進一步加強和改進農村基層隊伍建設的實踐與思考

中共上海市崇明縣委組織部

[摘 要]健全黨的基層組織體系，農村基層隊伍建設至關重要。創新社會治理、夯實基層基礎，需針對當前存在問題，從健全領導統籌體系、形成基層隊伍工作合力，拓寬選人用人渠道、選優配強村居干部隊伍，增強教育培訓實效、提升基層干部能力素質，完善監督考核機制、促進基層干部履職盡責，落實激勵保障措施、激發基層干部工作干勁等方面入手，著力加強和改進農村基層隊伍建設。

[關鍵詞]農村；基層組織；隊伍建設

[中圖分類號] D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0061-03

黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘。黨的十八大指出，要健全黨的基層組織體系，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設。本調研報告著眼于上海市崇明縣鄉鎮、村居隊伍尤其是村居黨組織書記、基層協管員、村民小組長隊伍建設，通過梳理現狀、厘清問題、剖析原因、提出對策，以進一步加強和改進新形勢下農村基層隊伍建設，推動社會治理創新，夯實基層基礎。

一、主要做法及成效

（一）推行“公推直選”和“大海選”，選優配強村居“兩委”班子。2012年，按照“公推直選”的要求，指導全縣村居黨組織全面完成了換屆工作，共選舉產生新一屆村居黨組織班子成員1023名，選舉成功率達100%，村居黨組織班子結構得到進一步優化。同時，指導全縣村居委會進行換屆選舉，共有252個村委會實行“大海選”，“大海選”率達95%；52個居委會采用直選方式，直選率達80%。通過選舉產生的新一屆村居委會班子，年齡結構進一步優化，文化層次更加合理，男女結構比例趨于平衡。

（二）實施“班長工程”，打造一支高素質農村基層黨組織帶頭人隊伍。2013年，根據縣委1號調研課題，出臺了《關于進一步加強和改進崇明縣村黨組織書記隊伍建設，推進“班長工程”的實施意見》，加大從鄉鎮機關公務員、事業單位工作人員中選派擔任村黨組織書記力度，為農村基層輸入了新鮮血液，進一步優化了村黨組織書記隊伍結構。截至目前，共選派85名機關、事業優秀干部到村任黨組織書記。

（三）充實基層力量，推進機構編制向基層一線傾斜。按照全市關于市級機關“瘦身”、基層一線“強身”的總體工作部署，在對鄉鎮機構編制配置情況進行全面評估的基礎上，逐步增加鄉鎮編制總量。2014年5月，已為18個鄉鎮增加177名編制，平均每個鄉鎮9.8名，其中行政編制44名、事業編制133名。

（四）加強激勵保障，促進村居干部更好地為民服務。建立健全以“基本報酬+業績獎勵”為主要內容的村居干部報酬考核管理機制，逐步提高村居干部報酬水平；為在職村居“兩委”干部辦理城鎮社會養老保險，實施老村干部養老生活補貼，切實解決了其后顧之憂。同時，對擔任村居正職3年以上、具有大專以上學歷、年齡在40周歲以下的優秀村居黨組織書記、主任，每年拿出一批鄉鎮公務員、事業單位人員崗位，實施定向招錄。2009年以來，全縣共有34名村居黨組織書記、主任通過定向招錄，進入鄉鎮機關和事業單位，共有7名村居黨組織書記被選拔進入鄉鎮黨政領導班子。注重把優秀的村居黨組織書記選為市、縣、鎮三級“兩代表一委員”，提高其政治待遇。2009年以來，全縣村黨組織書記中，被選為市“兩代表一委員”的有7人，被選為縣“兩代表一委員”的有88人。

（五）推進整合管理，理順精簡“萬人、千百人就業項目”。自2012年5月起，根據上海市統一部署，按照“管理下沉、隊伍整合、推動轉制、規范運作”的總體思路，通過實行管理職能下沉到鄉鎮，改革管理體制，完善“三定”（定崗、定人、定責）責任機制，強化監督和考核，實行人員統籌使用等一系列措施，逐步實現了事權、人權、財權的統一。2014年4月，出臺了《崇明縣關于政府購買居家養老服務的實施意見》，全縣大部分鄉鎮已在該項目上推行“政府購買服務，社會化管理”的運作模式。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題。第一，年齡普遍老化。當前，崇明縣農村基層隊伍尤其是村居干部隊伍存在年齡普遍偏大的問題，而且是越到基層，社會管理人員的平均年齡越大。有關數據顯示，全縣村黨組織書記平均年齡50歲，50歲及以上的占53%；居民區黨組織書記平均年齡47歲，50歲及以上的占33%。在“萬人、千百人就業項目”從業人員中，男性50歲及以上、女性45歲及以上的比例均已超過70%。村民小組長的平均年齡已超過60歲，年齡最大的達92歲。

第二，文化程度偏低。從目前情況看，崇明縣農村基層隊伍文化程度總體還不高，呈現出越到基層，文化程度越低的趨勢。村居干部中雖然有過半數取得大專及以上學歷，但大多是通過在職進修所取得的。在“萬人、千百人就業項目”從業人員中，初中及以下學歷的超過了80%。而在最基層的村民小組長中，初中及以下學歷的超過了90%。

第三，能力素質不高。相對于時代發展和人民群眾的要求，當前崇明縣農村基層隊伍的能力素質還存在較大差距。部分村居干部帶領群眾致富的能力不強，缺乏群眾工作能力和化解復雜矛盾能力；工作責任心不強，辦事不力，處事不公。村級后備干部整體質量不高，部分后備干部底氣不足，開展工作不夠大膽，作用發揮不夠明顯。部分村民小組長崗位責任意識淡薄，滿足于做村“兩委”的“傳聲筒”，工作流于形式，聯系服務群眾的“最后一米”出現末梢堵塞。部分“萬人、千百人就業項目”從業人員專業技能較差，實際工作能力、服務理念等都與形勢發展的需求存在一定距離。

第四，后續力量不足。近年來，鄉鎮機關事業人員雖然新進了一大批年輕人，但其適應崗位、成長成熟還需時日。村居干部后備力量薄弱，尤其是優秀的村居正職后備力量缺乏。村民小組長隊伍青黃不接，合適人選來源匱乏?！叭f人、千百人就業項目”從業人員只出不進，但農村基層工作任務與群眾各類需求卻只增不減，現有服務力量與群眾需求不相匹配。社工人才隊伍建設尚在起步階段，人員數量不足、領域分布不均、結構不盡合理、專業能力不高、隊伍穩定性不強。全縣缺乏社會組織業務建設和合作共治的樞紐式平臺及專業服務類機構，政府購買社會服務的工作機制還不健全，社會組織和社會力量參與基層治理不夠，作用發揮十分有限。

第五，管理存在盲點。在農村基層治理方面，還存在管理觸角不全、信息渠道不暢、人員統籌使用難、存在覆蓋盲區等問題。對村民小組長隊伍建設，還存在職責不清、定位不高、疏于管理等問題。

（二）原因分析。上述問題的存在，有多方面的原因。主要有：第一，經濟基礎薄弱。目前，崇明縣經濟基礎和產業基礎薄弱，就業崗位少、就業壓力大，本地優秀人才難以留在農村，長期以來“精英流出大于流進”，留在農村基層的人在學歷層次、年齡知識結構、思想觀念等方面，與時代發展和工作要求還存有較大差距。

第二，崗位吸引力低。隨著社會發展，農村基層工作的內容越來越多，要求也越來越高，雖然近幾年村居干部、村級后備干部、村民小組長等的待遇有所增長，但總體還處于較低水平，崗位吸引力不足。

第三，管理考核不到位。對基層干部的考核體系還不夠科學合理，存在重待遇激勵、輕問責處罰，布置任務多、指導監督少的傾向，針對體制外的村居干部、村級后備干部及村民小組長等還缺乏有效有力的監管手段，對村民小組長的教育培訓力度不夠。

第四，統籌整合不完全。崇明縣農村基層隊伍分布較散、人員復雜，尚缺乏“一盤棋”的統籌考慮和“一整套”的管理體系。對于哪些隊伍適合統籌到鄉鎮，以及統籌后的各自職能分工、力量整合，縣級職能部門與鄉鎮還有待進一步溝通聯動。對于哪些基層隊伍應該直接下放到村居，鄉鎮與村居還有待統籌協調。對于基層各支隊伍在基層治理中以什么樣的幅度最為科學有效，還有待進一步探索實踐。

三、對策思考

（一）進一步健全領導統籌體系，形成基層隊伍工作合力。一是健全領導體制。建立由縣委、縣政府領導，各鄉鎮具體實施的農村基層隊伍領導體制?？h級職能部門加大對農村基層隊伍建設的業務指導和督促檢查。鄉鎮、村居兩級要充分發揮黨組織的領導核心作用，切實落實相關責任。二是進一步加強力量整合。按照“專業執法隊伍拉條、公共服務隊伍到塊”的原則，通過上下聯動、爭取政策，進一步理順條塊關系、明晰條塊職責，加強職能歸并、統籌人員管理，激發隊伍活力、提高工作效能，努力打通基層治理“最后一米”。結合崇明縣實際，建議將黨群、統戰、工會等條線的社工隊伍也一并下沉到鄉鎮，由鄉鎮來全面統籌。

（二）進一步拓寬選人用人渠道，選優配強村居干部隊伍。一是推進“基石工程”，加強村居干部人才梯隊建設。加大政策宣傳力度，吸引高校畢業生尤其是崇明籍高校畢業生回村工作。注重從社會各界青年人才中選拔村居后備人才，堅持公開透明，力爭選優選強。二是深化“班長工程”，加強村居黨組織書記隊伍建設。要把村居黨組織書記隊伍放在重要位置，深入推進“班長工程”，通過選派一批、調整一批、招聘一批、培育一批，努力建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的村居黨組織書記隊伍。要面向社會，內外結合，多渠道選拔各類優秀人才，確定一批村居黨組織書記后備力量。三是完善選拔機制，加強村民小組長隊伍建設。按照《村民委員會組織法》要求，嚴格選任標準，認真做好小組長推選工作，注重將“萬人、千百人就業項目”從業人員中的合適人選推選為村民小組長，鼓勵村“兩委”班子成員、村級后備干部、黨小組長、婦女小組長、戶口在本村的大學生村官等兼任村民小組長，不斷優化村民小組長隊伍結構。有條件的村可在村民小組探索設置組委會，規范村民小組事務管理。

（三）進一步增強教育培訓實效，提升基層干部能力素質。一是明確教育培訓職責。在縣級層面，縣級職能部門負責組織開展相關條線的專題培訓，縣委組織部、縣民政局負責村居黨組織書記、村居委主任的年度輪訓，每年均不少于1次。在鄉鎮層面，要制定農村基層隊伍培訓計劃，每年對村居干部、村居后備干部、村民小組長及基層協管員隊伍開展集中教育培訓不少于1次。在村居層面，要結合實際，每年至少開展1次針對村民小組長及有關協管員隊伍的專題培訓。二是創新教育培訓方式。按照“缺什么、補什么”的原則，繼續堅持“小班化、菜單式”培訓，注重將理論學習與實務案例、課堂授課與實地考察、專家講解與學員討論等結合起來，逐步實現教育培訓的規范化、常態化、長效化。三是加強日常培養帶教。加大培養力度，落實帶教培養、輪崗學習、一線鍛煉等措施，幫助后備人才提升能力、融入工作。有條件的鄉鎮可探索建立“農村基層干部實訓基地”、“名書記工作室”等，通過悉心帶教、精心培養，不斷提升基層干部工作能力。

（四）進一步完善監督考核機制，促進基層干部履職盡責。一是明確監督考核主體?？h級職能部門負責業務指導和督促檢查；鄉鎮黨委、政府承擔具體領導和指導職責，負責組織實施對農村基層各支隊伍的運作管理；村居負責對村民小組長及所屬村級管理隊伍的日常管理。二是完善監督考核制度。進一步落實村居干部目標責任管理、工作隨訪、談心談話、述職評議、跨村交流任職等一系列制度，健全長效機制。村級組織可采取村民小組長“雙向承諾”（村民小組長向村“兩委”承諾、向本組村民承諾）等辦法，明確村民小組長的基本職責，完善聯系村民小組長和工作例會等制度，規范村民小組長履職行為。三是鼓勵群眾參與考評。結合基層服務型黨組織建設，建立健全群眾參與的農村基層干部考核評價機制，鼓勵引導群眾有序參與，根據實際適當增加群眾評價的權重。四是注重考核結果運用。將考核結果與基層干部隊伍的報酬發放、評優推先、選拔任用等掛鉤，形成獎優罰劣的用人導向。同時，加強宣傳引導，強化典型引路，選樹一批基層干部先進典型。

（五）進一步落實激勵保障措施，激發基層干部工作干勁。一是逐步提升工作報酬，增強崗位吸引力。結合經濟社會發展情況，綜合考慮農村基層干部工作表現、任職年限、群眾滿意度等因素，進一步完善農村基層干部報酬考核管理機制，形成鼓勵村居干部扎根基層、服務基層的激勵導向，加大縣、鄉鎮兩級財政投入和托底力度，逐步提高報酬水平。二是拓寬發展空間。繼續做好從優秀村居黨組織書記、主任中定向招錄鄉鎮公務員、事業人員工作，并積極向上爭取政策，建議將公務員定向招錄報考年齡放寬至45歲。加大從優秀村居黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、鄉鎮委局級后備干部的力度；積極推薦優秀村居干部作為各級“兩代表一委員”人選，形成從基層一線選人用人導向。三是探索社會化管理運作模式。在總結居家養老項目社會化管理運作經驗的基礎上，注重發揮民辦非企業組織等的作用，推進林業養護、河道保潔等項目“政府購買服務，社會化管理”運作，進一步提升工作效能。加強項目化運作，吸引社會組織機構通過公平競爭，取得政府委托的社會管理和公共服務項目。

責任編輯：姚 東