國家治理體系現代化與公眾參與反腐敗斗爭

韓洋

[摘 要]黨在新的歷史條件下進行反腐敗斗爭，既要借鑒革命戰爭年代的成功經驗，又要適應今天全面深化改革的發展要求。要通過引領思想領域的崇高價值、構建系統化的制度體系、健全權力運行的民主機制、運用信息化的傳媒手段、創新科學民主的實現方式等途徑，讓人民群眾通過社會主義民主機制積極投身到反腐敗斗爭中去，從而實現有效而民主的國家治理體系與治理能力的現代化。

[關鍵詞]國家治理體系；反腐?。还妳⑴c

[中圖分類號] D261.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0050-03

黨的十八屆三中全會提出“推動國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰略思想，標志著我國從傳統的治國理念向現代治國理念的轉型。國家治理體系現代化與反腐敗的源頭治理緊密相連，國家治理體系現代化的基本價值和核心要素與反腐倡廉建設的基本要素高度重合，[1]因此，我們必須建立新的國家治理腐敗體系。公眾參與是現代國家反腐敗的重要經驗，是推動反腐倡廉建設發展的關鍵性舉措，在新的國家治理腐敗體系的建設中必須充分運用公眾參與的力量。

一、公眾參與反腐敗的歷史經驗

中國共產黨的反腐敗斗爭史中，公眾參與是推進廉政建設的極為重要的舉措。正如共產黨早期領導人任弼時所指出，同貪污腐敗行為做斗爭，“唯一的辦法，就是在黨內發動所有的黨員群眾，在政府系統中發動廣大的勞動群眾?！盵2]

（一）開辟群眾參與的舉報渠道。1928年中共六大通過的黨章決定成立黨的審查委員會，并選舉產生以劉少奇為書記的中央審查委員會。1931 年成立了中央特別工作委員會，它是當時黨內的最高監察和紀律檢查機關。1931年11月蘇維埃政府在瑞金成立的中央工農檢察部，以及為了配合工農檢察部而建立的突擊隊、輕騎隊、工農通訊員、群眾法庭等群眾性組織，都是公眾參與反腐敗斗爭的舉報渠道。工農檢察部是政府監督機關的重要組成部分，它的主要任務是對國家企業和機關等各種違反政策的行為進行監督和檢舉。突擊隊、輕騎隊等群眾性組織廣泛發動工農群眾對政府及工作人員進行監督，使腐敗分子無藏身之地。

1932年初，中央蘇區開展了黨內第一次大規模反腐肅貪運動，就由于群眾的積極舉報而查處出一大批腐敗分子。瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席謝步升因貪污財物牟取私利被槍決，是工農檢察部查辦的第一個貪污大案。蘇維埃大會工程處主任左祥云貪污246.7元，瑞金縣財政部會計科長唐紅達侵吞公款約2000元，雩都縣軍事部長劉仕祥貪污公款200余元，三人經公審后均被判處死刑。1937年-1939年間，陜甘寧邊區司法機關依法查處了180余起貪污案，其中絕大部分是由輕騎隊等群眾性組織揭發的。

（二）創新群眾參與的斗爭形式。民主革命時期，黨十分注重運用群眾的力量來監督黨和政府中的貪污腐敗行為，鼓勵群眾通過合適的斗爭形式直接參與到反腐敗中來。1937年陜甘寧邊區的“黃克功事件”就是一個典型案例。黃克功少年時代就參加紅軍，跟隨毛澤東經歷過井岡山革命根據地的斗爭，參加過保衛中央蘇區的反“圍剿”戰役，并在長征中立過大功。他在擔任延安抗日軍政大學第六隊隊長時對女學生劉茜逼婚未遂的槍殺案件在延安轟動一時。一些人認為他自恃有功，無視法紀，必須付出應有的代價；也有不少人特別是和他一起戰斗過的“老井岡們”紛紛出面為他求情，認為可以給他戴罪立功的機會。中央決定召開千人大會，通過人民公審的方式予以解決，黃克功最終被人民法庭判處死刑。可以說，人民群眾在此次事件的檢舉揭發和公開審判中都發揮了重要作用。

在反腐敗斗爭中只有緊緊依靠人民群眾，充分發揮人民群眾的強大力量，才能取得懲治和預防腐敗的最終勝利。民主革命時期，人民群眾自發參與監督的行為，堅決打擊了黨內腐化現象，有力保障了政治和社會的廉潔，切實地維護了群眾的利益。因此，人民群眾通過合適的斗爭形式自發參與監督腐敗，是黨在革命時期反腐敗斗爭的重要經驗。

（三）構建群眾參與的組織載體。事實上，群眾參與反腐敗載體的制度化規定，能夠為群眾有效參與提供最重要的保障。黨成立后不久，就設立專門機構受理群眾監督的相關事宜，通過群眾的參與糾正黨內的錯誤行為。到了抗日戰爭時期，黨在根據地的縣、區、鄉、村的各級行政機構分別設置了相應的代議和監督機關，使廣大人民群眾有效地參與到地方和基層的政權中去，有效加強了對領導干部的監督。1943年1月，黨在晉察冀邊區成立了參議會，使得根據地內擁有了“邊區一級的最高的民意機關，直接和經常地監督與領導政府的工作，使邊區的民主政治建設構成了完整的體系”。[3]可以說，晉察冀邊區的參議會是黨在抗戰時期建立的一個體現群眾參與的民主權力機構，確保了黨的領導干部處于廣大群眾的監督之下。

抗日戰爭時期，根據地內建立“三三制”政權，讓廣大人民群眾充分參與到政權的運作過程中，通過民主選舉的方式將人民群眾擁護、也愿意為群眾服務的優秀人士推舉到重要崗位上來，從而在政權構成方面減少了腐敗的滋生，有效地加強了廉政建設。邊區人民在“三三制”政權的領導之下，獲得了當家作主的權利，并充分利用自己的力量來監督黨和政府的工作，黨內的消極腐敗現象得到了最大限度的遏制。

二、國家治理體系下推進公眾參與反腐敗斗爭的關鍵性路徑

中國共產黨在革命戰爭年代通過公眾參與的方式取得了反腐敗的成效，今天單靠群眾運動難以解決現實中的腐敗現象。在國家治理體系現代化的背景下進行反腐倡廉建設，要求我們吸取革命年代的經驗教訓，適應全面深化改革的新形勢，通過以注重思想領域的引導、構建系統化的制度體系、健全權力運行的民主機制、運用信息化的傳媒手段、創新科學民主的實現方式等途徑真正把公眾參與重新帶回到當前的反腐敗斗爭中來。

（一）注重思想領域的引領，為公眾參與提供強大的精神動力。革命時代共產黨用各種各樣的方式號召群眾參加革命，提升了人們的政治熱情。在全面深化改革的今天，我們仍需要充分發動公眾的參與意識。對于一個超大規模社會，共同的生活信仰與價值體系是凝聚人心、凝聚社會的基本力量。[4]在現代反腐敗的過程中，構建能夠達成公眾參與共識的思想動力是取得反腐敗勝利的前提條件。歷史實踐證明，公民對廉政文化的認同，是形成全新的思想價值的基本條件。要想有效地參與到反腐敗斗爭中去，就必須注重思想領域的引領，培育廉政文化。

注重思想引導是發達國家反腐敗的基本經驗。根據透明國際組織所發布的全球清廉指數，芬蘭、瑞典、澳大利亞、新加坡、荷蘭等國長期處于世界清廉指數的前列?？v觀這些清廉國家的反腐敗經驗，可以發現他們都特別注重對公眾的思想教育，培育公眾的廉潔理念。共產黨在民主革命時期也非常重視對群眾的思想教育，力圖在思想上提高反腐防腐的能力。當前，要開設專門課程來對公民開展國家意識、權利意識、廉政意識等價值觀引導，培養公民的主體意識，使公民在參與國家政治生活的過程中具有高度的政治責任感和強烈的主動精神。通過持續的教育滲透過程，使廉政文化逐漸擴張到社會的方方面面，在全社會營造廉潔的社會環境。

（二）構建系統化的制度體系，為公眾參與提供規范的活動渠道。制度本身具有根本性、全局性、穩定性和長期性等特點，制度建設在反腐敗斗爭中具有根本性地位。革命時代的反腐敗中雖然也有制度建設的要素，但并沒有建立起一套完整規范的制度體系。要從根本上讓公眾直接參與到阻止權力濫用、以權謀私等腐敗問題中來，必須構建一套完善的現代制度體系，用強有力的制度支撐來規范權力的運行、約束干部的行為、為公眾參與提供規范的活動渠道，從源頭上遏制腐敗現象的滋生蔓延。

公眾是反腐敗的根本力量，要充分發揮這一力量，就要進一步完善公眾參與反腐敗的制度體系。首先，要完善信息公開制度，確保公眾的知情權。加快推進政府信息公開法律制度體系建設，把政府信息公開的內容具體化，使公眾參與有合乎法律規范的依據。其次，要健全信訪舉報制度。這是打擊腐敗非常重要的環節。應健全保護舉報人和證人制度、健全舉報的獎勵制度、建立專門的證人安全保護機構，把舉報制度和保護證人制度納入法制化軌道，以此激勵公民參與反腐敗的積極性。

（三）健全權力運行的民主機制，為公眾參與提供有效的監督平臺。孟德斯鳩曾經論述：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵5]腐敗問題的本質是權力的濫用問題。要控制腐敗現象就必須從它的本質入手，讓權力受到應有的制約和監督。

公眾參與是一種有效的防止權力腐化的途徑。要發動社會各方面的力量進行反腐敗，則必須健全權力運行的民主機制。首先，要健全干部選拔公開機制。干部選拔要公開、透明，要落實任前公示制度，保證選賢任能、用人純潔，大力營造風清氣正的用人環境。其次，要健全公眾監督干部機制。要把公眾監督貫穿干部考核、選拔、任用的全過程，建立健全預防、發現、糾正的公眾監督機制。第三，要健全公眾表達機制。公眾對干部工作提出的問題、意見和實名舉報等，要做到有舉報必有受理、調查，堅持調查結果及時回復和反饋，暢通各種公眾表達渠道，增強公眾參與的信心。

（四）運用信息化的傳媒手段，為公眾參與提供有力的技術支撐。報紙、電視、網絡等媒體的監督是公眾參與的重要渠道，是反腐敗的有力利器。馬克思曾指出：“報刊按其使命來說，是公眾的捍衛者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的眼睛?！盵6]借助于被稱為“第四種權力”的媒體力量，公民充分的言論自由和輿論監督權利得到保障。媒體對于預防腐敗的作用主要體現在腐敗現象的曝光能夠使公眾從外部對行政機關施加壓力、逼迫有關監督機構對腐敗分子進行調查，從而使濫用權力者時時處于“背靠懸崖的危險”，在未行動之前就考慮到輿論壓力。

隨著互聯網時代的興起，網絡作為一種新的信息交流與傳播工具，因其開放互動、高速有效、方便快捷、安全隱蔽等特點而迅速被人們所接受，公眾參與反腐敗斗爭的熱情重新被激發出來。首先，要提高媒體的自由程度，充分利用網絡的力量宣傳反腐倡廉的政策法規，大力曝光腐敗案件，形成對腐敗的強大環境壓力。其次，要加強互聯網訴求載體建設，可以在政府門戶網站上開設舉報信箱、開設專門的信訪網站等，網上直接受理公眾投訴。再次，要因勢利導，建立完善、規范的網絡監督機制，避免網絡成為惡意誹謗和散布謠言的工具，從而真正為公眾參與反腐敗提供技術支撐。

（五）探索科學民主的實現方式，為公眾參與提供堅強的政治保證。公眾參與反腐倡廉建設不僅要求有便捷的參與渠道和監督平臺，更要求公眾和行政機關之間建立良好的互動關系。探索科學民主的實現方式，讓公眾以一定方式集中表達意愿，讓公眾有對政府部門、領導干部和公職人員進行民主評議的權利，切實維護公眾的表達權和參與權，為公眾參與提供堅強的政治保證。

為建立科學民主的公眾參與反腐敗的實現機制，我們還必須通過一系列措施和制度來明確公眾參與的重點、實現機制和實現方式。首先，要建立公眾意見受理機制。設立專門負責受理公眾事宜的機構，安排專人負責接待工作，并要求各監管部門向公眾公布熱線電話。其次，要建立意見處理機制。對于公眾提出的本部門職責范圍內的事宜要及時派人進行調查和處理，并對重要案件進行督查、督辦，防止部門之間互相推諉，提高工作效率。第三，要建立公眾意見反饋機制。行政機關對公眾提出的意見進行反饋，既是對公眾的尊重，也是公眾參與反腐敗斗爭能夠取得良好效果的關鍵。只有公眾的意見得到行政部門的充分尊重、認真處理和及時反饋，公眾才能對公權力的執行效力產生實際影響，公眾參與才是有效的政治參與。

腐敗問題關乎黨的生死存亡。在一個現代化的民主國家，公眾參與反腐敗能夠有效地防止公權力的變異，遏制腐敗的滋生和蔓延。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，對我們黨在全面深化改革過程中實現反腐倡廉建設提出了新的要求。建立現代化的國家治理腐敗體系、實現國家治理能力的提升需要時刻保障公眾參與的科學性、民主性、合法性和有效性，切實維護好、實現好和發展好人民群眾的根本利益。國家只有真正認可人的尊嚴和價值，為公眾提供表達批判思想以及與國家公權力互動的空間，反腐敗的力量才能得到加強，反腐敗的斗爭才能最終取得勝利。

參考文獻：

[1]高新民：國家治理體系現代化與反腐倡廉建設[J].中共黨史研究，2014（2）.

[2]中國人民解放軍國防大學黨史黨建政工教研室，中共黨史教學參考資料（18）.

[3]蕭斯：《記邊區第一屆參議會》，《第一屆參議會大會匯刊》，1943-4-20，B-2頁，河北省檔案館革命歷史檔案，檔案號579-1-15-10.

[4]唐皇鳳，大國治理與政治建設[J].天津社會科學，2005（3）.

[5]孟德斯鳩，論法的精神[M].北京：商務印書館，1961，154.

[6]馬克思恩格斯全集，第一卷[M].北京：人民出版社，1956.275.

作者系中共上海市委黨校研究生

責任編輯：趙 菲