分稅制財政體制改革20年:回顧與思考＊

彭 健

(東北財經大學財政稅務學院/地方財政研究中心，遼寧 大連 116025)

財政體制作為確定政府間財政分配關系的基本制度，是政府制定和實施財政政策的重要體制依托，并對政府職能的有效行使和政府運作效率有著深刻影響。中華人民共和國自成立以來，伴隨著各個歷史階段政治和經濟形勢的變化，財政體制經歷了多次改革，總體的改革取向是由集權逐步走向分權。在建國初的國民經濟恢復時期，實施的是高度集權的“統收統支”財政體制。從第一個五年計劃開始，逐步過渡到“統一領導、分級管理”財政體制。改革開放后，為調動地方政府的積極性，實行了多種形式的“分級包干”財政體制。從1994年1月1日起，中央對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政體制改革。從1994年運行至今，分稅制財政體制顯現出良好的經濟與政策效應，基本適應了社會主義市場經濟體制的內在要求。但隨著我國經濟社會形勢的變化，既有財政體制也顯現出一些深層次的問題，需要進一步改革與完善。

一、1994年分稅制財政體制改革及之后的調整與規范

1994年分稅制改革通過以事權劃分為基礎界定中央與地方的支出范圍，按稅種的歸屬劃分中央與地方的收入范圍，分設國稅與地稅機構，建立中央對地方的稅收返還制度以及實行過渡期轉移支付制度等措施妥善處理原體制補助與上解事項，初步構建起社會主義市場經濟條件下的分級財政體制。1994年以后，中央依據體制運行狀況和宏觀調控的需要從調整中央與地方收入劃分格局、建立健全轉移支付制度以及規范省以下財政體制等方面對分稅制財政體制進行了多次調整與規范。

1.1994年后中央與地方收入劃分的主要調整與變動

(1)提高證券交易印花稅中央分享比例

證券交易印花稅的稅源來自全國各地，但僅在上海和深圳征收，并由上海和深圳分享50%的收入。隨著證券交易市場的迅速發展，證券交易印花稅有了大幅增長，其他地區對這種分享方式提出異議。為妥善處理不同地區間的財政分配關系，從1997年1月1日起，中央分享比例提高至80%，后又提高到88%;自2000年10月1日起，中央分享比例調整為91%，并分三年調整到97%［1］。

(2)實施所得稅收入分享改革

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，依照隸屬關系劃分企業所得稅收入的弊端逐步凸顯:一是隨著投資主體的多元化，按隸屬關系劃分企業所得稅，造成中央與地方之間經常出現收入混庫的情況;二是各地區為追逐稅收利益，實施形式各異的地方保護措施，阻礙了企業兼并重組，制約了經濟結構調整;三是東部地區收入占比日益增多，中西部地區逐步減少，地區間財力差距越來越大［2］。針對上述問題，自2002年1月1日起，實施所得稅收入分享改革。除少數特殊行業、企業①少數特殊行業、企業具體包括:鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行、中國石油天然氣股份有限公司、中國石油化工股份有限公司以及海洋石油天然氣企業等。繳納的企業所得稅繼續作為中央收入外，其他企業所得稅和個人所得稅收入實行中央和地方按比例分享。②實施所得稅收入分享改革后，中央財政收入增加，地方財政收入相應減少。選擇在2002年出臺所得稅分享改革的一個重要原因是由于我國于2002年加入了WTO。加入WTO后，我國要逐步按照WTO的有關規則履行相應的義務，享受應有的權利，這個過程中必然會遇到一些意想不到的困難。對于中央政府而言，必須要保持足夠的宏觀調控能力，以保證經濟的平穩過渡，因此，確保財政收入就成為一項非常必要而且迫切的任務。2002年的分享比例是中央政府和地方政府各50%，自2003年起，中央政府的分享比例提高到60%［1］。中央財政因此增加的收入全部用于對地方(主要是中西部地區)的一般性轉移支付。

(3)建立中央和地方的出口退稅共同負擔機制

為應對東南亞金融危機，1998年我國開始實行積極的財政政策，多次調高出口退稅率，中央出口退稅負擔不斷加重。在此背景下，中央決定自2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央與地方按75∶25的比例分別承擔。但因沿海出口退稅較多的省份，尤其是口岸城市反映出口退稅負擔過重，自2005年1月1日起，各地區出口貨物所退增值稅中，超基數部分的退稅額，地方分擔的比例由原來的25%降至7.5%。

(4)成品油稅費改革

自2009年1月1日起，實施成品油價格和稅費改革。這項改革取消了地方政府的公路養路費等六項收費，以提高成品油消費稅單位稅額、不再新設立燃油稅的方式，利用現有稅制、征收方式和征管手段，實現成品油稅費改革［2］。成品油稅費改革的實施，有助于規范政府收費行為、促進節能減排和結構調整、公平社會負擔、依法籌措交通基礎設施維護和建設資金。

(5)其他中央與地方政府間收入劃分的調整

1997—2001年，將金融保險業營業稅稅率由5%提高至8%，增加的收入歸中央財政;自2001年，為支持金融保險業改革，將金融保險業營業稅稅率每年下調一個百分點，由8%降至5%。2012年1月1日起，鐵道部門集中繳納的鐵路運輸企業營業稅(不含鐵路建設基金營業稅)由中央收入調整為地方收入，鐵道部門集中繳納的鐵路建設基金營業稅仍作為中央收入;自2001年起開征車輛購置稅，其收入全部歸中央政府;船舶噸位稅自2001年重新納入預算管理，收入全部歸中央政府。

經過多次調整后，現行中央與地方的收入劃分情況如表1所示。

表1 現行中央與地方的收入劃分

2.1994年后中央對地方稅收返還和轉移支付制度的建立與完善

(1)稅收返還制度的發展與規范

自2002年1月1日開始，在所得稅分享改革的同時，為照顧地方政府的既得利益，實施所得稅基數返還;2009年實施成品油價格和稅費改革后，為了確保此項改革的平穩實施，保障交通基礎設施養護和建設等需要，中央財政對各地因取消公路養路費等六項收費而減少的收入實施成品油稅費改革稅收返還;2009年，簡化中央與地方財政結算關系，將出口退稅超基數地方負擔部分專項上解等地方上解收入也納入稅收返還，將地方上解與中央對地方稅收返還做對沖處理，相應取消地方上解中央收入科目。

(2)政府間轉移支付制度的建立與健全

1994年分稅制改革以后，我國逐步建立了以財力性轉移支付和專項轉移支付為主的轉移支付制度。其中，財力性轉移支付是中央財政為彌補欠發達地區的財力缺口、縮小地區間財力差距、實現基本公共服務均等化安排給地方財政的補助資金，以及中央出臺減收增支政策對財力薄弱地區的補助。專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需按規定用途使用。1995年后，財力性轉移支付和專項轉移支付的規模逐步擴大，所占比重不斷上升。

2009年，中央將財力性轉移支付改為一般性轉移支付，并將補助數額相對穩定、原列入專項轉移支付的教育、社會保障和就業、公共安全、一般公共服務等支出以及原體制補助納入一般性轉移支付。一般性轉移支付資金按照客觀公正的原則，根據客觀因素，設計統一的公式進行分配，財政越困難的地區補助程度越高，具有明顯的均等化效果［3］。近年來，中央政府不斷提高一般性轉移支付的規模和比例，有效緩解了經濟欠發達地區財政運行中的突出矛盾，推動了地區間基本公共服務均等化進程，促進了區域間協調發展與社會和諧。

(3)1994年后省以下財政體制的改革與規范

2000年前后，雖然我國財政收入持續增長，但不少地方，尤其是西部欠發達地區，出現了縣鄉財政困難。一些基層政府公用經費不足，甚至到了難以正常運轉的地步。為化解縣鄉財政困難，財政部推進了以下改革:

構建縣級基本財力保障機制。2005年，中央財政安排150億元，建立“三獎一補”縣鄉財政困難激勵約束機制。①所謂“三獎”，一是指對財政困難縣政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵;二是對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵;三是對產糧大縣給予獎勵。“一補”是對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。此項政策的實施調動了省市財政向基層加大轉移支付力度的積極性，對提高基層公共服務能力，保障基層政權運轉發揮了積極作用。2010年9月，為進一步增強財力薄弱地區基層財政保障能力，財政部印發了《關于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》(財預〔2010〕443號)，全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制。這一機制以“保工資、保運轉、保民生”為目標，按照“明確責任、以獎代補、動態調整”的基本原則，由中央財政根據工作實績對地方實施獎勵。

創新省對縣、縣對鄉財政管理方式。2005年后，在財政部的推動下，各地區不斷探索創新省以下財政管理方式，推進了省直管縣和鄉財縣管改革。省直管縣財政管理模式能夠更好地發揮省級財政在省轄區域內對財力差異的調控作用，有助于緩解縣級財政困難，減少財政管理級次，降低行政成本;鄉財縣管改革有助于集中和加強鄉鎮收入管理，控制和約束鄉鎮支出需求，統一和規范鄉鎮財務核算，遏制和縮減鄉鎮債務規模，提高縣鄉財政管理水平。

二、20年分稅制財政體制改革的成效

分稅制財政體制改革是我國財政體制發展進程中一次具有里程碑意義的重大改革，是新中國成立以來改革范圍最廣、力度最大、影響最深遠的一次財稅制度創新。與1994年之前各種形式的財政體制相比，分稅制財政體制更適應市場經濟的內在要求，在其20年的運行過程中取得了顯著成效。

1.構建起市場經濟條件下的分級財政體制基本框架

分稅制財政體制按照兼顧各方利益關系、事權與財權相結合的原則，以法律法規形式對中央與地方政府的事權、財權加以明確界定和劃分，并以較為規范的政府間轉移支付制度實現各級政府事權與財力的基本匹配，使各級財政都能夠在法律規范的體制框架內行使各自的職責。顯然，作為市場經濟條件下政府間財政關系的載體，分稅制財政體制所顧及的利益范圍較之前的財政包干體制更為完整，中央與地方的共同利益以及自身利益均得到承認與體現，從而跳出了傳統財政體制下僅強調中央或地方某一方財政利益的限制，基本實現了財政體制的穩定與明晰。

2.調動了各方的積極性，國家財政實力顯著增強

1994年分稅制改革較好地處理了國家與企業、個人之間和中央與地方之間的分配關系，充分調動起各級政府加強稅收征管、依法組織收入、促進經濟發展的積極性，建立了財政收入穩定增長機制。1994年之后，我國財政實力不斷壯大，財政收入保持了較快增長勢頭。1993—2012年，全國公共財政收入由4 349.00億元增加到56 175.23億元，增長了26.96倍，年均增長19.02%;全國公共財政收入占國內生產總值的比重則由12.30%提高到22.58%。

3.中央政府調控能力增強，促進了地區協調發展

通過1994年分稅制改革和后續收入劃分格局的調整，中央政府的財政實力不斷提升。如圖1所示，中央本級財政收入占全國公共財政收入的比重由1993的22%提高到2010年的52.40%。①2011年，全面取消預算外資金，所有政府性收入納入預算管理，造成地方政府非稅收入的快速增長，比2010年增長43.40%。因此，2011年起，地方政府收入占全國財政收入的比重有所上升，超過了50%。中央財政實力的增強為中央均衡地區間財力差異提供了財力保障，中央對地方轉移支付的規模快速增長，由1994年的590.00億元增加到2012年的40 233.64億元，中央對地方轉移支付占地方財政支出的比重由1994年的14.61%提高到2012年的37.62%(如圖2所示)。中央財政實力的提升，不僅為推進基本公共服務均等化和促進區域協調發展提供了財力基礎，也有力保障了國民經濟的持續穩定快速發展和國家的長治久安［4］。

圖1 1993—2012年全國財政收入占GDP的比重及中央財政收入占全國財政收入的比重

圖2 1994年以來中央對地方轉移支付規模及其占地方財政支出比重

4.推動了經濟結構調整，抑制了地方的盲目投資

1994年分稅制改革將100%的消費稅和75%的增值稅劃歸中央，降低了財政增收與地方經濟發展的直接關聯程度。2002年所得稅收入分享改革延續了這一改革思路，從制度安排上削弱了地方政府粗放發展加工業和盲目投資的沖動。1994年分稅制改革將來自第三產業的營業稅劃歸地方，提高了地方積極發展第三產業的主動性。分稅制改革后，地方政府的投資行為和經濟行為產生了積極變化，促進了經濟發展方式的轉變和經濟結構的調整。

5.增強了地方政府強化收支管理的主動性，加強了地方財政的預算約束

分稅制財政體制初步理順了政府間的責權關系，在政府間建立了各司其職、各負其責、各得其利的約束機制和利益共享機制。各稅種按劃定的標準分屬中央政府或地方政府，各級財政收支規模約束明顯增強，自收自支、自求平衡的主動性顯著提高。

三、20年分稅制財政體制改革中存在的問題

1994年分稅制財政體制改革是基于當時的歷史條件構建起的一個制度框架，為爭取地方政府對改革的最大支持，采取了照顧地方既得利益的體制安排，在很大程度上仍帶有舊體制的印記。雖然經過多年的調整與完善，但由于受到各種客觀因素的制約，既有財政體制距離規范的分級財政體制仍有一定差距。

1.政府間事權與支出責任劃分不清晰、不規范

1994年分稅制改革及其后的制度調整未對事權和支出責任劃分進行大的調整，在事權和支出責任劃分方面積累了較多矛盾。一是地方承擔了較多應由中央負責的事務。如國際界河的保護、跨地區的污染防治、跨流域大江大河的治理、海域和海洋的使用管理、跨地區經濟糾紛的司法管轄等事關國家權益，涉及多個地區，應由中央管理，卻交給了地方［5］。經濟總量平衡、經濟結構優化和全國市場的統一等宏觀經濟管理職責也本應由中央政府承擔，但目前卻由地方政府承擔了大部分的責任。二是中央承擔了部分屬于地方管理事項的支出責任。如地方文化體育事務、區域性重大基礎設施建設等項目，中央相關部門給予了相當數量的資金補助。三是“中央政府點菜、地方政府買單”的現象較為普遍。分稅制改革后，中央政府不斷出臺新的增加支出的政策，但卻沒有同時給予地方政府相應的財力，加重了地方的財政支出壓力［5］。

2.政府間稅收劃分不盡合理

一般而言，跨區域的生產和流通、收入再分配以及總需求的調節由中央負責，與之相對應的增值稅和累進稅率的所得稅收入應劃歸中央;地方政府需要有穩定的收入預期，地方主體稅種對經濟周期的敏感性較低，因此，最終銷售稅、房產稅、所得稅中非累進部分以及使用費與規費收入等適合劃歸地方政府?；谏鲜鲈瓌t，現有稅收劃分格局存在以下問題:增值稅中央與地方按75∶25的比例分享，地方分享比例過高，不利于有效遏制地方追求數量型經濟增長的沖動;個人所得稅累進部分的收入也列入分享范圍，不利于調節收入再分配和保證地方收入的穩定;地方承擔7.5%的出口退稅，口岸城市出口退稅負擔相對較重;尚未開征最終銷售稅，房產稅仍處在試點階段，隨著“營改增”改革的快速推進，地方稅主體稅種缺失問題日漸突出。

3.中央財政集中度較低

中央保持一定的財政集中度，既可以增強中央政府的宏觀調控能力，也有助于保障國家財政的平衡與穩固，維持政府間關系的穩定。關于中央財政集中度，雖然沒有統一的國際標準，但總體上看，無論是發展中國家還是市場經濟發達國家，中央財政收入(含社會保障基金)的比重一般在60%以上［6］。從我國的實際情況看，1994年分稅制改革后，我國公共財政預算中的中央財政集中度有了大幅度的提高，由1993年的22%上升到2002年的55%，2012年為47.91%(如圖1所示)。但需要指出的是，公共財政預算收入僅是政府收入的一個組成部分。①按照我國現行預算編制方法，政府預算包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。2012年，全國公共財政預算收入為117 253.52億元，全國政府性基金收入為37 534.90億元，全國國有資本經營預算收入為1 531.80億元，全國社會保險基金預算收入為31 411.00億元。如果將政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保險基金收入等政府性收入計算在內，2012年全口徑的中央財政集中度不足30%。中央財政集中度偏低，削弱了中央政府實施宏觀調控以及調節地區間財力差異的能力，與我國推進公共服務均等化、促進地區協調發展的現實要求不相適應。

4.財政轉移支付制度需要進一步完善

現行轉移支付體系包括一般性轉移支付和專項轉移支付。這兩類轉移支付應基于政府間事權和支出責任的劃分分別設定具體的政策目標①一般性轉移支付主要是起到均衡地區間財力差距，推進地區間基本公共服務均等化的作用;而專項轉移支付則是側重于實現中央政府的特定政策目標和解決地方公共產品供給中所存在的外部效應。和準入門檻。但由于中央與地方間事權和支出責任的劃分不夠清晰和合理，現行各項轉移支付項目的設立與政府間事權劃分相關性較弱，各項轉移支付項目的政策目標不夠明確。此外，既有財政轉移支付體系是漸進式改革的產物，轉移支付各項目的設立都具有特定的時代背景，承擔著為特定改革任務保駕護航的重任。這在一定時期內有助于推進中央相關政策目標的順利實現，但隨著時間的推移，也造成現行轉移支付種類繁多、結構復雜，不利于地方政府因地制宜地統籌安排財政支出，提供符合當地居民實際需求的公共服務，也難以實現轉移支付資金的規模效益。

5.省以下財政體制尚需規范

1994年分稅制改革只是涉及到中央與省之間的財政體制安排，許多地方的省以下財政體制沒有按照分稅制改革要求進行規范。各地實行的多是復雜易變、形式多樣的分成制與包干制。各級地方政府間的事權與支出責任的劃分不夠規范和清晰，事權與支出責任層層下移，縣鄉財政的支出責任較重。各級地方政府收入劃分采用了統收統支、總額分成、收支包干以及按稅種劃分收入等多種體制形式，并存在著財權層層上移的傾向。相當一部分地區省以下轉移支付力度不足，很多省級政府尚未承擔起均衡省以下財力、保障基層政府基本支出的責任。省以下財力的橫向和縱向分布格局不甚合理:從橫向財力分布看，部分地區縣級財力水平差距懸殊;從縱向財力分布看，省、市、縣人均財力差距較大。近年來，縣鄉財政困境有所緩解，但總體支出水平仍然偏低，公共服務保障能力依然較弱，影響到基層政府職能的有效行使。

四、進一步完善分稅制財政體制的思考

深化分稅制財政體制改革是新一輪財稅改革的關鍵環節，也是有效推進其他領域改革的體制基礎與保障。在當前經濟發展的新形勢下，應從以下幾個方面進一步深化分稅制財政體制改革。

1.堅持分級財政體制的基本改革方向

總體而言，20年的改革探索和運行實踐表明，分稅制財政體制是與社會主義市場經濟發展相適應的一種財政體制安排。分稅制財政體制摒棄了按照企業隸屬關系劃分中央與地方收入的傳統辦法，以稅種為基礎來界定中央與地方之間的收入，將企業置于不分大小、不論行政級別、依法納稅、公平競爭的地位;調動了各級政府發展經濟、開辟財源、增加收入的積極性，財政收入穩定增長機制得以確立;提升了中央財政實力，增強了中央政府的宏觀調控能力與政治控制力，建立起保證國家政令統一和維護國家穩定安全的財政體制基礎。1994年之前，我國的財政體制始終處于多變的、不穩定的狀態之中。財政體制在四十多年里變動了不下十五次，最短的一次僅維持了一年。頻繁變換的財政體制，造成了中央與地方之間的不信任以及互相猜疑。而一個市場經濟國家的財政體制應該是穩定、規范、公平及透明的分配體制。1994年分稅制改革初步達到了這一目的。因此，深化財政體制改革應堅持分級財政體制的基本方向，在合理界定政府與市場邊界的基礎上，清晰而合理地劃分各級政府的事權與支出責任，理順中央和地方收入劃分，進一步完善財政轉移支付制度和省以下財政體制，真正實現各級政府財力與事權的基本匹配。

2.以明晰政府間事權和支出責任劃分為深化改革的切入點

清晰、合理、規范的事權與支出責任劃分是配置財權與財力的重要依據，也是保證各級政府職責不越位、不缺位、不錯位的體制基礎。針對目前政府間事權與支出責任劃分中的交叉、重疊、錯位等問題，應在穩步推進省直管縣和鄉財縣管改革，構建中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，依照外部性、信息處理的復雜性和激勵相容等原則，②市場經濟發達國家在劃分各級政府職能時，通常遵循外部性、信息處理的復雜性和激勵相容等原則。外部性原則是指對于那些受益范圍超過轄區界限、具有顯著外部性特征的公共產品，應由更高級別的政府管理。信息處理的復雜性原則是指信息處理越復雜、越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方政府管理。因為地方政府熟悉基層情況，能掌握更為真實、準確的信息，比中央政府更有優勢。激勵相容原則指的是在政府職能劃分時應設計一種激勵相容的機制，使得所有的參與者即使按照各自的利益去運作，也能夠實現整體利益最大化。重塑政府間的事權與支出責任架構［2］。在事權劃分方面，應將關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調以及確保國家各領域安全的重大事務，集中到中央層面，以加強國家的統一管理，提高全國的公共服務能力和水平;將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共事務作為中央與地方共同事權;將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務交給地方，調動和發揮各級地方政府的積極性，更好地滿足本地居民的公共服務需求。與事權劃分相對應，中央財政主要負責國防、外交、國家安全、實施宏觀調控、協調地區間經濟和社會事業發展、全國性及跨地區的基礎設施建設與環境保護重點項目以及中央機關運轉和中央直接管理的事業發展等支出項目;省級財政主要負責省域內的公共安全、經濟結構調整、國土整治、河流治理、道路規劃、省級機關運轉以及省級管理的事業發展等支出項目;市、縣級財政主要負責轄區范圍內的經濟社會發展、民生改善以及行政管理等方面的具體支出事宜。而義務教育、社會保障、環境保護和公共衛生等涉及全體國民素質及利益方面的支出為中央、省、市縣三級財政共有的職責范圍［3］。為保證各項基本公共服務的有效供給，應適當上移事權與支出責任的重心。一方面，適當擴展中央政府的事權與支出責任范圍，將養老保險、司法、高等教育、具有顯著外部性特征的公共衛生服務、食品藥品安全監管、跨區域重大項目的建設和維護等事關全體人民利益的公共服務職能集中到中央層面;另一方面，提高省級政府在基本醫療衛生、醫療保險、基礎教育、環境改善與污染治理等方面的支出責任［7］。

3.進一步理順中央和地方收入劃分，適度提高中央的財政集中度

鑒于我國目前中央財政集中度過低這一現實情況，在全面實行全口徑預算管理的基礎上，可考慮適度提高中央財政集中度，具體收入劃分思路如下:(1)增值稅由中央與地方共享收入，改為中央收入并由中央全額負擔出口退稅。為減少對地方收入的影響，短期內可考慮在不改變中央地方增值稅分配格局的情況下，將原地方分享的增值稅收入根據人口等客觀因素在地區之間重新分配，改變目前按來源地分享增值稅的狀況;從長期來看，可考慮允許地方開征零售環節銷售稅，由地方政府根據當地特點自定稅目和稅率。(2)企業所得稅的稅源具有較強的流動性，為減少稅源流動對地方財政收入的影響，維護企業之間的公平競爭和市場經濟的正常秩序，可考慮提高中央政府的企業所得稅分享比例。(3)個人所得稅具有收入分配性質，可考慮由中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央按超額累進辦法征稅。(4)為解決證券交易印花稅的稅基分布在全國而只由個別地區分享所引發的不公平，可考慮將證券交易印花稅劃為中央稅。(5)房產稅流動性弱，地方政府具有信息優勢和征管優勢，適宜劃為地方收入。(6)為支持中西部地區的發展，可以將資源稅繼續留給地方，但最好留在省本級，以免出現資源分布不均衡帶來的財力分配不均衡。(7)對于環境保護稅、社會保障稅等擬開征的新稅種，可將其作為共享稅，并在收入劃分上以中央為主。

4.健全轉移支付制度，著力推進基本公共服務均等化

隨著事權和支出責任重心的上移和中央財政集中度的提高，需要對現行轉移支付體系做相應調整與規范。針對我國的現實國情，轉移支付的政策目標主要應定位于均衡地區間財力差距，推進基本公共服務均等化。為有效實現上述政策目標，需要不斷優化轉移支付結構，擴大一般轉移支付規模，逐步減少和歸并專項轉移支付，增加轉移支付的透明度和穩定性［8］。首先，提高一般性轉移支付比重，更好地發揮轉移支付彌補橫向財政失衡的作用。進一步完善一般性轉移支付制度框架，增加一般性轉移支付規模，提高其資金來源的確定性，優化資金分配方式，積極運用公式法和因素法合理分配一般性轉移支付資金。在明確基本公共服務均等化短期、中期和長期目標的基礎上，針對不同時期的政策目標，選擇切實可行的轉移支付完善路徑。當前階段，應加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的一般性轉移支付力度，優先彌補禁止和限制開發區域的收支缺口，以維護社會穩定、加強民族團結，切實推進主體功能區建設。其次，完善專項轉移支付制度。根據政府間事權與支出責任劃分，對專項轉移支付進行分類清理、整合和規范，大幅度壓縮專項轉移支付項目，減少專項轉移支付規模。合理設定專項轉移支付進入門檻和準入機制，并根據經濟社會發展及時調整。全面清理名不副實和已經過時的項目，嚴格控制引導類、救濟類和應急類項目，逐步取消競爭性領域的專項轉移支付項目［9］。對保留的專項轉移支付項目進行甄別，歸并重復交叉的項目。減少中央對地方事權和支出項目的干預，將現行對地方支出責任范圍內實施的專項轉移支付調整并入一般性轉移支付。各項專項轉移支付資金分配程序應公開、透明，涉及民生的專項轉移支付項目應直接面對最終受益人。最后，在推進相關改革的基礎上，逐步健全轉移支付法律法規制度。通過法律法規明確轉移支付的政策目標、資金來源、分配程序與標準，確保轉移支付運行框架的合法性和規范性，保障轉移支付的政策實施效果。

5.完善省以下財政體制，充分發揮省級財政的調節能力

第一，健全縣級基本財力保障機制。財政部于2010年在全國范圍內部署推進縣級基本財力保障機制建設。至2012年底，基本實現了最初設定的政策目標，縣級政府財力水平明顯提高、提供基本公共服務的能力顯著增強，取得階段性成效。為進一步鞏固保障成果，使縣級財政真正邁入良性運行的軌道，還應通過強化省級政府的屬地管理責任，完善縣級財政良性運行的制度保障，建立縣級基本財力保障機制績效評價體系等措施，構建責任明確、動態保障、注重績效、公開透明的長效機制，不斷提高縣級政府財力保障水平，使縣級政府財力與其基本支出責任動態匹配，真正使改革成果惠及基層民眾。第二，以房產稅、城市維護建設稅和資源稅改革為突破口，加快地方稅主體稅種建設，為地方經濟發展提供穩定、持續的財力支持。一是在重慶、上海房產稅改革試點的基礎上，加快房產稅立法和改革步伐，有效整合現有房地產相關稅種，逐步將耕地占用稅、城鎮土地使用稅等相關稅種并入房產稅，以房產的評估價值為計稅依據按年計征，賦予地方政府根據本地經濟發展情況制定差別稅率的權利，逐步將其打造為地方政府的支柱財源［10］;二是適應城鎮化的進程，擴大城市維護建設稅的的計稅范圍，提高其在地方稅收收入中的比重;三是適時推進資源稅改革，在促進資源合理開發、節約使用的同時，可望將其打造為中西部地區的地方主體稅種。第三，健全省以下轉移支付制度。與省直管縣和鄉財縣管改革相配套，可選擇省、縣兩級財政為省以下轉移支付實施的主體，建立省對縣的轉移支付制度，轉移支付數額由省直接測算到縣［11］。按照中央對省的轉移支付制度設計，對目前各地區較為繁雜的省以下轉移支付形式進行梳理，構建以一般性轉移支付、專項轉移支付和橫向轉移支付為基本架構的省以下轉移支付體系［12］。一般性轉移支付著力于實現省域內內基本公共服務的均等化;專項轉移支付側重于體現省級政府的特定政策目標;橫向轉移支付主要在解決具有外部性特征的生態保護和環境污染問題等方面發揮特定作用。通過構建規范合理的省域內轉移支付機制，實現省以下各級政府間基本財力的均衡。

［1］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒(2013)［M］.北京:中國統計出版社，2013.26.

［2］樓繼偉.中國政府間財政關系再思考［M］.北京:中國財政經濟出版社，2013.91-92，287，304.

［3］楊志勇.“十二五”時期的財政體制改革［J］.經濟研究參考，2011，(4):16-42.

［4］財政部財政科學研究所，吉林省財政廳聯合課題組.中國財政體制改革研究［J］.經濟研究參考，2011，(50):2-22.

［5］閆坤，于樹一.論我國政府間財政支出責任的“錯配”和“糾錯”［J］.財政研究，2013，(8):14-18.

［6］李一花.財政分權中的中央集中度:評價、問題與改革［J］.當代財經，2013，(9):28-38.

［7］國家發改委經濟研究所課題組.積極財政政策轉型與財政可持續研究［J］.經濟研究參考，2012，(2):3-33.

［8］呂煒，陳海宇.中國新一輪財稅體制改革研究——定位、路線、障礙與突破［J］.財經問題研究，2014，(1):3-10.

［9］崔文苑.發揮財政在國家治理中的重要作用［N］.經濟日報，2013-11-21.

［10］麥正華.關于地方稅制改革的思考［J］.稅務研究，2013，(9):70-72.

［11］彭健.體制、資金量、保障能力與土地財政新路找尋［J］.改革，2012，(11):41-46.

［12］孫開.省以下財政體制改革的深化與政策著力點［J］.財貿經濟，2011，(9):5-10.

［13］財政部財政科學研究所.60年來中國財政發展歷程與若干重要節點［J］.改革，2009，(10):17-34.