參與式高校公共治理的實證研究

鄭貴寶等

摘要：大學生參與學校治理已成為目前我國高等教育界研究的熱點和重點問題之一。基于此，以南京中醫藥大學學生參與學校治理現狀為基礎，結合相關訪談和學校治理實踐，剖析了當前高校學生參與學校治理中存在的問題，并據此在轉變管理思想，明確學生參與學校治理范圍、限度及權力分配，完善參與體制，打造學生精英團隊和品牌項目等方面，提出相關的對策與建議。關鍵詞：高校治理；大學生；學生代表中圖分類號：G640文獻標志碼：A文章編號：1001-7836（2014）10-0029-04

大學生參與學校治理是近年來世界高等教育管理發展的一大趨勢。聯合國《二十一世紀高等教育：展望行動世界宣言》指出：“國家和高等院校的決策者應將學生視為高等教育改革的主要的和負責的參與者。”2005年我國教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》第41條明確規定：“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理。”（教育部令第21號.普通高等學校學生管理規定，2005）這一規定首次以法規的形式明確賦予了大學生對高校管理的參與權，體現了現代高校管理民主化的發展趨勢。黨的十八大報告指出，要“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次、各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化。”大學生參與學校管理已成為目前我國高等教育界研究的熱點和重點問題之一。雖然我國高校學生在參與學校管理方面還有很多不足，存在很多問題，但學生作為大學管理的權力分擔者角色正逐步得到確立和認同，成為一種不可阻擋的趨勢。因此，如何以學生為本，從學生的角度出發，探索學生參與學校公共治理的理論和實踐，并構建符合學生參與學校治理的機制已成為亟待解決的重大問題。一、調查問卷的設計與實施

本次實證調查對象是南京中醫藥大學全日制在校學生，時間為2012年9月中旬至10月下旬，調查方法是以問卷調查為主，訪談調查相結合。問卷調查包括12個題目，其中選擇題11道，問答題1道。調查問卷共發放500份，回收476份，回收率95.2%，其中有效問卷為473份，有效率為99.37%。有效問卷在年級、性別及專業的分布上與學校現狀較為匹配，在年級分布上，大二及以下的低年級同學為235人，大三及以上為238人；在性別分布上，女生351人，男生122人；在專業分布上，醫藥類專業學生322人，其他專業人數為151人。二、調查數據的統計與分析

1大學生對參與高校公共治理的關注度及關注領域在接受調查的學生中，只有15.01%的同學表示不關注學校的公共治理，而選擇“關注”及“非常關注”的平均高達41.22%。其中在關注的領域中，選擇關注學校中長期戰略發展規劃的僅有6.11%，選擇關注校園安全穩定、基礎設施建設等較為宏觀性的領域的上升為22.15%，而選擇關注食堂飯菜價格、宿舍生活及教室和圖書館開放等與學生生活密切相關的領域的則高達72.91%。在不關注學校治理的具體原因中，37.13%的同學認為是缺乏參與的相應體制與渠道，34.21%的同學認為是源于學校對學生參與公共治理的重視程度不夠，14.62%的同學認為是不相信參與治理的效果，僅有14.04%的同學認為是自身原因導致對參與學校公共治理的關注度不夠。

以上數據說明，該校大學生對學校公共治理有著較高的關注度，尤其是對與自身利益相關的領域，但同時該校對學生參與學校公共治理的重視度還不夠高，參與的體制與渠道也欠暢通，參與治理的效果尚未得到很好的保證。

2大學生的參與意愿及對學生代表參與治理的認可

在時間允許、渠道具備的前提下，只有10.06%的同學選擇可廣泛參與校園的公共治理和6.42%的同學選擇不會參與，而選擇“選擇性參與”的則高達83.51%。只有2.83%的受訪者表示，若自身是學生骨干，自己不愿意積極代表廣大同學參與校園治理，而高達59.52%同學表示，若自身是學生骨干，其會“愿意”乃至“非常愿意”代表學生積極參與校園治理。可在回答“對于現行的學生骨干作為學生代表，將學生的意見共同反映給學校相關職能部門的參與治理模式你是否滿意？”這一問題上，參加過會辦會的同學有39.9%表示認可，52.22%的同學表示一定程度上認可，而未參加過會辦會的同學相對應的比例則為51.47%和44.7%。

與前部分調查相比較，學生的參與意愿與其關注度和重點關注領域較為符合，學生在可行的前提下更愿意選擇性地參與校園治理。這也客觀反映了學生參與校園治理的時間上的短暫性、范圍上的有限性，以及與學校相關職能部門的專業管理相對應的業余性等特性[1]。同時，學生對學生骨干在參與治理的角色及作用有著更高的期待，對現實中學生骨干的作用也有一定程度上的認可，而參與過相關校園治理的同學與未參與過相關實踐的同學相比較，其對學生骨干的作用的認可度更為謹慎，這也為現實中如何更好地發揮學生骨干的作用提出更高的挑戰。 3大學生對參與渠道及效果的認知

在對參與校園治理渠道的認知上，47.15%的同學對各級學生會及學生社團維權部門進行的參與意見征集與反饋較為了解，43.76%的同學了解一些職能部門支持的參與平臺（比如會辦會、學生評教等），43.55%的同學了解學校各級各類團學代會，但對各級各類領導接待日及網絡主頁信箱了解的只有14.59%。50.21%的同學對會辦會還不了解（其中低年級同學為54.74%，高年級同學下降為45.90%），對會辦會關于學生議題的反饋，表示“認可”和“基本認可”的有38.16%，56.58%的同學表示一定程度上認可。

以上數據說明，學生對各級學生會及學生社團維權部門、一些職能部門支持的參與平臺及各級各類團學代會等傳統參與渠道認知度較高，但對學生議題反饋的結果的認可度還不是很理想，而對各級各類領導接待日及網絡主頁信箱等認知度偏低。這說明該校當下在學生參與治理方面已經具備了一定的體制條件，但各種體制及渠道的影響不一，尤其是應該做為學生參與校園治理最基礎體制途徑的團學代會的影響力和效用還沒有充分發揮，其在參與治理的實踐中的實際地位和作用，比起各級學生會及學生社團維權部門和一些職能部門支持的參與平臺還略有遜色。 4大學生對學生參與校園治理的意見和建議 在回答“你認為學校方面在推動參與式校園治理方面應該從哪些方面著手？”這一問題上，選擇“完善體制，暢通參與渠道”的高達56.45%，51.59%的學生認為學校要積極引導學生參與，45.88%的同學認為要提供各類參與項目，34.46%的同學認為要在思想上對學生參與高校公共治理高度重視。在問卷中開放式的意見征詢以及相關的采訪中，同學們較多地關注到參與的領域、參與的體制與平臺以及學生骨干作用的發揮。在關注的領域中，同學們更多地關注浴室、圖書館、食堂及自習安排等與自身學習和生活息息相關的領域，并提出諸多建議。在參與的體制與渠道上，很多受調查及受訪同學表示要充分發揮學生組織與社團的自我管理的功能，在此基礎上充分發揮學生黨員及骨干的橋梁作用，利用現有的參與平臺充分發揮各級學生組織的維權功能，并積極建設推廣學生網絡參與及維權平臺，同時促進學生代表選拔、組成及代表權益的多元化。在參與體制方面，很多同學還困惑于雖然當下已經有相關的參與體制，但體制的一體化程度相對較低，不同的部門的參與渠道和反饋的有效性也參差不齊。另有不少同學反映，學校相關職能部門應重視對學生廣泛性利益訴求的反饋，提高學生參與治理的效果，學校也應通過體制化的激勵措施推動學生參與治理的發展進程。 以上兩個調查問題是問卷的最后兩題，也是綜合性最強、問答最開放的部分，結合上文的單項問答及相關采訪，基本上較為完整地反映了該校學生參與校園治理的現狀和學生相關的認知、意見及建議。學生不僅高度關注校園治理，更期待能夠通過相應體制渠道參與到校園治理中來。學生希望學校思想上重視，行動中引導，并通過系統的體制建設和充分的項目供給來滿足學生的參與訴求。三、思考與建議 大學生是學校的主體，大學生參與學校管理是高校改革的必然趨勢，是推進高校管理制度化、科學化和民主化的重要組成部分，也是現代大學制度的特征之一。在實踐中大學如何引導學生積極理性地參與高校治理，推動高等教育理念及體制的革新，為學生參與治理創造切實可行的條件，這都是調查研究中不可避免的問題，針對以上調查及訪談中反映的問題，提出以下對策。

1轉變管理理念，加強參與意識教育是促進學生參與治理的思想先導

無論對于管理者還是大學生而言，管理理念的轉變都是一個先導性的因素。大學應改變管理理念，充分認識到當代大學生早已不是“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”的被動管理者，只有主動接受大學生參與到校園治理當中，意識到大學生參與管理對民主治校的重要性和必要性，承認大學生在高校管理當中的主體地位，大學生參與高校管理才可以得到切實的支持和保障。因此，高校在優化傳統的行政權力和學術權力的同時，還應重視長期被忽視和邊緣化的學生權力。要有意識地在實踐中培養在校大學生的民主參與意識，使得大學生意識到自己是高校治理的參與者，是教育實踐活動的主體，使他們從觀念上認識到自身的主體地位，從而更充分發揮其參與的主動性和創造性。例如，在2012年12月的浴室問題溝通會上，學校團委牽頭組成了由學生維權骨干、網絡報名、電話報名和浴室現場報名選出的同學共同組成學生代表，與后勤部門相關職能人員進行座談協商。雖然一些初次直接參與的同學在言行上不是很理性得體，但這種形式除了說明學生參與素質有待提高，代表選拔形式還需進一步優化外，客觀上對相關職能部門準確把握學生思想動態和利益訴求，以及轉變管理理念是有利的，也有利于在實踐中培育學生的理性參與精神。

2明確參與的范圍、限度及權力分配是促進學生參與治理的工作前提

從實踐中來看，過于限制學生的參與肯定是不符合高等教育發展的大趨勢的，但在范圍及限度上過于放縱同樣會帶來諸多消極影響。一個典型的例子就是美國民主化運動期間，哈佛大學一個新的美國黑人學系成立時， 6名學生（ 約占委員會總人數的一半）通過校學生的強大壓力、搶占住房和公開威脅等方式，進入到負責系規劃工作委員會中，以本科生的身份接受了與終身教授同樣的特權和責任，并有權表決長期任命和短期聘任教師。這其實不僅不是校園民主治理的發展，反而是民粹主義和校內“街頭政治”的泛濫。這樣做的結果造成了一時的混亂，非但沒有把系管理好，反而使教師們個個惶惶而不可終日[2]。

因此，認識到學生在校園治理中的主體地位后，如何限定學生參與的范圍、限度及權力分配，就成了引導學生參與并建立相應體制與工作機制的關鍵。在這一議題上，中外學者可謂流派紛呈，百家爭鳴。有學者以西方20世紀六七十年代學生過于泛濫的參與造成的消極影響為實踐依據，堅持“知識決定論”，認為大學在知識傳承及創新的作用及地位使得在大學里只有有知識的人才能具備較大的發言權，學生參與校園治理就會造成災難性的后果。但這種觀點在肯定大學治理的特殊專業性的同時卻忽視了學生權利和權益，也是對教學相長的教學規律的漠視，此外，在研究性教學中教師和學生同樣是學術創新力量。與這種觀點相對立的則是“消費者”或“顧客”理論，將學生看作是教育服務的消費者或購買者，就這一角度而言，學生在校園治理中更應該有發言權。這一理論促進人們用一個新的角度來看待高校師生關系和校園治理，但也明顯存在一些缺陷，并引起諸多爭議。首先，教育育人的質量主要產生于生產過程中，并在實施的過程中要通過師生的共同努力來保證質量，而不是在購買和消費中體現。其次，教育本身具有更多的公共產品和服務性質，知識在一定領域內和一定程度上體現一定的市場性，因此不能用簡單的消費與購買的眼光來衡量教育的性質。最后，從實踐中看，“消費者”或“顧客”理論無法解釋當前我國高等教育軟硬件不斷完善而公辦大學學費卻十年未漲，更不能設想是否學生交了學費就可以以“上帝”的身份來治理高校。因此，這種理論在理論上有局限，在實踐中也是行不通的。

此外，還有許多學者用“共同治理”理論、“利益相關者”理論以及“大學生權力讓渡與委托代理理論競合結果”論等視角來分析研究高校學生參與治理的正當性、參與范圍及權力限度等，更多維地豐富人們的研究視角[3]。但以上理論均在理論“移植”的過程中一定程度上變異了高等教育的性質和學生參與的特殊性。從高等教育的性質來看，雖然高校在特定領域進行了市場化改革，具有了一定的商品和產業性質，但從其根本屬性上來說更多體現的是公共屬性，肩負著培養專門人才、科學研究和服務社會的社會職能，對于一個以公辦大學為主體的社會主義國家來說，高校除了凸顯更多的公共產品與服務的特性外，還肩負著培養社會主義人才的政治使命和促進科教興國的歷史使命[4]。從學生參與的特性來看，學生參與高校治理與普通教職工參與校園公共治理，以及普通的公民參與社會公共治理相比，具有短期性和業余性的特性。從時間上來看，學生是大學里來去匆匆的過客，更適合于短期性的校園治理；從職責上來看，大學生不是專職的教育管理人員，不具備專業的管理知識和經驗，更多地體現出業余性的兼職參與，調查中選擇“選擇性參與”的高達83.51%也充分驗證了這一點。

總體上來看，學生是學校最大的服務對象和利益有關者，可以用不同形式廣泛參與到校園治理中，但在具體的治理領域，必須根據我國高等教育的定位和學生參與的特性來具體明確學生參與的限度與權力分配。首先，在高校的根本性的辦學制度和學校中長期發展戰略規劃方面，這部分內容根植于一定社會制度基礎之上的教育制度，關乎學校長遠的發展定位和目標規劃，在一個發展中國家中也是高校肩負科教興國歷史使命的具體體現，與學生在大學幾年內短暫的學習生活，以及學費等教育支出的具體內容基本不相關。因此，這部分治理內容所應具備的權利和所應承擔的義務應該更多地賦予高校的行政機構和學術機構，如果同等地賦予在校大學生，表面上的公平造成的實際結果是使在校學生可以決定今后相當長一段時間入該校學生的學業規劃，這不僅是對后來入學者權益的不尊重，也是治理權利與義務的不匹配。因此，這一領域的治理學生更多地行使知情、咨詢、監督和建議等初級的參與權，宏觀規劃中涉及到在校學生利益的內容上，學生還可行使質詢權。其次，在學校的短期的教育管理計劃、師生共同實施的教育教學實踐、校園安全穩定和公共環境治理等既需要專業性管理，又較多地關乎學生大學生活和成長成才的方面，這也順其自然地成為學生較為關注的治理領域，就該校的調查實際來看，22.15%的受調查者表示關注這一領域，因此在這一領域應更多地引導學生參與治理，除了上述的知情等一些初級參與權外，還應認可學生在此領域的行動、評議乃至一定程度上參與表決投票的權力。從實踐中看，目前國內一些高校還在此方面進行了體制化的建設，華東師范大學在2004年就推行了“學生參議制”[5]，南京中醫藥大學的學生工作處及團委的一些工作領域，在一定程度上也保證了學生的諸多中級的參與權。例如學生工作處主導的一些獎學金及助學金評定工作，就明確要求要有學生代表的參與表決，校團委在各類校級學生活動立項中也充分發揮學生的評議及表決權利。再次，一些食堂飯菜價格、宿舍生活、浴室、教室和圖書館開放等與學生的生活密切相關，在調查中關注度高達72.91%的微觀領域，則要高度重視學生的參與地位，其中在食堂、宿舍及浴室等已經高度市場化，更多體現出消費和購買性質的后勤服務上，更應該重視學生本著合理的利益訴求和理性的參與精神進行高度的參與治理，除了行使以上的諸多初級及中級權力之外，還應享有更多的表決乃至決策權力。最后，在學校行政管轄范圍之外但也不屬于學生私人空間的一些領域（包括網絡虛擬空間），學校則要充分體現學生的高度自治，僅在宏觀上進行必要的監督和引導即可。

綜上，學生參與高校公共治理的范圍在原則上應全面開放，在限度和權力分配上應根據高等教育的性質和學生參與治理的特性，并綜合參考學生的利益相關程度和關注度，實施自上而下，梯度深入的參與治理模式。

3完善參與體制，暢通參與渠道是促進學生參與治理的關鍵保障

在明確了學生具體參與的范圍、限度和權力分配的前提下，要將促進大學生參與校園治理的理念與行動落到實處，關鍵是完善參與體制，要暢通參與渠道[6]。從調查中也反映出我校學生參與校園治理實踐中最大的問題和最主要的矛盾在于，學生高漲的關注度和參與激情與參與體制與渠道欠缺的矛盾，這也往往成為校園和諧穩定的潛在威脅。因此，不斷完善學生參與校園治理體制，暢通參與渠道就成了保障學生參與治理的關鍵。

目前，該校已經具備了諸多學生參與治理的體制條件和渠道，同學們對各類參與體制與渠道也有了一定程度的了解。在團委等學生工作部門的推動下，還積極召開各類校園問題溝通交流會，引導各級各類學生組織成立維權中心和自管會。在校團委主導的學生素質拓展學分制管理的“八個一”工程中，有“向政府或學校提一條有充分調研依據的合理化建議”的激勵性的規定，以及設立學生助理崗位等開創性、探索性的工作。但這尚且是體制化的因子，還需在整體上建立和完善對學校和學生均具有激勵性的體制性規定。雖然各職能部門逐漸重視引導學生參與治理，相關學生工作部門還積極推進體制的探索與建設工作，但部門之間重視度不一，體制建設也參差不齊，而全校層面的全面而一體化的體制建設更為薄弱。調查中學生對團學代會這一最核心的體制與渠道的了解尚不及對相關職能部門和學生組織的維權部門的了解，對各級各類領導接待日及網絡主頁信箱了解也只有14.59%。因此，學校應完善以辦學章程為指導，以團學代會為核心，全校一體的學生參與治理體制。此外，鑒于調查及訪談中學生的直接參與意愿較為強烈，學校要尊重直接參與意愿強烈的同學的參與訴求，應促進學生代表選拔方式的多元化和多樣化。在上文所述的該校2012年底的浴室問題溝通會上，學生代表的選拔方式和組成充分開放和多元，不僅在實踐中促進了學校相關職能部門管理理念的轉變，以及學生理性維權和參與學校治理的教育，也積極回應了廣大同學強烈的參與意愿，有效地暢通了同學們的參與渠道。

4打造學生精英團隊和品牌項目，梯度分層推進是促進學生參與治理的可行之徑

體制的完善和渠道的暢通需要高素質的執行團隊和具體的工作項目進行推進落實，在學生參與校園治理的進程中，還需要學校積極進行制度供給的同時進行團隊鍛造和項目供給。 調查顯示，學生會等學生組織和學生干部在代表學生群體利益參與高校治理方面的學生認可度和作用還有待進一步提高， 但作為大學生自己的組織， 學生還是對其賦予了極高的期望。各級各類學生會同校方及廣大同學有著較為密切的關系，其機構設置和工作機制也較為完善，學生干部隊伍的思想覺悟及工作素質相對較高，其傳統的影響力也能一定程度上克服因學生流動性較大而導致的參與學校治理的短暫性和業余性等特性。另外，從學生參與的主體意義來講，學生參與學校治理不僅是一項個人權利，也是一項集體權利，學校更應該有意識地發揮各級各類學生會的橋梁紐帶作用，鼓勵學生干部“從學生中來，到學生中去”，深入聽取學生的心聲，如實地反映民意， 并引導學生理性地表達意見、建議， 提高學生會學生干部在學生中的認可度和影響力，從而培養素質過硬的學生精英團隊，并通過自我教育、自我管理與自我服務，來實現學生精英團隊的吐故納新。學校還應依托學生代表，根據廣大學生關注較高、反響較為強烈的問題，積極穩妥地供給有針對性的參與項目。當下該校已經初步培育出校學生會“權益君”、經貿管理學院學生會“經管維權”等積極反應同學權益訴求，理性引導同學參與相應領域的公共治理的精英團隊，校方對各期“會辦會”重視度和同學們對各期“會辦會”的認知度也日漸提升。近年來，校圖書館為鼓勵滯留書籍盡快歸還，積極與經貿管理學院學生會一道，結合校青年文化節“杏林春雨書飄香”讀書節活動，在全校師生中廣泛開展“倦書歸巢”活動，即在特定一段時間內歸還超期未還書本可免除違約費用。兩個活動項目的結合不僅拓展了學生參與校園治理的渠道，有效保障了學生的行動權，還積極推動了學校以學生組織為依托，以學生骨干為抓手，讓學生充分參與到學校的學風建設和圖書管理中。當然，這個項目尚在部門層面，學校應根據實際需求積極提供更多，層次更高的治理項目，從而在實踐中以學生精英團隊為抓手，通過以點帶面、梯度深入的項目供給，來不斷推動學生參與學校治理的廣度與深度。

參考文獻：

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