談新型城鎮化中區域產業同構化問題的分層次治理

李鑫

內容摘要：我國城鎮化進入關鍵期以后，區域產業同構化所帶來的重復建設、產能過剩、投資效率下降等問題日益突出。走新型城鎮化道路、治理區域產業同構化，必須突破原有行政區劃的局限，立足于更開闊的經濟圈發展視角，建設統一開放、競爭有序的市場體系，實現生產要素在“大市場”、“大區域”內的有效配置與組合。在此基礎上，建立區域經濟及產業政策協調機制，推進區域經濟轉型和產業結構調整，實現經濟健康、持續、協調發展。

關鍵詞：產業同構化 地方保護主義 城鎮化 重復建設 產能過剩

我國城鎮化進入關鍵期以后面臨著更加嚴峻的資源環境、勞動力和土地約束，如何構建科學合理的城鎮化空間布局，如何調整優化產業結構，以促進人口合理流動和分布，從而與區域資源環境承載能力相適應，是緊迫的現實課題。

區域產業同構化的表現與危害

“產業同構化”指不同地區的產業結構在動態變化過程中所呈現出的形似性趨勢。一般是指由于行政的力量而不是市場的規律所導致的區域間主導產業的趨同率和結構相似系數比較高，區域失去產業布局的梯度差異和互補性，造成區域間資源和比較優勢的浪費，主要表現為產業同構的同時，主導產品也同構。

區域產業同構化的常見現象有：地區之間的項目和原材料爭奪、技術引進的重復性及產業重復建設、低水平生產能力帶來的產能過剩及惡性競爭等。產業同構化能夠極大的降低國家或地區的資源配置效率，使得區域競爭程度激增，降低區域經濟的可成長性。需要特別指出的是，同時發展某一種或某幾種產業并不絕對的導致同構化。

學術界和實務界認為造成我國區域產業同構化的原因是多元的，但筆者認為，地區利益分割是造成產業結構同構化的主要因素。地區之間在歷史發展過程中所積累的比較優勢，被顯著的產業同構化所遮蓋，致使地區之間進行互補性發展的可能性減少，換言之，不同地方政府之間在發展過程中的協同作用將被極大地削弱，政府合作動機下降。產業價值鏈各個環節對生產要素的需求具有較大的差異性，本質上要求不同區域根據自身資源和要素稟賦定位和布局產業，唯有此，各地區所具備的資源優勢和比較優勢才能夠得到有效發揮，整個經濟和市場體系的資源配置效率才能夠得以保證；而產業結構同構化增加了地方政府之間的競爭性，使得地方政府選擇地方保護主義的動機增強，阻礙了區域專業化的發展。這必然加劇地方政府之間相互排斥的程度，各自為政，地區之間雙邊或多邊合作或貿易的機會大大減少，區域產業專業化發展之路被阻斷。在企業層面，相同的區域產業布局使得處于同一產業的公司對某種或某幾種相同資源（原材料、人才、市場）的競爭激烈程度上升，這進一步加劇了地方保護主義動機，商品、原材料、人力資本的有效流通被擾亂，資源配置效率下降。

區域產業結構的特征也決定了物質資本與人力資本的配比關系和人力資本的需求數量與種類。我國城鎮化進程中的區域產業同構化不僅嚴重影響物質資源配置效率和產業競爭力，而且導致不同區域之間的人才需求結構也顯現出趨同化特征，對人力資本的區域配置與承載力產生了較大的消極影響。

區域產業同構化的中央政府層面治理

治理區域產業同構化，在中央政府層面，應構建經濟圈內中央與地方政府以及圈內各級地方政府間利益協調體系，突破行政區劃的局限性，建設統一開放、競爭有序的市場體系。

（一）建立區域發展及區域產業政策協調機制

路徑依賴和利益粘滯常存在于各級地方政府及利益集團之間，地方政府出于地方利益保護和政績考慮，往往缺乏產業政策協調動機。中央政府應當成為區域協調立法和產業政策制定的主體，即由中央政府通過制定相應的產業協調政策，完善相應法律體系和制度規范，以協調各區域之間的產業結構和利益關系，調整產業布局，完善產業結構，保障區域經濟的健康可持續發展。

地方政府間的競爭關系如同雙刃劍，既能對經濟和社會發展產生推動作用，同時也存在著競爭失衡、過度競爭、惡性競爭的危險。建立區域發展及產業政策協調機制，就是要在中央統籌作用下，完善經濟圈內中央與地方政府以及圈內各級地方政府間利益協調機制，有效協調地方政府的委托代理關系，促進同一經濟圈內各級地方政府間良性合作、競爭、互動、融合、共贏關系，使其在制度、文化、體制、管理、發展方向及基礎設施建設、產業結構布局與調整等方面與其他區域產生協同效應，促進經濟圈區域經濟的協調發展。

（二）立足經濟圈突破行政區劃

改革開放以來，我國經濟發展始終被行政區劃割裂成地方經濟發展的有限加總。根據行政地域的劃分，各級地方政府均在各自行政地域內進行經濟規劃和資源整合，屢禁不止的區域間重復建設造成了嚴重的產能過剩和資源浪費，跨區域的統一市場尚未形成，區域間的優勢互補與協同發展面臨重重困難。在我國，行政區域與經濟區域的形成過程具有顯著的差異性，行政區域劃分下形成的地域具有較強的政治色彩，區域內部的經濟發展方向、運行方式及效率較大程度上受到地方政府主體管理水平的影響。經濟區域則是在產業結構的動態演進過程中所沉淀下來的開放、有機的經濟系統，具有跨行政地域的特征，其資源配置更加契合市場經濟的運行。因此，行政區域具有容易調控的優勢，但市場機制的優勢無法凸顯，單純追逐行政目標可能會以降低市場效率為代價。

基于此，筆者認為，我國城鎮化乃至經濟發展的持續動力之一在于突破行政區劃的局限性，立足于更開闊的經濟圈發展視角，進行更為有效的資源流通與配置。突破行政區劃的局限性，一是要審慎研究、適時出臺行政區劃改革一攬子方案；二是要完善地方官員的考核制度和任期制度，不能唯“GDP”論英雄；三是要將“經濟圈”發展責任、權利落實到特定主體。

（三）完善市場體系和財稅體制

目前，我國市場體系不健全，突出表現在：市場規則不協同，部門保護主義和地方保護主義大量存在，市場競爭不充分，阻礙企業優勝劣汰和產業結構調整；價格決定機制不明晰，要素市場不完善。《十八屆三中全會決定》指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”。建設統一開放、競爭有序的市場體系，前提是建立公平開放透明統一的市場規則，關鍵是完善主要由市場決定價格的機制，主攻方向是深化要素市場改革。endprint

依照我國目前的財稅制度，企業只在相應的注冊地繳納企業所得稅，出于地方保護主義和地方經濟利益的考慮，各地區利用多種財稅優惠政策，吸引企業落戶，在招商引資時忽略產業同構性因素，造成了大量重復建設和冗余投資。財稅體制改革的關鍵在于應使得中央和各級地方政府的財權進一步明晰，不斷規范地方政府的財政體系。區域化分工協作和區域比較優勢的發揮應成為稅收制度以及中央政府公共財政轉移支付的目標導向之一。

區域產業同構化的地方政府層面治理

治理區域產業同構化，各級地方政府應根據資源稟賦和發展基礎選擇具有比較優勢的主導產業，圍繞主導產業科學規劃培育區域產業集群，摒棄傳統政績觀建立區域合作共贏機制，促進資源在“大市場”、“大地域”內的有效配置和整合。

（一）根據資源稟賦和發展基礎選擇具有比較優勢的主導產業

區域經濟發展的支柱是主導產業，它在較大程度上決定了區域經濟的發展動力、成長性和發展規模，同時標志著該區域在國民經濟體系中的地位。值得注意的是，主導產業仍然遵循著產業生命周期的規律，隨著區域的不斷發展，主導產業也面臨著成長、成熟和衰退的周期性；盲目關注和發展現代化工業容易造成主導產業的生命周期縮短。因此，應在全面評價產業質量、發展潛力的基礎上，根據資源稟賦和發展基礎選擇和定位主導產業，通過精心培育產業的成長和發展，促進產業結構的合理調整和區域經濟的持續成長。

（二）圍繞主導產業科學規劃培育區域產業集群

產業集群是指在特定的產業領域內，在地理位置上相互靠近，且具備較強關聯性的諸多企業形成的集合，是現代社會分工不斷深化的結果。產業集群能夠有效調配區域中的各種要素資源，通過企業間的協作機制（分工、錯位發展與差異化戰略）實現生產效率和價值創造效率的提升，進而使得特定地域具備較強的核心競爭優勢，具有集聚效應、區位品牌、要素共享、產業關聯和市場穩定等一系列正面效應。當地政府能否為產業集群發展營造良好的政策和經濟環境、配套設施、產業人才隊伍、專業化服務以及廣闊的發展平臺，在較大程度上決定了產業集群的發展速度。鑒于此，各地方政府應以主導產業為基礎，合理制定產業集群規劃，優化功能區定位和資源配置，完善基礎設施、制度和法律環境，在集群內各企業和經濟主體之間建立良好的溝通渠道，并根據產業分工的不同來強化集群之間的產業聯系，營造良好的集群氛圍和成長環境，推動區域產業發展和升級。

（三）摒棄傳統政績觀建立區域合作共贏機制

經過改革開放三十余年的高速發展，各地方之間的行政壁壘對經濟發展的阻礙作用越來越顯著，急需制度創新來打破行政壁壘，實現資源在不同地域間的有效流動。十八屆三中全會以來，依據市場規律發展經濟的觀念已深入人心，地方官員也應摒棄傳統行政體制下的“政績觀”，樹立“大市場”觀念，將區域經濟發展規劃自覺放入所處“經濟圈”去考量。各級政府和組織應進一步創新、發展和完善區域合作共贏機制，協調和緩解利益沖突，促進資源在“大市場”、“大地域”內的有效整合。區域產業分工、區際貿易和“第三方調節”是構成區域間合作共贏機制的重要內容。所謂第三方調節，就是通過各級政府（中央政府、上級地方政府）的財政補貼或轉移支付方式，增加特定產業發展的積極性，實現經濟利益在不同區域間的均衡分布，保障產業結構調整順利進行。

結論

區域產業同構化，一方面加劇企業對特定生產要素的爭奪，增加了地方政府之間的競爭性，使得地方政府選擇地方保護主義的動機增強，商品、原材料、人力資本的有效流通被擾亂，阻礙了區域專業化的發展，限制了區域創新能力、產業發展潛力和區域經濟的可成長性；另一方面使區域失去產業布局的梯度差異和互補性，無法根據自身資源和要素稟賦定位和布局產業，造成區域間資源和比較優勢的浪費，降低了整個經濟和市場體系的資源配置效率。

治理區域產業同構化，在中央政府層面，應突破行政區劃的局限性，構建經濟圈內各級地方政府間利益協調體系，立足經濟圈建設統一開放、競爭有序的市場體系，建立區域產業政策協調機制，促進同一經濟圈內各級地方政府間良性競合關系，使其在制度、文化、體制、管理、發展方向及基礎設施建設、產業結構布局與調整等方面與其他區域產生協同效應。在地方政府層面，應根據資源稟賦和發展基礎選擇具有比較優勢的主導產業，圍繞主導產業科學規劃培育區域產業集群，摒棄傳統政績觀建立區域合作共贏機制，促進資源在“大市場”、“大地域”內的有效配置和整合，促進區域經濟的健康、持續、協調發展。

參考文獻：

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