一言難盡的住房公積金

樵夫

我國的住房公積金制度于上世紀90年代初開始實施，試圖通過“國家支持一部分、單位補貼一部分、個人合理負擔一部分的住房貨幣化分配和住房籌資新機制”，“幫助職工解決住房難題”。住房公積金制度出臺時的設想是，職工工作到40歲左右才有可能購房，而購房之前的一段時期交存的公積金就可為其他人提供互助資金。基于這種設想，人們普遍認為，實行住房公積金制度有利于轉變住房分配體制，有利于住房資金的積累、周轉和政策性住房貸款制度的建立，有利于提高職工購建住房支付能力，促進住房建設，有利于人民群眾安居樂業和社會的安定團結。可隨著時代的發展，人們有購房需求的年齡普遍提前，這就使得原有的制度設計無法跟當下的情況相適應。

隨著時間的推移，人們發現現行的住房公積金制度存在諸多弊端，要求修改《住房公積金管理條例》的呼聲越來越高，甚至掀起了公積金制度“存廢之爭”的大討論。

問題多多 廣受詬病

住房公積金制度實施近20年來，其中一些問題早已暴露無遺。最突出的問題主要有繳存不公、提取不便、“劫富濟貧”、滋生腐敗等。

《住房公積金管理條例》規定，所有單位及其在職職工，均應依法足額、按時繳存住房公積金，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%；有條件的城市，可以適當提高繳存比例。這使得一些效益好的國企和機關愿意多繳、報高基數，效益不好的單位或不愿意多繳的單位則報低基數，或按照下限繳存，一些私企甚至干脆不為員工繳納公積金，而員工則多數是“敢怒不敢言”，不敢因為繳納公積金的事而和公司理論，免得丟掉了飯碗。

另外，本意和初衷是最大限度地解決廣大中低收入群體住房難問題的住房公積金制度，如今卻成了一些壟斷行業的“隱形福利”，繳存的差距之大讓人瞠目結舌。新華社記者近期在蒙古省級貧困縣杭錦旗調查得到的數據顯示：當地職工繳存的平均水平不足1000元，但當地供電公司職工最高繳存達到15530多元。與此同時，當地不少在人力資源公司掛靠的外來務工人員，每月公積金繳存只有100多元，最少的只有20元。

同時，中低收入職工使用公積金難早已不是新鮮事。一直以來，由于個人賬戶繳存的余額偏低，到實際買房的時候很難達到公積金的房貸門檻，即使是申請到了公積金貸款，所獲得的貸款額度也十分有限，對于買房的幫助并不大。而對于買不起房的中低收入職工來說，以租房的名義提取公積金面臨著很多限制，所以，大部分中低收入職工的公積金一直處于“沉睡狀態”，雖然每月繳存，但是從未提取使用過。這讓目前的公積金制度被網友戲謔為是“劫貧濟富”，多數中低收入人群繳存，供少數高收入或者壟斷行業人群貸款買房，不僅背離了公積金制度的初衷，而且形成了新的社會不公。

此外，由于公積金利息普遍偏低，導致公積金賬戶的錢存放時間越長，就越貶值，很多人覺得越早使用越好。無奈之下，許多中低收入者只有額外支付高昂的中介費用，冒著被處罰的危險，找人托關系取出本屬于自己的血汗錢。這不僅造成了對中低收入者的二次剝削，也滋生了大量腐敗交易。

公積金產權屬于職工，但交錢和用錢，都受到限制，沒有自主性。公積金管理中心只是一個“管家”，但其使用公積金的情況，“主人”卻不知情。正是因為制度上存在著明顯的漏洞，才導致公積金腐敗案件頻頻發生。

1999年9月至2004年1月，湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪利用其擔任郴州市住房公積金管理中心主任的職務便利，擅自調度住房公積金存款資金，并指使、利用歐陽山青、王詩義等人協助作案29次，從銀行和其他金融機構非法獲取貸款6675.5萬元，實際占用6229.1061萬元，歸其個人從事營利性經營活動和境外賭博等非法活動，案發時尚有2074.1061萬元未予歸還。

陳其明在擔任蘭州市住房公積金管理中心主任期間，明知住房公積金系專款專用，任何單位和個人均不得挪作他用，他卻利用職務之便，伙同他人共謀，以委托理財的形式，個人決定以單位名義挪用1億元公款給其他單位使用，還個人決定挪用公款1700萬元給其他單位進行營利活動，挪用15萬元公款自用，并為他人謀利、非法收受他人賄賂5筆共14.3萬元，索賄50萬元。

2013年6月8日，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛涉嫌受賄罪被通化市檢察院批準逮捕，與其同時被逮捕的還有中心副主任姜德利、主任助理由貴義、行政科科長蘆紅林等人。這幾人的被捕撕開了通化市住房公積金中心背后的黑幕——其以違法向企業貸款的方式，挪用了高達11.25億元的住房公積金，創下全國住房公積金被挪用的紀錄。

利益博弈不應成為改革難產的借口

早在2011年年底，時任住建部部長姜偉新就明確提出，要求在2012年6月前，完成《住房公積金管理條例》的修訂工作并上報國務院法制辦。但到了2012年6月，這一工作并未完成。隨后在2012年年底，住建部再次提出，2013年要完成《條例》修訂草案稿，并上報國務院法制辦。到了2013年底，卻再次“爽約”。

住房公積金制度自2002年修訂以來，一直未見“動大手術”。住建部兩度對《住房公積金管理條例》修改的承諾，也均以“爽約”告終。公積金改革緣何如此“難產”，專家們將其歸咎于“利益博弈”。比如包括機關公務員在內的許多受益者，因得到公積金補貼較多且改善住房的需求不高而不愿改變現行規定；擴大征繳覆蓋面將使企業負擔增加；管理機構則愿意把這筆錢留在賬上以獲得利息收入，等等。

一邊是全國各地在公積金政策方面的逐步放寬，一邊是公積金條例修訂的多次爽約，它們映襯出的，只能是改革本身的過于蹣跚。近年來，住房公積金管理制度越來越被坊間詬病。雖然公積金設立的初衷，是集職工之力去解決市場化進程中的住房困難問題，但在現實中此種功能不同程度地被扭曲，因為公積金提取與使用的門檻過高，許多住房困難群體既難以提取到公積金，也難以通過該途徑來貸款購房；與此同時，由于公積金管理與使用的不透明，它又不免異化為某些隱形的福利。關乎此，媒體不時爆出的“天價公積金”就是佐證。endprint

著名評論員王聃撰文指出，“沉睡”的公積金不正當，公積金異化為特定人群的福利更是一種恥辱，那么經由頂層式的修訂，來還原公積金制度本身的保障性和使用效率，就愈加具有必要性。為什么《條例》修訂稿遲遲難以出臺？專家的解釋是源于利益博弈，專家們自有理由。一方面，許多公務員是公積金制度的受益者，有著高公積金的他們自然會反對改革；另一方面，公積金條例修改的難度在于部門利益，很多機構愿意把這筆錢留在賬上，獲取不菲的銀行利息。我們承認如此說辭的不無道理，但利益博弈其實遠非公積金條例修改難的最大緣由。

對于《條例》的修訂，“利益博弈”真是難以繞過的巨大障礙嗎？如此歸因不免顯得太含糊與空泛。如我們所見，這是一個權利意識蓬勃發展的年代，亦是一個改革正在進入深水區的年代，由此出現不同改革中的“利益博弈”現象，實在是件太正常不過的事情。換句話說，利益博弈并不可怕，相反有些時候不可或缺，因為它更有助于將不同的利益相關者置于博弈平臺，在角力中形成更公平與能廣泛接受的社會規則。對于糾結了社會利益與訴求的公積金管理制度，同樣亦如是。一句“利益博弈”結論，遠未觸及到公積金改革難的關鍵。

“利益博弈”絕不是改革蹣跚的借口。在筆者看來，較之公積金改革的進展緩慢，更應該問的其實是，條例修訂難產究竟是誰的“利益博弈”？毫無疑問，觀察此前的《條例》的修訂，它又陷入了一種“部門會談”的誤區。這亦是公眾并不陌生的單向度改革：改革在進行，但依舊局限在職能部門和政府機構之間，民意被虛置，民意代表更難以介入修訂議程。由“少數人”來推動的公積金制度改革，必會遭遇到看似“無窮”的壓力，因為缺少來自民間的意見與建議，最合適的修訂方案自然就難于短期給出，那么數度爽約只能是必然。

《條例》的修訂速度需要加快，否則它只會被各地自行的公積金制度改革遠遠拋于身后，愈加顯現出本身的不合時宜。對于條例修訂，眼下最重要的，依舊在于努力讓其成為一場公開的博弈。有公開的程序和公眾的參與，公共政策的改革才能走上快車道。

找準突破口 穩步推進改革

公積金條例修改，有關部門已連續兩年爽約。有學者給出的答案是，“條例修訂緩慢是因為擺不平各種利益關系，很多人是這個制度的受益者。”假如此說屬實，并不令人意外，但凡牽扯到既得利益者的改革，往往受阻，這方面的案例不勝枚舉。習近平強調，改革在中國只有進行時，沒有完成時。當前，中國改革已進入深水區，牽一發而動全身，要敢于啃硬骨頭。公積金條例修改并不算多么難啃的硬骨頭，居然也難產，如果牽扯到那些真正難啃的硬骨頭，其推行力度之難，可想而知。

《湖北日報》刊發署名文章認為，再難啃的骨頭也要啃，改革再難也要向前推進。關于改革，從來不乏民意基礎，即便是既得利益者也不會公開拒絕改革，相反會高喊改革，可為何一旦改到自己身上就退縮甚至反抗呢？原因不難理解，害怕自身利益受損。一些利益本來就不合理，早該被舍棄，比如公款吃喝、公車私用、公款送禮、坐超標車、享受超豪華辦公室等等。中央出臺規定予以清理，雖然遭受各種明里暗里的抵抗，但在堅定的決心下，還是得到了強力整治。公積金同樣如此，一些人享受了畸高的公積金，調查顯示，我國各行業職工住房公積金的繳存數額存在很大差別，最高與最低之間的比例竟超過30倍。修正公積金制度不應該嗎？憑什么反對？

改革不會因為有人阻撓就停止，在強化頂層設計的同時，應加大民眾的話語權和提高民眾的博弈權，否則公積金條例修改仍然遙遙無期。

評論員溫江樺認為，因為住房公積金制度的種種弊端，民眾修法意愿強烈，恨不得今日事今日畢，這個可以理解。不過，住建部兩次爽約，延遲數年，其實也在情理之中。眾所周知，法律修改，不僅僅是響應民間吁求，更多的其實是各方意見要相互讓步、達成一種妥協。如果在各方利益平衡之前，貿然修法，恐怕會換來執行之中的虛與委蛇，這也是急于修法的民眾所不愿意看到的。

其實，住建部決意提交的《條例》修改草案，并非是一種局部的縫縫補補，而是在謀求整體變革。草案如何在總結地方實踐經驗的基礎上更進一步，提出國家層面的修法突破——擴大覆蓋面、強制繳存，正是目前修法所遇到的最大障礙。因為它不僅會觸及相關階層的既得利益，更有可能會加重企業用工負擔。這也是利益博弈最厲害之處。但是，利益博弈不能成為住建部不作為的理由。因為住房公積金制度，必須修改的地方，遠遠不止這兩處，不能因為局部的“利益博弈”，而延遲整個修法進程。

目前可以達成改革共識的，如拓寬公積金使用途徑、降低使用門檻等，都可以在修法中先行，而不必非得等待整體修改草案的出臺。況且，現行公積金制度其他方面的弊端也是顯而易見的，必須及時著手處理，例如屢次被人詬病的繳費差距過大、有違公平，一些央企擅自提高職工住房公積金的企業繳存比例，用于避稅；公積金管理混亂，頻頻爆出挪用、貪腐丑聞等問題。

雖然以上問題住建部早有規定，例如關于繳存比例，不得超過12%；關于收益，住房公積金可用來建設保障房等。但這些都需要在更高層面通過修法，上升為法規、制度以加強執法力度。也就是說，即便公積金制度的整體變革草案遲遲未出臺，在力所能及、有所作為的領域，還是可以先行修改《條例》的。而修改《條例》，這是政府的職責。我們既不要盲目樂觀，低估了改革的難度，也不必過于憂懼，高估改革的阻力。改革是難，只要有決心有行動，改革的措施勢必就會推進得更快一些。

近日，北京市住房公積金管理中心表示，今后使用公積金貸款的購房人，在提取公積金時，將不再需要提交購房合同、貸款合同等材料。此外，本市租房提取公積金今后也將由一年提取一次，縮短為三個月提取一次，提取的限額為本人和單位繳存公積金三個月的總和。

武漢市從今年7月起放寬低收入者公積金提取條件，允許月收入低于1600元者直接將公積金中的余額全部提取出來，則成為國內第一座從收入角度放寬提取條件的城市。

除這些地方外，還有不少城市也已放寬了公積金提取條件，允許公積金用來看病以及支付房租、物業費等費用。這樣的安排雖然不符合現行《住房公積金管理條例》規定，卻更符合現實需要。

地方惠民政策已經上路，希望制度也跟上人民的需要，快些走吧！endprint