行政裁量運行及其監督

廖敏

摘 要： 行政裁量權是各國政府之間最具有共性的部分。一方面， 行政裁量權作為實現現代政府職能所必需的權力，其以令人震驚的速度不斷加強和擴張，最大限度地影響社會生活的方方面面。另一方面，行政裁量權是容易滋生腐敗和被濫用的一種權力，直接影響社會的和諧穩定和快速發展，因此，必須加強對行政裁量權的限制與監督。

關鍵詞： 行政裁量 羈束裁量 自由裁量

隨著社會的迅速發展變化及社會關系的價值多元化和復雜化，行政權的強化和擴張已成為各國政府之間最具有共性的發展趨勢之一。行政權的強化和擴張，意味著政府的行政裁量權的不斷強化和擴張。歷史學家阿克頓勛爵指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”[1]因此，我們要加強對這種權力的限制與監督。如何防止行政裁量的恣意和濫用，首先必須明白什么是行政裁量，從而有針對性地規范行政裁量行為，以保證行政機關正確行使其權力。

一、行政裁量的內涵及其特征

行政裁量“通過行政活動的所有過程，涉及一切行政領域”[2]，表現形態多種多樣，正確理解其內涵及特征，有利于指導我們規范行政裁量行為的實踐。

（一）行政裁量的內涵

行政裁量是指行政機關依據法定職權，在法律規范規定的幅度和范圍內，對當事人的違法行為決定是否處罰，或給予何種處罰的行為。其含義有兩方面：首先，行政機關在行使裁量權時，必須被賦予了相應的權力，否則就是濫用權力，屬違法行為；其次，行政機關在裁量行為中，必須依據法律規范所設定的幅度、范圍或原則，而不允許其按照個人喜好隨心所欲的做出裁量行為。

（二）行政裁量的類型及其特征

分類是為了更好地認識對象，對行政裁量進行分類，同樣如此。目前較有影響力的分類是，首先將行政行為分為羈束行為和裁量行為，然后將后者分為羈束（法規）裁量和便宜（自由）裁量。

羈束行為是指，行政機關在對行政事項做出裁斷時，只能依據相關規定，沒有裁量的余地。換言之，行政機關只能嚴格按照法律規范采取某個法定措施，如果未按照法律規范采取某個法定措施，便構成違法，法院就可以對其進行違法性審查。

裁量行為是指，行政機關根據案件的具體情況，在事實和法律都已知曉的情況下，有一定的裁量余地決定采取某個行政措施。裁量行為分為羈束（法規）裁量和便宜（自由）裁量。

羈束（法規）裁量是指，行政機關在處理具體行政事項時，如果所依據的法律規范規定的不明確，則允許其憑借自身的判斷進行具體裁量的行為。換言之，如果所依據的法律規范是不確定概念，則行政機關可以根據經驗法則等做出判斷，采取相應的行政措施。然而，不確定法律概念的解釋屬于法律問題，因此，法院有權審查行政機關對法律解釋的正確與否。

便宜（自由）裁量是指，行政機關在處理具體行政事項時，如果所依據的法律規范僅有原則上的規定，或者法律規范并無明文規定，行政機關就可以依據國家政策、法律原則和當地社會經濟發展狀況等做出判斷，采取相應的行政措施。該行政措施是行政機關根據自身的專業性、技術性知識做出的判斷，即使判斷有誤，也不能成為法院審查的對象，只能通過行政復議等手段，在行政機關內部進行矯正。

二、行政裁量的運作及其治理

正如威廉·韋德指出：“所有的自由裁量權都可能被濫用。”[3]孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”[4]行政裁量為現代社會所必要，但是為了預防裁量權的濫用與腐敗，還必須對這種權力加強限制與監督。

行政裁量是行政機關在法律規范授權范圍內依據法律規范進行的判斷與選擇活動。可以看出，一切行政裁量活動的首要依據是法律規范。但是在我國，有時公共政策會在行政機關的執法活動中發揮著更重要的影響作用。以浙江的“三不政策”為例，為了幫扶浙江民營企業脫貧解困，2008年12月30日，浙江省工商局出臺了《關于促進全省民營企業平穩較快發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）。其中，最引人注目的是“三不政策”：不處罰、不追繳、不吊銷[5]。“三不政策”的核心是對某些違法行為不處罰。從法律角度分析，該《意見》只是一個地方性的規范文件，其效力遠低于法律規范，但在實踐當中，行政機關就是以該《意見》為依據做出行政行為，而沒有以現行的法律規范為依據，這是不符合法理的、違法的做法。雖然“三不政策”的實施取得了較好的現實效果，但會助長選擇性執法，增加尋租空間，不僅會造成行政處罰的不公，而且極易引發權力的濫用與腐敗。

首先，行政裁量的運作必須遵循一定的規則。1.行政合法性原則，即行政機關在行使裁量權時，要以法律規范為依據，符合法律規范的目的。2.行政合理性原則，即行政機關在行使裁量權時，必須符合社會公平、正義的價值觀，充分考慮行為的相關因素和情況，同種情況同樣對待，不同情況不同對待，以體現個案正義。3.行政自我拘束原則，即行政機關在行使裁量權時，應受到行政慣例或行政先例的拘束，注重前后裁量的一致性，若無正當理由，對于相同或者同一性質的事件，必須做出相同的處理。

其次，必須對行政裁量進行監督。1.加強司法審查力度，完善行政訴訟制度。目前，我國法院只受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而對抽象行政行為提起的訴訟是不受理的，這對監督行政裁量行為是非常不利的。如2009年引起社會廣泛關注的煙民被拘案[6]。行政機關根據公安部的“六個一律”規定，使得很多煙民被拘留5日，有濫用裁量權的嫌疑。但對這種行政處罰提起的訴訟，法院是不受理的，因此，我國要進一步完善行政訴訟制度并建立違憲審查制度。2.完善公共政策制定制度。我國有依政策治國的傳統，而且在法治中國建設的今天，公共政策在行政機關的裁量活動中仍然發揮著重要的影響作用，公共政策制定的好壞直接影響到了裁量行為的合法合理性。歷史表明，沒有充分而有效的公眾參與，公共政策的可接受性是難以保證的，因此，公共政策制定過程中必須保障公眾的知情權和參與權，以防止非正義的公共政策對行政裁量的誤導。

三、結語

習近平總書記指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義[7]，“裁量”作為現代行政法的“精髓”，其本身就預示著立法者對個案正義的期待，即希望通過授權行政機關“自由”行使裁量權最大限度地實現個案正義。因此，完善行政裁量權的運行與監督，不僅是維護社會公平正義和諧穩定的手段，而且是法治中國建設的內在要求。

參考文獻：

[1][英]阿克頓著.侯健，范亞峰譯.自由與權力.商務印書館，2001：1.

[2][日]室井力主編.吳微譯.日本現代行政法.中國政法大學出版社，1995：26.

[3][英]威廉·韋德著.徐炳等譯.行政法.中國大百科全書出版社，1997：55.

[4][法]孟德斯鳩著.張雁深譯.論法的精神.商務印書館，1987：154.

[5]“浙江工商19條新政 讓企業過個‘暖冬”，參見網頁http：//www.xsnet.cn/news/zj/2008/12/31/801956.shtml.

[6]“煙民被拘案：一個裁量，三種疑問”，參見網頁http：//newspaper.jcrb.com/html/2009-09/03/content_25705.htm.

[7]參見“習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時的講話”，參見網頁http：//fanfu.people.com.cn/n/2013/0225/c141423-20590583.html.