中國稀土出口交易實力提升對策分析

李華

稀土有“工業(yè)維生素”的美稱，其在低、中、高端各類產(chǎn)業(yè)的廣泛應(yīng)用，使其成為世界各國產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展不可或缺的戰(zhàn)略資源。近年來，世界稀土需求量一直呈幾何級數(shù)的增長態(tài)勢，而中國幾乎以占全球23%的稀土儲備承擔了世界90%以上的市場供應(yīng)，成為稀土貿(mào)易大國，但在交易價格上卻未能獲得與貿(mào)易大國相匹配的競爭優(yōu)勢，甚至因為交易條件和管理政策等原因頻繁遭遇訴訟并敗訴，付出了沉重代價。本文以為，中國在稀土貿(mào)易中話語權(quán)微弱甚至缺失、頻遭貿(mào)易摩擦且貿(mào)易訴訟敗訴，從根本上講是交易實力不強所致，提升交易實力是走出交易困境的有效路徑。

一、中國新近所遭遇的稀土交易爭端回放

十多年前，中國開始實施稀土出口配額制，一直對稀土需求量較大的美國、日本、歐盟等開始表現(xiàn)出強烈不滿。2012年3月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省向WTO提交了《關(guān)于中國違規(guī)限制3種原材料出口》的報告，認為中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施“加收出口稅、限制出口數(shù)量、設(shè)定最低出口價格”不合規(guī)定，成為我國“稀土案”的“導(dǎo)火索”。日本報告之后，美、歐等主要稀土進口國迅速策應(yīng)，聯(lián)合起來將這三個案件訴諸WTO爭端解決機制，認為這些產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施違反WTO的相關(guān)規(guī)定，將這三個案件直接訴諸WTO爭端解決機制。經(jīng)過歷時兩年的較量，于2014年3月26日，WTO初步裁定中國敗訴。在DSB專家組長達257頁的報告中，一方面對中國就稀土、鎢、鉬采取的綜合性資源與環(huán)境保護措施表示認可，另一方面卻裁定中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)WTO規(guī)則和中方加入WTO時所做的承諾。

客觀地講，該案敗訴也是“預(yù)料之中”的，原因有二：其一，該案的裁判很大程度上受了2009年美國、歐盟和墨西哥就中國原材料出口限制措施上訴案仲裁結(jié)果的影響，當年該“原材料案”也是歷經(jīng)多年最終裁定中國出口限制違規(guī)，終未能形成有利于我國的規(guī)則解釋。“稀土案”和“原材料案”無論是原因、過程還是結(jié)果都如出一轍。其二，從法理上講，中國在就稀土出口配額制的抗辯中，試圖援引《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》規(guī)定的資源保護例外條款：“成員國在對外貿(mào)易中對可枯竭的自然資源可以采取相應(yīng)保護措施。”但例外條件的適用條件一般十分苛刻，且在WTO的歷來案件中，單獨援引例外條款勝訴就沒有先例，所以這一法理依據(jù)終未獲支持。因此，對于這一“預(yù)期”的結(jié)果，除了執(zhí)行WTO的裁決，取消相應(yīng)的不合理政策，以符合WTO規(guī)則的方式來加強稀土資源的生產(chǎn)管理之外，更重要的是要通過多種方式提升稀土行業(yè)在國際市場的交易實力，增強話語權(quán)，才不至于因為“打政策的擦邊球”而受制于人。

二、中國稀土出口交易實力微弱的重要原因

交易實力也稱市場權(quán)力，即在商品市場交易中，對產(chǎn)品價格、市場份額和其它市場參與者的影響力、掌控力，以及在市場交易中獲取收益的能力。在國際貿(mào)易中，交易實力的大小往往直接影響著商品價格的高低以及貿(mào)易利得的多少，一類商品交易實力的缺失，會直接導(dǎo)致該產(chǎn)品在進出口貿(mào)易中交易話語權(quán)的減弱甚至定價權(quán)的缺失。中國的稀土資源及產(chǎn)品要擺脫別國交易者和貿(mào)易政策的束縛，增強交易實力應(yīng)當是最直接和最持續(xù)的渠道，也是在與別國的貿(mào)易較量中獲取利益的關(guān)鍵。

（一） 他國對中國稀土供應(yīng)的“高依存度”強化了對稀土市場的干預(yù)

相比而言，中國稀土儲藏數(shù)量相對較大、已探明的種類相對較多，其它稀土儲存量較大的國家僅僅局限在少數(shù)幾個，如俄羅斯占19%、美國占13%、澳大利亞占5%、印度占3%，中國在數(shù)量上表現(xiàn)出明顯的比較優(yōu)勢。但在稀土市場控制上，這些國家卻占了上風(fēng)。美國、日本等國出于環(huán)境和資源保護的考慮，針對稀土等戰(zhàn)略資源實施了“從國外進口并囤積儲備為主、自主開采本國資源為輔”的政策體系，動用大規(guī)模稀土國防儲備以干預(yù)市場。中國作為主要供應(yīng)國，在稀土管制政策上稍有緊縮，這些國家則反映強烈，干預(yù)指責(zé)中國的政策有違WTO規(guī)則，試圖以此緩解和消除稀土資源危機。從實踐看，他國這種“鼓勵進口、限制開采”的政策基調(diào)基本不會改變，將長期依賴于中國的資源供應(yīng)，所以中國作為世界稀土資源供應(yīng)大國的地位在一定年限內(nèi)將不會改變。外國政府為最終瓦解我國戰(zhàn)略資源保障體系和制度，對稀土市場的強勢干預(yù)無形中提高了我國對稀土市場掌控和獲利的難度。

（二） 技術(shù)落后是制約我國稀土交易實力提升的重要瓶頸

如前所述，在稀土進出口貿(mào)易中，我國稀土儲量上的“壟斷”地位并未能直接轉(zhuǎn)化為稀土商品交易中的定價能力，更未能獲得預(yù)期的壟斷利潤。這其中最關(guān)鍵的是我國在稀土產(chǎn)業(yè)鏈中未能掌握利潤率高的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一條完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈包括“采礦—選礦—分離—冶煉—加工構(gòu)成”，我國唯一具有比較優(yōu)勢的是位于產(chǎn)業(yè)鏈低端的采礦階段。而其它環(huán)節(jié)如稀土材料及器件研發(fā)滯后，在稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)方面與國際先進水平差距明顯，擁有知識產(chǎn)權(quán)和新型稀土材料及器件生產(chǎn)加工技術(shù)較少，低端產(chǎn)品過剩，高端產(chǎn)品匱乏。技術(shù)制約導(dǎo)致的結(jié)果是生產(chǎn)、加工結(jié)構(gòu)相對單一，出口主要是附加值較低的低端產(chǎn)品，而技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)品較少。

（三） 國內(nèi)稀土行業(yè)內(nèi)耗是提升交易實力的最大障礙

我國近些年稀土行業(yè)發(fā)展的狀況是產(chǎn)業(yè)集中度低，企業(yè)眾多，缺少具有核心競爭力的大型企業(yè)，行業(yè)自律性差，存在一定程度的惡性競爭。以生產(chǎn)企業(yè)為例，我國現(xiàn)有近200家稀土開采的生產(chǎn)企業(yè)，其中年處理能力在2000噸至5000噸的只有10家左右，年處理能力大于5000 噸的只有3家。這些企業(yè)隸屬關(guān)系十分復(fù)雜，有的隸屬于地方政府，有的隸屬省級政府，還有的隸屬中央，除此以外，還有大量“散兵游勇”式的非法企業(yè)存在。由于缺乏高層統(tǒng)一的強力協(xié)調(diào)與監(jiān)管體系，使得相關(guān)企業(yè)之間、中央與地方政府之間、地方政府之間等都一定程度的呈現(xiàn)出相對分散、各自為陣的行業(yè)格局。現(xiàn)實情況是，各市場主體在利益上都不愿做任何讓步，甚至在產(chǎn)能過剩的情況下還競相重復(fù)投資，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩加劇、惡性競爭加劇、行業(yè)集中度低等怪圈。endprint

（四）高昂的稀土開采與生產(chǎn)成本降低了稀土出口獲利空間

近年來，我國稀土行業(yè)為巨額利益之爭的“盜采”、“超采”、“挑肥揀瘦”、“環(huán)境污染”及“走私”等惡性現(xiàn)象層出不窮。這些問題的存在，一方面擾亂了稀土生產(chǎn)、經(jīng)營市場，嚴重制約了中國稀土產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展；另一方面產(chǎn)生了極大的“負外部性”，如國內(nèi)稀土儲量和開采量較大的江西贛州，初步測算，贛州因為稀土開采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理所需費用高達380億元，這380億元的治污費用，是江西省稀土行業(yè)2010-2011兩年總利潤的四倍多，這意味著整個江西稀土企業(yè)幾十年的利潤，都遠遠填補不了380億這個巨大的治污黑洞。這些類似的問題，所引起的稀土開采與生產(chǎn)的社會成本、環(huán)境治理成本等，卻無法內(nèi)化到產(chǎn)品價格中去，嚴重損害著國家公共利益，也使得原本可以帶來財富的資源比較優(yōu)勢逐漸成為內(nèi)耗國內(nèi)資源的侵蝕者。

三、提升中國稀土出口交易實力的對策建議

中國稀土行業(yè)遭遇的問題與困擾尤為突出，行業(yè)所面臨的局面則更加嚴峻。為盡快提升交易實力，滿足稀土行業(yè)甚至是更高層次的國家利益，提出以下對策建議：

（一） 改革定價機制，提高國外進口商稀土產(chǎn)品進口成本

多年來，中國稀土出口的價值一直相對廉價，也就是近兩年來有所回升，但仍然不穩(wěn)定。出口價格低廉的主要原因是價格形成機制存在缺陷。目前，稀土價格的形成機制主要是成本導(dǎo)向定價法，價格構(gòu)成主要包括成本、利潤和稅金，且主要將其作為消費品對待。但對于稀土這種集稀缺性、不可再生性以及戰(zhàn)略性等特征于一體的要素資源，完全不能與一般的消費品和生產(chǎn)品同日而語。而且在成本核算中完全忽視了生產(chǎn)過程中的環(huán)境治理和資源保護成本。這種扭曲的定價機制不僅不能反映稀土資源及產(chǎn)品的真實價值，還成為國內(nèi)各地競相瘋狂開采、大賺快錢、生態(tài)惡化、稀缺資源外流、儲量銳減的“罪魁禍首”。

所以，應(yīng)當賦予稀土這類戰(zhàn)略性資源新的定價機制。可以將原定價機制優(yōu)化為：價格=成本價值+戰(zhàn)略價值+利潤+稅金。其中戰(zhàn)略價值應(yīng)當由相應(yīng)協(xié)會根據(jù)稀土行業(yè)應(yīng)用狀況確定科學(xué)的評價指標體系，測算出一個公認的價值數(shù)額比值。稅金除了企業(yè)所得稅等傳統(tǒng)稅種外，必須將資源消耗成本、環(huán)境污染、環(huán)境修復(fù)成本等完全內(nèi)化到稀土價格中去。通過定價機制的合理優(yōu)化，一方面提高稀土開采業(yè)的進入門檻和成本，遏制稀土的盲目開采與出口，避免資源和環(huán)境損失嚴重；另一方面將國內(nèi)稀土資源消耗和環(huán)境破壞、修復(fù)等成本通過價格轉(zhuǎn)嫁給國外進口商，以降低其從中國進口的意愿， 刺激國外企業(yè)因為進口成本問題而恢復(fù)其本國稀土資源的開發(fā)和利用。

（二） 加速利益整合，加強稀土行業(yè)的統(tǒng)一調(diào)度與管控

眾多經(jīng)營主體各自為陣，缺乏合力，使得談判力量微弱，且高端產(chǎn)品研發(fā)能力和投入有限是交易實力不強的又一原因，應(yīng)當利用行業(yè)整合來增強稀土行業(yè)的核心競爭力。

雖然我國已經(jīng)成立了稀土行業(yè)協(xié)會，雖有一定的影響力，但發(fā)揮作用的范圍仍然有限，無法將隸屬于各行政區(qū)的稀土企業(yè)完全整合在一起，一致對抗外國進口商，談判優(yōu)勢不明顯。要加速稀土行業(yè)的利益整合，降低內(nèi)耗，一是要成立高級別的稀土資源管理委員會，引領(lǐng)我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品定價、戰(zhàn)略儲備、技術(shù)創(chuàng)新等重大事項的全局化、制度化發(fā)展，以此為媒介有效協(xié)調(diào)中央與地方、政府與企業(yè)、國內(nèi)市場與國際市場等主體間在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題上存在的矛盾。

二是要加速推進以包鋼集團、中國五礦、中鋁公司、廣東稀土、贛州稀土和廈門鎢業(yè)等稀土龍頭企業(yè)為主體的國內(nèi)稀土行業(yè)的兼并重組，組建大型稀土企業(yè)聯(lián)盟。通過該聯(lián)盟，引導(dǎo)國內(nèi)各稀土企業(yè)間實現(xiàn)科學(xué)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，分別將上游稀土開采業(yè)、中游稀土冶煉分離和下游稀土深加工整合到一起，促使各企業(yè)消除企業(yè)間廣為存在的技術(shù)壁壘，分別專注于自身最擅長的產(chǎn)品門類進行創(chuàng)新并加強技術(shù)整合，中高端技術(shù)提升后，還可以有效減少我國低價出口低端資源，而高價進口中高端資源的被動局面，從根本上降低我國對國外稀土技術(shù)的依賴程度。通過利益協(xié)調(diào)形成談判合力，還能有效避免各個企業(yè)各自為政分散作價的狀況，也避免形成省與省之間、省內(nèi)企業(yè)與企業(yè)之間“二重競價”的尷尬局面。

（三）源頭控制與國家戰(zhàn)略儲備相結(jié)合，合理控制稀土資源市場供應(yīng)量

事實上，美國之所以將中國訴諸WTO，一是認為中國稀土的出口配額制度違反了WTO的基本原則，二是認為中國稀土國內(nèi)價格與出口價格差價太大。要改變這一現(xiàn)狀，國家稀土行業(yè)管理機構(gòu)應(yīng)當在立足稀土國際、國內(nèi)市場供求狀況，并根據(jù)我國未來10年、20年甚至更長時間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對稀土資源的需求變化趨勢，以及我國稀土戰(zhàn)略儲備需求等方面進行深入分析的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)立法使國內(nèi)對稀土價格與數(shù)量的控制有法可依，而不是一種臨時的應(yīng)對行為，合理規(guī)避國外交易主體對我國的發(fā)難。

為確保未來我國稀土資源供應(yīng)的可持續(xù)性，還必須加速構(gòu)建我國稀土資源國家戰(zhàn)略儲備體系。根據(jù)我國實際，戰(zhàn)略儲備體系可以分級實施、分類管理，即實行國家儲備與企業(yè)（商業(yè)）儲備相結(jié)合、資源儲備與實物儲備相結(jié)合等方式，在國家層面成立較高級別的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)予以協(xié)調(diào)，在各級地方政府成立相應(yīng)機構(gòu)予以執(zhí)行落實。分類管理即是對我國重稀土、輕稀土的主要礦區(qū)，根據(jù)已探明的儲存數(shù)量，統(tǒng)籌劃分確定自由開發(fā)礦區(qū)、限制開發(fā)礦區(qū)和禁止開發(fā)礦區(qū)等，對禁止開發(fā)的礦區(qū)列入國家儲備資源地，當?shù)卣袚O(jiān)管和保護責(zé)任，未經(jīng)批準不得開采。對限制開發(fā)和自由開發(fā)礦區(qū)根據(jù)綜合考量企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)條件、環(huán)保設(shè)施配套等因素后，設(shè)定相應(yīng)的準入條件，由國家高級管理層面予以批準進入。

（四） 進一步增加中國在WTO中的話語權(quán)

中國入世后，在遵守WTO規(guī)則方面是無可挑剔的，但依然遇到了不少貿(mào)易摩擦。近年來，我國在應(yīng)對他國貿(mào)易制裁方面長期存在一個誤區(qū)，即以單純的抗議反對為主，甚至采取一些貿(mào)易報復(fù)手段進行反擊，其結(jié)果只能是兩敗俱傷，稀土貿(mào)易是最典型的例子。事實上，在多年來的貿(mào)易摩擦中我國屢屢陷入被動，除了存在出口商品價格低、檔次低、技術(shù)含量低等問題外，另外更重要的原因是我國一直在被動地遵守國際貿(mào)易規(guī)則，而沒有主動直接參與到規(guī)則的制定過程中。歐美國家既是貿(mào)易規(guī)則的制定者，又是規(guī)則執(zhí)行的裁判者，因此國際規(guī)則隨時成為制裁、鉗制我國貿(mào)易行為的貿(mào)易壁壘不足為怪。作為名副其實的貿(mào)易大國，我國必須加強培養(yǎng)熟悉國際通行規(guī)則的人才隊伍，同時不斷增強產(chǎn)業(yè)實力，逐漸從熟悉規(guī)則、遵守規(guī)則轉(zhuǎn)變到掌握規(guī)則的制定權(quán)，為我國企業(yè)贏得穩(wěn)定公平的外貿(mào)環(huán)境提供最根本的制度保障。endprint