城市化進程中征地沖突誘因及治理研究

張定元

摘 要：在城市化加速推進和社會經濟全面轉型的背景之下，由于征地規模不斷擴大，土地供需矛盾也進一步凸顯，征地沖突問題已逐漸成為影響中國農村社會穩定和經濟發展的重要問題，亟待有效治理。法律制度不完善，征地程序不規范，征地信息不透明，安置補償標準低是征地沖突的誘發因素，改革征地制度，轉變政府職能，提高農民土地權益保障水平，是治理征地沖突的根本，也是提升征地沖突治理效果的必然要求。

關鍵詞：征地沖突；治理；對策

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0156-03

近年來，由于征地規模迅速擴張而頻繁發生的農村征地沖突越來越引起社會各界的廣泛關注。因征地引發的各種社會問題的產生和蔓延，必將破壞穩定的土地關系，影響和諧社會的建設。因此，立足于當前征地沖突的誘因、特點及其對策研究，對于綜合推進農村社會管理創新，維護農村和諧穩定具有重要的現實意義。

一、征地沖突的內涵

沖突是指為了使群體有效地完成組織目標和滿足個人需要，必須建立群體成員和群體之間的良好和諧關系，即彼此間應互相支持，行動應協調一致。但是，現實的情況是，個人間存在著各種差異，群體間有不同的任務和規范，對同一個問題就會有不同的理解和處理，于是就會產生不一致，或是不能相容。征地沖突是城市邊緣區社會——空間轉型不同步的產物，其外在表現為土地利益相關者之間的利益沖突，形成于征地程序運作環境，根源于不完善的征地制度。在土地權屬由集體向國有轉移的過程中，政府和農民在價值觀念上的差異及利益分配格局失當及運作程序設計不合理等問題導致諸多社會沖突和矛盾出現[1]。

二、征地沖突誘因

（一）法律制度不完善

中國現行的土地產權制度雖然在促進農村經濟全面繁榮和持續發展方面發揮了重要作用，但該制度本身也存在諸多缺陷和漏洞，隨著中國社會經濟的發展和法律制度的日益完善，這些缺陷和漏洞造成的負面效應逐漸擴大，導致不少矛盾和沖突的蔓延和升級。中國的征地制度也存在著程序正義缺失和效率不足等問題[2]。監督機制的軟弱無力和利益主體的話語權缺失以及地方政府違法違規行為的頻現，暴露出了群體性事件沖突下征地制度的諸多弊端。

（二）征地程序不規范

當前中國正處于城市化不斷加快的時期，土地征收是不可避免的。然而在土地征收過程中，地方政府單方面決定征地補償、安置方案的措施必然導致利益相關者的強烈不滿。再者，地方政府對征地糾紛與沖突的管理缺乏成效，在征地過程中，對業已暴露的征地矛盾并未給予足夠的重視，對群眾反映的征地矛盾、糾紛也不積極處理，甚至采用強制性措施征收土地，致使原本可以化解的矛盾、糾紛最終演化為沖突[3]。

（三）征地信息不透明

征地沖突的產生，往往是由于政府工作人員缺乏對被征地農民的政策宣傳，只是與村委會負責人進行交涉，忽略了與被征地農民之間的交流，甚至無視被征地農民的意愿訴求，因而在征地工作的開展中，被征地農民會產生質疑和排斥，直至與政府發生沖突。這不僅影響到農民自身的生產生活，更對政府的征地工作帶來了不必要的麻煩。由此可見，征地的宣傳溝通工作是緩和及避免征地沖突發生的重要舉措。

（四）安置補償標準低

由于國家壟斷了土地的一級市場，因此以土地征收這種轉移所有權的方式具有很強的行政性[4]。土地征收補償在標準的制定和最終補償的執行上都存在很大的單方性，其中的問題也就隨之產生了。隨著經濟的發展，物價的上漲，現行的補償安置標準不能讓被征地農民滿意，加之在實際運作時走樣，就更可能暴發強烈的反抗甚至沖突。

（五）農民權益難保障

征地沖突的釀成，往往在于農民的知情權、參與權被忽略，同時政府基于在權利上的優勢地位，農民的申訴、控訴和起訴權也沒有得到很好的保障。在征地過程中，農民的相關權利沒有得到很好的保障，農民對征地補償標準及分配等信息不是完全知曉。政府在征收土地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農戶對村委會的不信任。而農民尋求救濟的過程中也是困難重重，被征收農民在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位[5]。

三、征地沖突治理策略

（一）全面完善改革征地制度

征地制度的缺陷是征地矛盾不斷升級最終成為征地沖突的根本原因。因此，改革征地制度才是治本之策。首先，征地補償安置標準的確定過程要引入協商議價機制，目前的征地制度采取的是一刀切的標準，由有關部門制定標準、統一實施，雖然會根據實際情況略有調整，但還是完全摒棄了協商議價機制，這種方式的突出優點是節約了時間成本，但突出缺點是無法利用協商議價使各方不同的利益訴求在一種相對寬松的氣氛下形成共識，并借此疏導不滿情緒和敵對情緒。不議價，意味著被征地農民永遠處于被動地位，這種被動地位所帶來的不滿和懷疑情緒，是政府難以單方面提高補償標準所能消弭的[6]。其次，完善征地安置制度。當前農民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建設，而是出于對長久生計的擔心。新一輪征地制度改革的重點是實現長久安置，要長久安置，就必須從根本上改變當前以貨幣安置為主體的安置制度，建立以社保安置為基礎，以就業安置為導向的多元化安置模式，尤其要突出農民就業培訓的效果，真正解決被征地農民的后顧之憂。最后，完善征地過程的公眾參與和公眾監督機制，當前的征地制度在公眾參與和公眾監督方面是有所設計的，如征地聽證制度，但由于未能賦予農民否決征地決策的權力，加上農村社會目前尚缺乏公眾參與的環境和能力，導致這些制度流于形式，進而加劇了沖突。因此，治理征地沖突除了要對征地制度進行全面改革外，還要在其他領域付出很多努力。

（二）轉變政府職能，提高政府公共服務水平

愈演愈烈的征地沖突急切呼喚政府提升執政水平，優化自身職能，尤其要在經濟調節職能和公共服務職能方面取得進展。補充完善法律法規，創造公平有序的競爭環境，有效平衡各方面的正當利益，切實保障弱勢階層的基本利益。在堅持抓經濟建設不放松的同時，建立健全公平的土地價格體系。嚴格控制新增建設用地規模，加大項目開發和閑置土地的處置力度，控制建設用地總量，杜絕圈地行為，對已批準的用地項目，督促其按期開發建設和投產，對閑置土地嚴格按照《土地管理法》、《閑置土地處理辦法》處理，最大程度地避免土地閑置，減少失地數量。另外，從切實保護失地農民利益出發，征地補償以土地市場價格核算為依據，實行公平公正補償，這是解決征地沖突的關鍵一步。endprint

1.提高政策制定和執行的透明度和公正性

隨著民主社會的強化與推進，公共政策的制定和實行應由封閉和半封閉狀態向公開透明狀態轉變。政府應從社會利益分化的現狀出發，為社會中各主體的利益表達制定規則和秩序，建立合理的制度安排，賦予普遍公民更多的知情權、選擇權、表達權和監督權，最大程度上協調利益差異。在征地中，征地的程序應該公開透明，被征地農民作為重要的局中人應給予其公正對待，使其能夠始終公平地參與征地過程，保障其基本權益的不受到損害。

2.提高政府公共服務水平

新的社會形勢下，要將為社會提供公共服務，促進社會公平作為政府今后的一項基本職能。如何扭轉城市化進程中征地困境，防止違規圈地，從根本上維護農民利益并使其成為城市化的支持力量，作為政府，需要做全方位權量。政府不僅應依法明確公共領域與公共利益的分配權界，而且要注重提升農民的就業能力，創造良好的就業機會。對全體公民提供社會保障是現代政府最基本的公共職能之一，也是執政合法性和有效性的重要標志。因征地而造成的失地農民對政府這一公共職能提出了更為迫切的現實要求。

（三）建立征地沖突問責機制

地方政府在農地征收和出讓的過程中存在著巨大利益。根據中國《土地管理法》第55條規定“新增建設用地的土地有償使用費百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府。”地方政府能夠從土地出讓中獲得巨額收入，提高地方財政收入，提升官員政績。在這種情況下，地方政府傾向于通過強制手段低成本征地，再以高價格買地。因此，校正政府的行為激勵機制就成為解決農村征地沖突的關鍵環節，這不僅要求建立民眾監督政府的有效機制，改革地方政府績效評價體系，更需要加快建立農村征地沖突的問責機制，嚴肅追究地方政府主要領導干部在征地沖突中的領導責任，強化政府對征地行為的約束，并通過強化地方政府責任，樹立政府對生命和法治的敬畏和尊重[7～8]。

（四）規范征地補償款的發放

征地補償款被截留、挪用、貪污是農村征地沖突爆發的一個重要原因，改革和規范征地補償款發放的程序和辦法是解決問題的根本之策，而在現行征地補償制度改革之前，應著力加強對征地補償款發放和使用情況的監督和管理，盡快建立征地補償款公示制度和村民代表參與征地補償款監管和使用決策的制度。

（五）完善失地農民社會保障

農民反對征地最主要的原因是對未來不確定性的恐懼，擔心失去土地后生活沒有保障，希望獲得更多的補償款以滿足今后生活之需，做好失地農民的社會保障和就業安置，不僅能夠緩解農民對征地的抵觸情緒，也是促進當地經濟發展和社會穩定重要保證。因此，應明確地方政府在失地農民社會保障和就業安置中應盡的職責，把對失地農民就業狀況考核作為地方政府就業工作考核的重要內容。

四、結語

土地征收引發的社會沖突現象是一個非常復雜的社會問題，引發征地沖突的原因是多方面的，既包括利益分配方面的原因，也涉及到價值觀念的差異，程序設計中的疏漏，以及相關制度建設的滯后等方面的問題。全面改革完善征地制度、強化政府職能的公正性、提高政府的公共服務水平、建立征地沖突問責機制是緩和乃至消除征地沖突的關鍵所在，也是當前迫在眉睫的重要任務。征地沖突是社會——空間轉型不同步的產物，因此對于征地沖突的治理應從土地經濟和利益分配、制度建設和程序完善兩個層面入手。總之，征地沖突問題的解決應立足于多元利益主體之間的協調，針對土地沖突的多種根源進行辨證施治，推動征地制度和相關土地制度創新，逐步規范政府職能，構建公平公正的治理機制，才能實現對征地沖突的有效治理，才能真正緩和征地沖突，實現社會的穩定和諧與繁榮發展。

參考文獻：

[1] 張期陳，胡志平.征地利益沖突的微觀經濟學[J].經濟體制改革，2012，（2）：65-72.

[2] 孟宏斌.資源動員中的問題化建構：農村征地沖突的內在形成機理[J].當代經濟科學，2010，（5）：24-26.

[3] 鐘驍勇.征地沖突行為誘發因子及其影響因素的實證分析——以江西省新建縣為例[J].國土資源科技管理，2012，（5）：18-22.

[4] 吳群.農地非農化過程中土地收益分配分析[J].國土資源科技管理，2011，（3）：14-18.

[5] 譚術魁，齊睿.快速城市擴張中的征地沖突[J].中國土地科學，2011，（3）：31-42.

[6] 馬學廣.城市邊緣區社會——空間轉型中的征地沖突研究[J].規劃師，2011，（3）：38-49.

[7] 陳明.“土地財政”的多重風險及其政治闡釋[J].經濟體制改革，2010，（5）：25-30.

[8] 孟宏斌.資源動員中的問題化建構：農村征地沖突的內在形成機理[J].當代經濟科學，2010，（5）：24-26.

[責任編輯 吳明宇]endprint