土地財產權：突破城鄉發展一體化主要障礙的新路徑

劉娥蘋

[摘 要]作為市場經濟中的稀缺要素，農村土地具有獨特性，兼有市場要素和社會保障雙重功能。黨的十八屆三中全會提出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，強調讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，賦予他們更多財產權利。要準確把握中央關于深化農村土地改革的精神，有恒產者有恒心，吃透“土地財產權”的內核，走出“農地入市”、“自由買賣”的認識誤區，探索賦予農民更多財產權利的實現路徑。更要清醒認識釋放農村土地改革紅利的風險所在，只有“頂層設計”與“摸著石頭過河”相結合的改革模式，才最適合推進城鄉發展一體化。

[關鍵詞]土地產權；城鄉一體；農村土地改革

[中圖分類號] D9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0026-03

改革開放30多年來，以土地流轉為主要內容的農村土地制度創新推動了空間城鎮化，農村承包經營權流轉、農村集體建設用地流轉試點、農村宅基地置換等制度創新促進了土地資源一定程度的集約利用和配置，加快了城鎮化進程。但因人口和制度城鎮化明顯滯后于土地城鎮化，不可避免地帶來諸多負面影響。根本原因歸結為土地二元結構，政府壟斷的農村土地被非市場化配置，不僅造成工業用地效率低下，政府財政過度依賴土地財政，更加劇了城鄉二元結構。黨的十八屆三中全會《決定》在部署新一輪農村土地改革中，圍繞農村土地產權制度改革與完善，提出一系列新舉措將極大解放農村土地生產力，為新型城鎮化帶來巨大空間。

一、改革開放以來農村土地產權制度的發展與理論爭議

改革開放30多年來，農村土地產權以集體所有（隊為基礎，三級所有）、分割占有使用、“分享”收益權（此處的分享并非共享，而是分別獨自享有）的形態而存在，并不具備處置權。土地承包經營權因權屬不清的問題，導致在土地流轉等一系列農村土地制度創新實踐中矛盾糾紛不斷；宅基地使用權因與房屋共依存的特性（房屋所有權無法轉讓，宅基地流轉更加于法無據）造成城鎮化進程中的“空心村”現象；集體建設用地使用權則由于嚴重的土地“二元結構”形成新的土地“剪刀差”，農村建設用地雖名為集體所有，集體收益卻無法享受與國有土地同等的市場配置權利。

正因為如此，學界對解決農村土地產權分割的問題提出了不同的思路和主張，有的認為要將農村土地的所有權“實有化”，讓集體經濟組織成為事實上的土地所有權主體，農民承包集體土地要支付費用；有的認為應當實行“國有永佃”、“國有永包”，土地所有權收歸國家所有，賦予農民永久租佃權；還有的主張將土地所有權交給農民，實現所有權與使用權的統一。而最易于政府和民眾普遍接受的則是主張“對土地承包經營權進行再分割，實行所有權、承包權、經營權三權分離”的觀點。然而，以上觀點都沒有從根本上解決“農村產權權能不完整、流轉不開放”的問題，這也是深化農村改革亟需突破的問題。

十八屆三中全會《決定》提出：“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。”這是清除市場壁壘、提高資源配置效率和公平的必要條件。《決定》還提出了“賦予農民更多財產權利”這一農村產權制度改革的突破性舉措。

“土地財產權”：提出了一條突破城鄉發展一體化障礙的新路徑，必將釋放巨大的改革紅利。黨國英認為：“從我國現行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因為土地改革不到位，也使農民不敢消費。”鄒曉云認為：“新土改如果能真正按計劃推進，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入會越來越大，持續時間至少二三十年。” 中國科協副主席、原廣西壯族自治區人民政府副主席陳章良在城市中國計劃2013年度論壇上表示，我國當前承包權耕地12.77億畝，集體建設用地2.5億畝，共15億畝農用地。有測算，這15億畝土地可以刺激中國經濟百萬億人民幣市場。同時，也有專家認為，土地改革的新舉措不能過于樂觀，要防范可能出現的風險。王曉毅指出：“對于大多數農民來說，他們的財產因為流動性弱還很難轉化成收入。財產要變成收入的前提是財產可以流轉，只有具有較好的流動性，財產才能轉化收入。而財產的流動性不僅僅取決于制度，還取決于地理區位。除了城市郊區，大多數農民的宅基地和經營性用地都位于遠離城市的農村地區，一旦要拍賣抵押物，這些農村房屋經常是沒有買主。”

改革總是經歷“改革信號—目標方向—政策措施”的過程，是需要一個調整適應期的。從中長遠看，“土地財產權”釋放農村土地生產力的紅利是可觀的。但從近期看，依然面臨著不可忽視的風險，包括農地“蜂擁入市”的影響、與新型城鎮化相關改革措施不合拍的后果等等。

二、深化農村土地制度改革的幾個認識誤區

黨的十八屆三中全會《決定》提出的“農民土地財產權”，需要準確理解和把握，走出“農地入市自由買賣”的認識誤區，才能有效探索賦予農民更多財產權利的具體實現路徑。習近平總書記最近在山東考察時講話強調，農村土地制度要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。

認識誤區之一：農村集體建設用地與國有土地“同地同權同價”即“農地入市和一個統一市場”。首先，不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以，前置條件是只有符合規劃和用途管制，限制條件是集體經營性建設用地。如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。其次，建立城鄉統一的建設用地市場，是對以往備受詬病的征地制度的重大改進和突破。一方面，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地入市可以不用“轉性”了，依然歸集體所有；另一方面，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益，大大突破了土地管理法的限制規定。但是，這個“統一市場”并非指所有土地在一個市場內交易，無論是國有土地，還是集體土地，要根據土地使用類型和市場規律產生價值價格，“同權同價”主要指內在機制、定價原則等方面的統一。

認識誤區之二：農戶土地承包經營權抵押擔保意味著“農戶擁有承包地的處分權”。《決定》提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。首先，按照現行法律規定和“產權分離”的理論，承包權作為物權不允許抵押，土地承包經營權可抵押的是分離出來的經營權權能。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。其次，能接受抵押擔保的主體必須為有資質的銀行機構。為了防止農村土地的私下買賣、工商企業資本下鄉變相圈地和高利貸金融風險，普通企業法人和自然人不適合承擔承包經營權的抵押擔保責任。

認識誤區之三：宅基地連同附著其上的房屋“都可以自由買賣”。《決定》指出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這就提出了農民住房財產權的問題，打通了實現農民財產權的重要渠道，對理順農房現實交易的隱性市場有了重要政策依據，對現行法律也是一個重大突破。但決不能理解為“宅基地可以自由交易了”，農民對宅基地只有使用權，而非所有權，農民只能對其建在宅基地上的住房擁有所有權，對其私有財產擁有處置權。另外，農民住房財產權可抵押擔保轉讓，也并不意味著農民能馬上將房屋變現，城里人能馬上到農村買房了。抵押權實現后的社會問題（抵押后還不上，農民流離失所怎么辦？），農村房屋轉讓的市場化問題（農村房屋在什么范圍內轉讓？是否全部放開？）等等，這都需要選擇先行先試區域，從法律程序上獲得授權，而不能擅自展開。

三、農村土地“確權后”的土地市場化怎樣走

2014年中央“一號文件”指出，要用五年的時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作。實際上是把農民對土地的權益有形化、實物化和合法化，為農村土地改革打下了堅實的基礎。但農村土地市場化的突破，也必將使農村“三塊地”（承包地、宅基地、建設用地）卷入市場化浪潮中，釋放農村土地改革紅利的同時，如何應對市場和社會多重風險挑戰，對基層黨組織應對復雜局面的執政能力是個考驗。

（一）創新償債渠道，緩解地方政府債務的經濟風險。《決定》允許農村集體經營性用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這對實現土地產能最大化，解決土地“未批先占，批而不建，土地閑置”問題大有裨益，實質上打破了建設用地由政府單一供給的模式，集體組織與地方政府在土地出讓收益分配上產生了博弈，經營性用地價格會因此上漲，農民土地補償金也會增加。但如果地方政府長期以來形成的“土地財政”未能有效改觀，集體建設用地入市必將加劇其債務風險。據統計，到2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.5萬億元，占地方政府負有償還責任債務余額的比重達81.2%。政府債務風險處理不當，必然引起銀行金融風險連鎖反應。因此，要進一步規范集體建設用地入市流轉和出讓，建立城鄉統一的建設用地市場，科學合理確定集體建設用地的出讓收益分配機制。同時，要引入社會資金，創新償債渠道，配合中央與地方的財稅體制改革，緩解地方政府長期積累的債務經濟風險。

（二）完善社會保障，降低農村秩序穩定的社會風險。《決定》賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障宅基地用益物權，選擇若干試點慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。這對城鎮化進程中解決宅基地閑置等“空心村”問題有了政策依據，使閑置的土地資源流動起來，提高了土地價值，增加了農民財產性收入，讓農民不僅帶才進城務工，也能帶財進城居住。但同時存在的隱患風險，就是因農民短期收益的視角，盲目轉讓抵押房產，進城后因各種不確定因素影響，無法在城市立足，或者創業失敗，甚至兜里揣著錢，在城市吃喝玩樂，最后身無分文，演變成“無地、無房、無崗、無保”的“四無”農民，不僅對傳統“農根心態”產生極大沖擊，回到農村必定帶來巨大的矛盾和沖突，給社會穩定帶來風險，也給基層組織的群眾工作帶來壓力。據統計，目前農村的群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%。因此，在落實土地改革戰略中，既要嚴格規范農房抵押、擔保和轉讓的法律程序，減少盲目轉讓帶來的社會風險，更要充分考慮社會保障的配套改革，讓其失地有崗、居住有保。

（三）培育新型農民，減少農業發展難持續的人才風險。《決定》提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能，允許承包經營權入股發展農業產業化經營。此項改革將土地承包權與承包經營權相分離，本意是鼓勵農民通過土地更多形式的流轉實現增值效益，進一步擴大農業規模經營，加快農業現代化進程。但從中國農業的實際看，農業現代化遠遠滯后于土地的規模化，新型農民培養跟不上，無人種地的風險依然存在。本地農民為了追求直接經濟利益，可能會出現隨意抵押擔保，抵押所得并非用于投入農業生產，而是盲目進城，大量外來種植大戶尚不能排除其掠奪式經營的目的，農業可持續發展有風險。因此，在落實土地改革的具體措施中，如何通過法律程序規范承包經營權抵押、擔保和入股就很關鍵。實現農業可持續發展，關鍵在人。培養本地新型農民、培育家庭農場，才是富裕農民、提高農民、扶持農民的根本所在，才能實現“讓農業經營有效益、農業成為有奔頭的產業、農民成為體面的職業、農村成為安居樂業的美麗家園”的三農工作目標。

（四）推進產城融合，消解城市吸納無力的管理風險。《決定》關于農村土地的改革思路，是健全城鄉發展一體化的關鍵點，對加快城鎮化進程無疑具有助推作用。同時也可以預見，在戶籍制度改革推進下，未來大量農民將土地財產折現進城務工或創業，二三線城市可能出現外來人口“井噴”現象，如果缺乏產業發展的長足后勁，將無力承載農民工的涌入。據統計，目前中國的流動人口總量已超過兩億，處于城鎮化加速發展階段的中國，按照目前1%的城鎮化率來計算，每年也有超過1300萬人涌入城市。這就必然產生二三線城市“城市空間吸納有力、城市管理承載無力”的風險。因此，促進城市產業轉型發展，推進產城融合，才是農村土地改革和城市人口導入的保障之舉。讓能吸納農民工人群的城市增強承載力，既能吸納，也能承載。同時，建立農民工市民化成本分擔機制，充分調動社會力量，盡可能縮短農民工市民化的過程。通過人口城鎮化，促進基本公共服務均等化和農民市民化，減少農民在向城鎮流動中的后顧之憂，促進農村土地流轉等制度改革與創新，使二者形成正循環促進機制。

作者系中共上海市金山區委黨校教科研室主任

責任編輯：平致遠