浙江省歷史上地方自治回顧

褚劍飛

[摘 要]清末民初，浙江省推行地方自治在各州縣鄉鎮已普遍存在。雖然各地自治遭遇各種頑固勢力的抵制、扼殺，但地方自治的精神卻已影響和改變著基層社會。辛亥革命的成功為浙江地方自治的發展準備了政權基礎，推動了浙江省議會的成立和自治法律的頒布，探索了城鎮鄉的基層社會自治，對民間社會產生了一定的影響。本文即從浙江省自治制度的演變和基層自治實踐角度著手，對浙江省地方自治作一簡要回顧。

[關鍵詞]地方自治；浙江省；自治政權；民主選舉

地方自治最早起源于秦漢的鄉里制度，漢代的鄉里制度已經有了一定的自治性，但直至清末西學引入國內，具有現代意義的地方自治思想才露出端倪。

1.清末地方自治伊始與風潮

鄭觀應、王韜等早期維新思想家，檢討中國傳統地方制度的弊端，比照西方的民主政制，明確提出了地方自治的主張。19世紀90年代初，浙人陳虬主張仿照西方模式設立地方議院。一些進步刊物紛紛將地方自治視為社會改革的先進之舉。《浙江潮》稱，若不從地方自治著手，“雖日日言強中國無益”。實行地方自治的呼聲一日高于一日，加之冀以革新富強的需要。

從自治區域劃分和自治組織的設立來看，以浙江省自治成績較為顯著。浙江各邑大都遵章劃分自治區域，成立城鎮鄉自治會，選舉議員。從實際成效來看，正如前面所述諸多問題畢現。雖有少數地區略有成績，但大多地區如景寧縣一樣“經費毫無，篳路藍縷，不過粗有自治之名而已。隨著清王朝的壽終正寢，冀以革故鼎新的城鄉自治遂如曇花一現。清末民初地方自治，意圖借變革以自立富強，卻易于在地方的沖突中夭折。體制不健全、地方積習太深等造成自治人員舞弊、腐敗現象泛濫，有人將自治稱為“一時最混濁之治”。各地自治雖然時斷時續，此時的民主觀念雖未完全為基層所領會，但其精神卻或多或少地影響和改變著基層社會。

2.辛亥革命時期浙江地方自治的探索

按照中央與地方分權的辛亥革命理念，浙江省在辛亥革命成功之后，迅速構建地方政體，成立各級自治組織，頒布自治立法，開始了地方自治的初步探索。

2.1自治政權的建構

根據孫中山《中國同盟會革命方略》的規定，革命成功后，各省成立軍政府，浙江在辛亥革命成功后，首先進行政權建設，成立浙江軍政府。按照三權分立的憲政模式，軍政府掌握地方軍政大權，地方立法權和司法權分別由議會和法院行使，成為具有資產階級共和國性質的地方政權。軍政府的都督由民主選舉產生，依法行使職權。對于議會而言，所議決的法案由都督公布并執行，當都督對議會的議決法案有異議時，“得作成異議書，于七日內提出，議會復議以一次為限”。除非遇緊急情況外，“都督于議會開會期中，提出法案及預算案于議會”。權力之間相互制約。各府縣地方政權同樣依據三權分立的原則建構。首先明確地方行政權。在“各府設軍政分府，置軍政分府長一人，各縣設民事長一人”，作為各府縣之代表行使行政權。其次是地方立法權，設立各級參議會、議會等，議決本地區各種議案，具體行使立法權。最后是地方司法權，成立地方法院、縣法院，行使司法權。承認人民有提起行政訴訟的權利，確立這種民告官的行政訴訟形式，這在浙江的歷史上是石破驚天的創舉，從根本上迥異于專制官僚機構，標志著浙江近代新型政權的誕生。

2.2地方議會的初創

成立立法機構是推進自治的前提，浙江臨時議會是選舉產生的地方立法機構。浙江軍政府成立當晚即成立了臨時參議部，代行立法權。在各地推選議員的基礎上，組成了浙江臨時議會，制定省約法，專門行使立法權。臨時議會的成立，在浙江歷史上意義重大，是第一個具有嚴格意義的地方最高立法機構。

作為享有立法大權的浙江臨時議會，其權限由法律明確授予。其中《中華民國浙江省約法》首次明確了地方議會的組成和權限。“議會由人民選舉議員組織之”，當選的議員有權代表人民選舉中央參議院議員，議會于每年中開會，會期為四個月。特別是作為全省最高的民意機關，對都督本人及都督府均有監督控制權。臨時議會成立后，依據自治章程，開始自上而下建立各級自治組織，依次為縣議會和參議會；城鎮議會和董事會；鄉議會和鄉董、鄉佐等機構，具體負責地方自治事宜。其中，縣議會是把省議會的立法貫徹到基層社會的關鍵。辛亥革命之后，從省議會、縣議會到鄉議會的成立，浙江各級地方議會可謂初具規模；自治法律和章程分層、分步驟地逐步建立起來，亦是略具體系。隨著地方自治的推進，這就使光復后的浙江各級基礎政權也基本納入了近代民主政治的軌道。

3.結語

如果僅從歷史的結果來看，浙江地方自治并沒有締造出理想的地方法制，存在諸多遺憾，但歷史的結果具有不可逆轉性。浙江地方自治準備了政權基礎，推動了浙江地方行政、立法以及司法的近代化進程，提升了浙江民眾的民主意識和法制觀念。因此，對于基層社會來說，地方自治組織成立的最大意義是使民眾擁有了選舉權和被選舉權，開始了培育民眾自治意識和參政能力的嘗試。盡管其還有一定的局限，但畢竟為民眾開啟了參政議政的機會。這些不僅是文本上的權利，而且成為社會生活中民眾解決糾紛的依據，管理地方事務的保障。這對今天推動基層社會自治亦不無啟迪。為了切實解決自治過程中的矛盾問題，浙江對地方司法組織的建構上也多有推動，值得進一步關注。

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