體和行政相對人陳述意見、舉證質證以及辯論的權利。第三，添加禁止單方接觸的規定?！啊畣畏浇佑|’問題事關行政復議機關客觀、外在的公正形象，且《行政復議法》已將‘公正’列為基本原則之一，必須認真對待?！盵9]在行政爭議案件中，行政復議機關與行政復議被申請人大多是上下級的關系，這就讓行政復議背上了官官相護的罪名。為了解決這樣的困境，應該禁止行政復議機關與被申請人的單獨接觸。如果行政復議機關確實需要與被申請人接觸，應該通知行政相對人到場，確保案件處理的公正性。

2.重構行政復議的基本程序制度。公正解決行政爭議，不僅需要實體公正，更需要程序公正。要實現行政復議司法化的目標，就應該在復議程序中切實保障行政相對人的權利，做出公平公正的裁決。第一，在申請階段應賦予申請人自由選擇權。行政復議的目的是解決行政爭議，其實質就是一種上級監督下級的機制。所以，在申請階段應該賦予申請人自由選擇權，讓申請人自主選擇將行政復議申請書提交給被申請人轉交或直接提交有關的復議機關，這就減少了申請人尋找上級復議機關的負擔，以保證其申請復議權利的行使。第二，在審理階段增加回避制度規定，引入直接言詞原則。增加回避制度的規定，既可以避免官官相護的局面，又保障了行政相對人的權利。在行政爭議案件中，行政復議機關與被申請人多為上下級的關系，本來就已經存在偏袒的嫌疑。如果再讓與被申請人存在利害關系的復議人員參與案件的處理，就影響了案件的公正裁決，也損害了行政相對人的權益。引入直接言詞原則更有利于復議人員對案件事實和證據的認定。在復議過程中公開審理，允許當事人陳述觀點甚至是參加辯論，不僅有效避免了只以書面材料作為審理依據的窘境，也能有效地保證公正裁決。第三，在做出復議決定時要詳細說明理由。目前，行政復議決定只是簡單的列舉決定內容和法律條文，沒有詳細的說明理由。這不利于申請人把握行政復議決定，也不利于法院對行政爭議案件事實和法律適用的審查。要保護申請人的權利，不僅要做出公正的裁決，更要在裁決時詳細說明理由，闡明事實依據和所適用的法律。

3.增強行政復議機構的獨立性和中立性。我國的行政復議機關是縣級以上人民政府及其工作部門，行政復議機構是行政復議機關的法制工作部門，復議機構隸屬于行政機關，缺乏獨立性。復議機構的復議工作人員做出復議決定時需要遵從行政機關負責人的指示，缺乏辦案的中立性。要實現行政復議的公正性，就必須增強行政復議機構的獨立性和中立性。第一，行政復議機構的職能應與行政復議機關的職能相分離。這種分離可以在二者不完全脫離的情況下實現。行政復議機關可以在內部設立專門處理行政復議案件的機構或復議委員會，并且賦予它們專門的處理行政復議案件的權力，規定其他任何部門不得參與或者干涉該部門對行政案件的審查。這樣一來，既可以避免其他部門對行政復議案件的干涉，也可以激勵行政復議人員全身心地投入到行政復議工作中，又能提高行政復議的效率。第二，實現行政復議審查權與決定權有機銜接。我國現行的行政復議制度,實際審查行政復議案件的復議人員沒有復議決定權，而不參加行政復議案件審查的行政復議機關的負責人卻享有復議的決定權。實現行政復議審查權與決定權有機銜接，表面上看好像違背了“行政首長負責制”，但是我們應該明確，“行政首長負責制”屬于政治性的制度，行政復議制度則屬于法律性的制度，所以，“行政首長負責制”無須對行政復議制度進行規范。另外，必須實現行政復議機構審查行政案件的中立性，也就是說，復議機構的復議人員審查行政復議案件和做出復議決定時，應該服從法律和事實，無需考慮其他無關的因素。

4.構建行政復議人員的專門化制度。我國現行的行政復議法沒有具體規定行政復議人員的任職資格，在實踐中出現了相當多的問題，甚至還存在“法盲”辦案的現象。為了確保行政復議能夠公平、公正進行，不能沒有專職專業和高素質的復議人員。第一，建立行政復議人員任職資格考核制度。這就要求行政復議人員既要具備普通公務員的任職資格，又要具有專門的法律知識和技能。行政復議人員任職資格考核制度可以適當借鑒司法系統對法官任職資格考核的有關經驗，提高行政復議人員的素質，進而提高辦案的質量。同時，還要對行政復議人員進行定期的培訓，讓其掌握更多的專業知識技能，了解更多的新修或新增法律法規。第二，建立“專家陪審”制度。“聘請行政系統外具有法律或其它專門知識和技能的人參加復議案件的審理。”[10]讓專家陪審員參加案情比較復雜重大或者專業程度較高的行政復議案件，實行行政復議合議制審查，有利于事實真相的高效查明，也能夠避免行政復議人員審查行政復議案件時的主觀臆斷。對于“專家陪審”制度的建立，還需要明確如專家陪審員產生辦法、專家陪審員審查案件的范圍、專家陪審員的職權和責任以及專家陪審員懲罰措施等一系列問題。

結語

“正義不僅要實現，而且應該以能被看見的方式實現?！盵11]一個制度的建立是否有必要、是否正確，很大程度上取決于這個制度是否能夠切實有效地解決問題，是否對社會大多數人有利。行政復議司法化要求公正的行政復議程序、獨立的行政復議機構、高素質的行政復議人員，符合我國的基本制度要求，也是行政法治的需要。因此，我們應該更加積極地構建行政復議司法化制度。

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