中印農業財政補貼的比較研究與啟示

陳巖+紀淑平

印度是南亞最大的國家，國土面積達328.7萬平方公里。其中耕地達1.799億公頃，是我國的1.5倍；人口達12.1億，僅次于我國。印度與我國同屬發展中的農業大國，以小農分散經營為主，但是先天稟賦不足。1947年獨立以來，印度開始補貼農業生產。1995年加入WTO后，通過不斷調整和完善國內農業支持結構，逐漸形成一套相對完善的補貼體系。印度農業補貼經過長期調整完善，在WTO框架內“綠箱”、“黃箱”和“特殊與差別待遇”相結合，基本解決了長期面臨的兩大挑戰：糧食安全和貧困問題，并極大促進農業轉型升級，朝著多元化現代化方向發展。我國農業與印度農業有諸多類同之處，借鑒其經驗和教訓，對于我國農業財政補貼制度的進一步完善，具有極為重要的意義。

一、印度農業補貼體系與評價

（一）農產品價格支持政策

為保證農產品的有效供給，印度政府從1965 年起，實施了多種價格支持政策，重點保護農業生產者利益，同時兼顧消費者的實際需求。生產者政策，主要采取最低支持價格（MSP）、市場干預價格（MIP）和緩沖庫存儲備（BSO），對生產者進行支持。消費者政策，主要通過定向公共分配系統（TPDS），對消費者發揮作用。

1.最低支持價格。由印度農產品成本和價格委員會（CACP）根據生產成本、投入產出比、市場供需，結合工農產品，對國民經濟及生活成本影響等，向政府提供建議，確立最低支持價格。范圍包括大米、小麥、玉米、大豆、油料等26種農產品。

2.市場干預價格。此項政策范圍主要是對最低支持價格（MSP）未涵蓋的農產品，如園藝和易腐爛農產品等。若市場價低于特定的水平，則政府以市場干預價格收購，費用損失則由中央和各邦政府承擔。

3.緩沖庫存儲備。目的在于干預市場，穩定農產品價格。由印度食品公司以最低支持價格收購，經緩沖庫存儲備后，以中央發行價格向各邦政府銷售農產品。低于收購成本，差額由政府補貼。

4.公共分配系統。由政府提供補貼采取差別價格待遇，使中產以上家庭以較高價格購買農產品，而低于貧困線的，則以低廉價格購買。具有印度特色，堪稱世界上規模最大的分配網絡。通過約47.8萬家平價商店，負責將糧食分配到貧困家庭的消費者手中。

印度農產品價格支持政策的成效，一方面基本實現糧食自給，成為世界的糧食出口國。另一方面農產品價格比較穩定，特別在前幾年世界性糧價釘狀震蕩中，世界市場小麥價格年化上漲率高達120%，而印度國內市場則僅上漲15%左右，表現令人稱道。

（二）農業投入品補貼政策

印度自上世紀80年代開始實施，本屬“黃箱”補貼項目，但低于世貿組織10%上限。加入WTO后，又將大部分非特定產品投入補貼，靈活轉化為“特殊與差別待遇”，從而免于削減，使可利用空間更大。

1.化肥補貼。通過由政府定價，對生產企業和進口商進行差額補貼，并承擔運輸費用等，使農民可按化肥成本25%-40%購買。2013-2014財年預算7058億盧比，為農業投入品補貼最大項目，約占47%左右。

2.電力和柴油補貼。電力補貼，對貧困農戶，所有用電均免費，其他農民的農業用電免費，生活用電則享受一定的優惠。農民若購買灌溉柴油，其款項可在產品出售后獲得支付。此兩項約占農業投入品類18%。

3.灌溉補貼。印度水資源短缺，且時空分布不均。為合理有效利用水資源，加大對農業灌溉設施建設補貼力度，發展微噴、滴灌、滲灌等節水農業，鼓勵農戶參與管理。此項約占農業投入補貼總額的15%。

4.良種及其它補貼。良種補貼，主要包括水稻、棉花、豆類和玉米等。農機購置補貼，同時采用規定的補貼率和補貼上限。一般補貼率為購買成本的25%，補貼上限則因農機具類型而有所不同。此外還有農藥補貼等，綜合約占農業投入品補貼的20%左右。

（三）農業信貸和保險支持

印度為發展農村信貸業，1980年對八家商業銀行實施國有化，開設農村分支機構，對農民提供信貸服務。另創立地區農村銀行，專門為貧困農戶提供信貸支持，并建立相應監管、保險和間接支持體系。農業保險方面，1985年實施綜合農作物保險項目（CCIS），1999年則以國家農業保險計劃（NAIS）替代，由印度綜合保險公司（GIC）管理，鄉村金融機構進行具體操作，通常補貼與農業信貸聯系一起。

1.農業貸款利息補貼計劃。一是短期信貸，期限15個月內。一般為農民購買生產資料，如化肥、種子和農藥等。無需抵押，利率優惠10%。二是中期信貸，期限5年內，主要用于改善農業生產條件，利率更低。三是長期信貸，期限5年以上，大都為基本農田保護和電氣化建設。印度2014-2015財年預算8萬億盧比，政府提供2%貼息以及3%按時償款獎勵金。

2.保險支持計劃。承保范圍為所有的農戶和糧食作物、園藝和畜牧業等。不同地區的保險費不盡相同，農民可得到政府10%補貼支持。2013年印度推出互聯網服務，便于偏遠地區的農戶參保。

（四）一般服務支持政策

政府一般服務支持，屬于“綠箱”補貼項目，無須消減。印度政府制定的一系列相關農業支持政策，主要體現在以下幾個方面：

1.農業科研和推廣開發。自60年代“綠色革命”以來，建立了從中央到地方的農業科研推廣網絡。1995年加入WTO，大力發展良種培育、遺傳和生物工程等技術。21世紀第二次綠色革命，作為計算機軟件大國，設立農業網站、呼叫中心及視頻頻道等，為農民提供免費技術咨詢和信息服務，助推農業現代化進程。

2.農業基礎設施建設與維護。包括加速灌溉計劃、農村道路和橋梁、水源供給與電氣化、農村住宅、通訊和計算機網絡等。資金由中央和各邦政府承擔，夯實農業發展基礎，促進了農業和農村的發展。

3.農村綜合發展和扶貧開發計劃。前者旨在通過發展種植業、畜牧業、農村工業、商業和服務業，提供更多就業機會。后者有農村就業計劃，婦女兒童發展計劃，自營職業培訓以及干旱地區發展計劃等。endprint

4.支持農業合作社的發展。包括奶業合作社、農業信用合作社、銷售合作社、加工和倉儲合作社、耕種合作社和漁業合作社等。政府提供組織培訓和貸款支持，并幫助開展生產、銷售和加工活動。

綜上所述，印度農業補貼政策既有積極效應，也存在一定的消極影響。印度農業財政補貼的積極效應主要體現在：一是農產品產量大幅增長，實現自給有余；二是提升農業生產者和消費者的福利水平；三是促進農業轉型升級，向多元化和現代化發展。當然印度農業財政補貼也有一些消極影響：一方面高水平的農業補貼，使得財政負擔增加，此外緩沖庫存儲備較大，增加儲備費用等；另一方面，化肥使用過度，土壤質量和生態環境惡化；電力補貼導致電力浪費，灌溉支持使地下水枯竭，土壤鹽堿化等，一定程度影響農業的可持續發展。

二、我國農業補貼制度及與印度的比較

客觀評價印度農業財政補貼政策及其效應，乃是我國借鑒的前提條件。我國現階段農業補貼政策較多，但由于國情特殊，構建結構合理且簡便明確的農業補貼體系尚面臨諸多困難。中印農業有諸多類同之處，但農業補貼政策的制定和實施，卻存在較明顯的差別（表1）。主要有以下幾個方面：

（一）農業支持體系和水平

1.實施時間。印度從獨立后一直補貼農業，1965年實施多種支持政策，不斷調整而完善。而我國農業補貼政策實施較晚，大部分出臺于2002 年之后，由于時間短，尚處于探索階段。據中印1966-2005年農產品價格數據比較，印度絕大部分農產品價格，調整頻率均慢于中國，反映其補貼政策長期而穩定。

2.目標體系。印度農業補貼政策，已歷經四個階段：全面發展農業（1947-1965）、綠色革命（1966-1990）、市場化改革（1991-2003）和第二次綠色革命（2004-至今）。每個階段均有明確之政策目標，在WTO框架內，形成一套相對完善的補貼體系。而我國補貼政策的制定，大多依賴政府的農業經濟政策，政策目標短期化，具有一定的應急性，缺乏穩定和前瞻，沒有形成合理的制度體系。

3.支持力度水平。近年我國農業支持力度不斷加大，但總體水平仍然不足。2012年，印度中央財政對糧食和投入品補貼兩項，已占全年財政支出的8.7%，占GDP比重的2.3%，遠高于歐美發達國家。而2013年，我國四項補貼總額為2000億元，僅占全年財政支出的1.5%。占GDP比重更小，低于一般發展中國家水平。

（二）生產者支持比較

1.覆蓋范圍。印度“黃箱”價格支持自成體系，幾乎涵蓋所有農作物、園藝和易腐爛農產品。我國最低收購價政策只限于稻谷、小麥和玉米3種，覆蓋品種和范圍都遠不及印度，且各省補貼標準、品種和依據等差異較大。在目標價格補貼制度上，2014年方啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花試點。

2.補貼對象和環節。印度“黃箱”補貼，重點保護生產者利益，同時兼顧消費者，提升了二者的福利水平。而我國的補貼支持對象，向生產者補貼少，對中間流通環節偏多。種糧農戶獲得的補貼相對較少，不利于提高其生產積極性。

3.特殊與差別待遇。印度靈活利用《農業協定》給予發展中國家的“特殊與差別待遇”，將化肥、農藥、良種、電力等大部分非特定產品投入支持，轉化而免于削減，使10%允許空間更大。我國則放棄使用“特殊與差別待遇”，承諾“黃箱”不超農業產值8.5%，實則僅1.4%左右。

4.農業保險補貼。印度從1942年開始研究農業保險項目，由CCIS到NAIS，再到FITS試點，承保范圍為所有的農戶和糧食作物、園藝和畜牧業等。我國起步于2007年，目前保費補貼種類只有15種。補貼形式和“聯動補貼”機制等方面，尚存在不少問題，仍需進一步探索完善。

（三）一般服務支持比較

1.“綠箱”補貼結構。我國補貼結構不合理，主要為一般性政府支出和糧食安全儲備。尤其后者，由于遠超聯和國17-18%儲備標準，占用資金過多，影響其它投入。印度本世紀初也有同樣問題，但從2004年開始逐步降低，目前趨于合理水平。一般服務支持，主要集中在農業科研與基礎建設兩個方面。

2.農業基礎建設。我國農業基礎設施薄弱，抗自然風險的能力較差。但資金投入比重偏低，且主要用于大中型水利建設。其它農業基礎建設，還需地方配套資金。而印度此項投入則排“綠箱”前兩位，全部由各邦和中央財政負擔?！笆濉逼陂g預算10000億盧比以上，約占GDP比重8.5%。

3.農業科技研發與推廣。我國農業科研及推廣資金極少，僅占“綠箱”比重1%左右，農業科技貢獻率為35%。而印度投入比例達20%以上，科技貢獻率為80%，比我國高出一倍以上。

（四）農產品市場保護和導向比較

1.農產品出口。WTO《農業協定》對發展中國家的出口補貼規定，印度充分加以運用，除出口農產品免稅外，還對本國的園藝產品如蔬菜、水果及花卉等，進行運費補貼。而我國在出口方面，則承諾所有農產品均不給予補貼。

2.農產品進口。印度實行高約束性關稅，對本國市場或產業有較大影響的農產品關稅，提升至WTO所允許最高水平。我國農產品進口，則對一般農產品采取單一關稅管理，關稅水平大幅降低。另外，還裁除與WTO不符的非關稅措施。

我國農業補貼政策的問題主要表現在農業補貼實施較晚，政策目標短期化；覆蓋不廣，總體支持力度不足；補貼結構不合理，形式種類較少；沒有充分利用WTO空間，國內地域性差異大等。另外還有立法缺失和管理體制的問題，導致農業補貼效益低下，制約農業可持續發展。

三、印度農業補貼制度對我國的啟示

印度農業補貼制度，保障糧食安全，促進農業轉型升級，同時也加重財政負擔，一定程度制約了農業的可持續發展。中印同為發展中的農業大國，結合我國實際，以下幾個方面應值得借鑒。

（一）建立長期穩定的農業補貼機制，立法保障實施endprint

印度經驗表明，支持與保護農業，除長期的良好政策環境外，更重要是穩定的財政資金支持。我國農業基礎薄弱，技術應用滯后，且自然災害頻發。在當前以工促農的新階段，我國經濟持續增長，應適度加大對農業的財政補貼規模，促使農民增收和農業同步發展。

我國的農業補貼政策，缺少長期規劃安排，具一定程度的隨意性。原由在于農業補貼法律不健全，《農業法》、《農技推廣法》和《農機促進法》等，原則且籠統。其它涉及農業補貼的法規，基本以各部門《通知》或《意見》形式，缺乏權威嚴肅性。我國應效仿世界發達國家，加快農業補貼和農業保險的立法建設。在項目分類、資金預算、申請、管理及分配實施等方面，詳盡立法，建立長期穩定的補貼機制。

（二）加大一般服務支持力度，優化“綠箱”補貼結構

農業一般服務支持，會改善農村基礎設施，促進農業科研及應用，帶來本國農業的長期穩定發展。同時可減輕市場扭曲，避免國際貿易摩擦，形成一種良性循環，推動農業轉型及現代化進程。

我國農業需補貼的領域較多，需優化“綠箱”結構，提高資金使用效益。在保證必要糧食儲備資金的前提下，一是向農業基礎設施建設傾斜，我國農業基礎設施較差，抗自然災害能力不高?？山梃b印度經驗，全部由省級和中央財政負擔。二是增加農業科技及教育投入。使農業科技轉化為現實生產力，由資源粗放型向科技集約型轉變。三是農業資源休養和生態保護。如新一輪退耕還林還草、濕地恢復、耕地重金屬和農業面源污染治理、地表水過度開發和地下水超采治理等。

（三）以價格支持和掛鉤補貼為主，充分利用“黃箱”空間

應把“黃箱”價格支持，作為我國糧食安全的重要戰略。對糧棉油等大宗農作物，建立靈敏高效的價格支持體系。除糧食主產區的稻谷、小麥和玉米最低收購價外，對其它農產品，應逐步建立目標價格制度。在市場價格過高時，補貼低收入消費者；市場價低于目標價格時，按差價補貼生產者，保證農民收益。鑒于對生產貿易的一定扭曲，應合理確定支持水平，防止與國際市場背離。

鑒于我國尚不具備全面實施脫鉤直補的條件，應建立完善與農業投入品、種植面積、產量、收益、資源與環境等相掛鉤的直接補貼制度。一方面完善對良種、農資及農機等專項補貼制度，注重由流通環節轉向生產者。另一方面，采取“親環境”的投入品補貼政策，如土壤有機質提升、測土配方和節水灌溉等。契約式機制，引導與農業資源節約、環境保護及食品安全結合。保護生態，促進農業可持續發展。

（四）繼續完善農業保險制度，推進市場化導向

相比純粹商業保險，農業保險具鮮明政策性和非營利性。印度完善的農業保險制度，已成支持農業一項重要舉措。我國自2007年始，目前險種涉及種植、養殖及農機等15種，整體廣度和深度不及。

我國應進一步加大農業保險支持的力度，增加種類范圍，提高中央和省級財政補貼比例。逐步減少產糧大縣縣級保費補貼，給予家庭農場更多支持。提高稻谷、小麥、玉米保險覆蓋和保障水平，擴大畜產品及森林保險范圍區域。鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政以獎代補予以支持。對農業保險機構，由國家補貼經管費用。免征稅賦，建立再保險制度。

（五）支持農業合作社，加快農業組織化進程

我國的小農分散經營模式，難以形成規?；a。生產和需求脫節，利益得不到保障。這方面可借鑒印度的經驗，對農業合作組織，政府不但政策傾斜，還要賦予資金和法律支持。另外鼓勵和支持農業合作社之間的交流與協作，進一步推動合作聯社的發展。

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